Теоретико-методологические основы исследования электронного государственного управления

Концептуализация понятия «электронное государственное управление»

Концептуализация понятий является методологическим требованием к научному анализу. Базисным понятием и объектом представленного исследования является «электронное государственное управление», сформулированное и используемое в работе для достижения ее цели и задач.

Первой теоретической проблемой является вопрос правомерности использования в современной политической науке и практике понятия самого «государственного управления».

В философии «управление» - это деятельность субъекта по изменению объекта для достижения своих целей. В политической науке «управление» представляет собой целенаправленное воздействие государства на общество, для достижения собственных целей. Соответственно, государство является управляющим субъектом, воздействующим на общество (граждан, народ) в своих целях. Но государство - это всего лишь надстройка, создаваемая обществом для упорядочения и организации различных сторон своей жизнедеятельности. Однако, в соответствии с Конституцией Кыргызской Республики (КР), «народ Кыргызстана» «строит государство» и только «народ Кыргызстана осуществляет свою власть» либо непосредственно или через «систему государственных органов» [24]. То есть субъектом является не государство, управляющее в своих целях обществом, а народ Кыргызстана, создающий и содержащий государство для организации своей жизнедеятельности. Но и в науке и в праве и в политической практике понятие государственное управление пока используется повсеместно.

К примеру, в пункте 2 Паспорта специальности 23.00.02 Политические институты, процессы и технологии [35] «государственное управление» определено в качестве одной из областей исследования.

В текущем, 2017 году, А. Нестеров представил объективный, по его мнению, подход, в соответствии с которым «государственное управление- это целенаправленное организующее и регулирующее воздействие государства через систему государственных органов и их должностных лиц на общественные процессы, отношения и деятельность людей. Субъекты государственного управления - это органы государственной власти, наделенные конституционными полномочиями осуществлять власть и непосредственное управление общественными процессами и собственно деятельностью государства: институты политического руководства и административного управления» [111].

В этом же году А. Коновалов «под системой государственного и муниципального управления» определяет «взаимодействие и взаимоотношения субъектов и объектов государственного и муниципального управления с целью их качественного изменения» [101].

А. Хахунова исследует «научно-теоретический и прикладной аспекты трех теоретических типов государственного управления: Неовебериан- ства, Нового государственного управления и Нового правления» [153].

Понятие «государственное управление» сохраняется в ряде законодательных актов Кыргызстана. В Законе КР О противодействии коррупции используется понятие «система государственного управления» [21]; в Законе о Государственной Статистике - понятие «органы государственной власти и управления» [16] и т.д.

А. Сидорова считает, что в настоящее время внедрение информационно-коммуникативных технологий (ИКТ) в деятельность органов исполнительной власти не меняет содержание их деятельности. Изменяется только его форма. Очное предоставление органами государственной власти государственных услуг гражданам и бизнес- сообществу дополнилось возможностью получать такие услуги дистанционно, в электронной форме. Автор подчеркивает, что сама сущность предоставляемых услуг осталась неизменной. Таким образом, само по себе использование информационных технологий не влечет за собой сущностного содержания государственного управления [121].

Не соглашаясь с автором, считает, что в КР используется комплексный подход, в соответствии с которым изменение формы предоставления государственных услуг протекает в русле развития демократических процессов (повышение открытости деятельности власти, усиление реакции государственных органов на критику, повышение персональной ответственности чиновников и т.д.). Меняется сущность государственного управления. Правда вопрос о том, внедрение ИКТ меняет сущность государственного управления в сторону демократизации или такое внедрение просто протекает на фоне демократизации всего комплекса общественных отношений пока остается открытым. Тем не менее, в настоящее время и в науке и в праве КР происходит переосмысление, как формулировки, так и сущностного содержания «государственного управления».

Исследуя эволюцию взглядов на государство в западных странах, Э. Талапина отмечает доминирование в 80-е годы идей об обслуживающем характере государства - «сервисное государство» - в Европе и преобладании концепции «эффективного государства» в США. В последующем эти идеи были обновлены до концепции «нового государственного менеджмента», существенно снижающей корпоративизм государственного аппарата [116, с. 44-52]. Во втором десятилетии XXI века начался переход к концепции «governance» - сетевому подходу, предполагающему равноправное сотрудничество государственных и негосударственных структур [124].

X. Халилова использует понятие «государственное управление», но представляет его с одной стороны, как управление государственной организацией, а с другой как управление населением. По ее мнению единство этих двух начал делает государственное управление более мягким, незаорганизованным и меняет приоритет с вертикальных связей государственных органов, на горизонтальные связи органов государственной власти со структурами бизнеса и гражданского общества. X. Халилова считает, что в постиндустриальном обществе необходимо отходить от веберовской модели рациональной бюрократии к модели гражданских служащих. В такой модели государственного управления, государство будет производителем услуг населению, что повлечет его восприятие государственными служащими и гражданами дифференцированно, нехолистически. Эффективность государственного управления должна измеряется качеством услуг, предоставляемых государством населению. Это усилит независимость населения от политической конъюнктуры, повысит взаимную ответственность государственных структур и граждан, степень активности граждан в реализации своих прав на получение услуг [152].

В. Потехин предлагает новую концептуальную модель государственного управления в виде «системы взаимодополняющих управленческих рыночных и либерально-демократических приемов и методов социальных отношений и директивного, административного способа управленческого воздействия» [148].

А. Максимов считает необходимым внедрение концепции нового публичного менеджмента, что должно способствовать адаптации проектного управления к функционированию государственной власти. По его мнению, государственное управление в различных странах развивается в одном и том же направлении. Там, где страны менее склонны к переменам реформы проводятся постепенно. Общая тенденция совершенствования государственного управления предполагает учет ценностей, сформулированных ООН. Такими ценностями государственного управления являются политические ценности, ориентированные на консенсус (consensus oriented), совместную работу граждан и власти (participation), отзывчивость реагирования, оперативность (responsiveness); правовые ценности, ориентированные на равенство и недискриминацию (equity and inclusiveness) и верховенство права (rule of law); универсальные ценности администрирования, ориентированные на прозрачность (transparency), подотчетность (accountability); социально-экономические ценности (ценности федеральных агентств), ориентированные на результативность, эффективность и экономичность (effectiveness and efficiency) [144].

В этом смысле считаем возможным опереться на идеи С. Пономарева, который считает, что смысл трансформации современной системы государственного управления - это утрата жесткости и опора на горизонтальные связи между государственными органами, гражданским и бизнес-сообществом. Новое «государственное управление» отличается как от старого «бюрократического администрирования», так и от западных концепций «государственного менеджмента», нацеленного на максимизацию выгод. Идея С. Пономарева состоит в необходимости трансформации системы публичного управления, его структуры и отношений с обществом, возможной в результате согласительных переговоров между официальными и неофициальными структурами. В этом русле использование государством ИКТ позволит трансформировать систему государственного управления в части повышения его доступности, удобства и подотчетности обществу [147].

Таким образом, в настоящее время новая теория государственного управления лишь формируется. Но, по нашему мнению, трансформация системы государственного управления - это процесс объективный и неизбежный. Власть (бюрократия) может менять лишь темпы внедрения инноваций, замедляя, либо ускоряя тем самым скорость трансформаций.

В действующей Конституции КР понятие «государственное управление» отсутствует. В соответствии со ст. 88 исполнительная власть в Кыргызской Республике «реализует внутреннюю и внешнюю политику государства» [24].

В Национальной стратегии устойчивого развития КР на 2013- 2017 года, говорится о «партнерстве государственных органов с институтами гражданского общества», нацеленном на повышение уровня доверия граждан к власти и улучшение ее авторитета у населения. Этим обосновывается необходимость «разработки программы успешного взаимодействия» власти и гражданского общества.

В НСУР констатируется: «государственное управление до настоящего времени находится в транзитном периоде. В результате многочисленных реформ изменена форма правления, но методы работы органов государственного управления, принятия ими решений и их исполнения остаются прежние. Зачастую выработка решений основана на узкоотраслевых и корпоративных интересах, решения носят краткосрочный характер. Система государственного управления дает сбои и по вертикали, и по горизонтали» [32].

Таким образом, понятие государственное управление требует своего концептуального пересмотра и исключения из политической и правовой практики, как несоответствующее целям демократизации процессов взаимодействия государственных структур и общества. Однако, теория и право опережают практику, в соответствии с которой движущей силой, инициирующей и регламентирующей силой инновационного развития Кыргызстана является именно государство. Точнее, его политическая и законодательная ветви власти во главе с Президентом. Власть создает условия, предлагает сама и поддерживает наиболее перспективные (по ее мнению) трансформации во всех сферах жизнедеятельности общества. В связи с этим, в исследовании текущих общественных процессов понятие «государственное управление» в его классическом понимании наиболее приемлемо.

На современном этапе еще нет четкого унифицированного понятийного аппарата и определения процессов и компонентов электронного управления в государственной системе. В КР не разработана и национальная методика оценки внедрения электронного государственного управления.

Научная концепция электронного (цифрового) государственного управления обществом впервые возникла на рубеже 1960-1970-х годов. Ценностные критерии и нормативные ориентации электронного государственного управления заложены в трудах И. Масуды «Информационное общество как постиндустриальное общество» (1981) и Э. Тоф- флера «Третья волна» (1980). Исследования перехода к информационному обществу рассматривались в социально-философском плане. Акцент ставится на исследовании целостности и взаимосвязи сторон, личности, культуры, технологии, экономики и т.д. Масуда прогнозировал появление идеалистической политической системы правления- «Компьютотопию», принципы которой рассматривал как следующий этап развития демократии. По его мнению, в XXI веке государственное управление будет основываться на следующих принципах: преследование и реализация ценностей времени; свобода решений и равенство возможностей; развитие свободных сообществ; синергетическая взаимосвязь в обществе; функциональные объединения, свободные от управляющей сверху власти. Общество, которое «функционирует вокруг оси информационных, а не материальных ценностей» [134].

В 1970-1980-х годах, концепция получает развитие в рамках западной политической теории. Родоначальниками идеи электронного государственного управления и контроля общества являются Дарен- дорф (1958), Гэлбрейт (1967), Болдуин (1953); Уайт (1956) и др.

В начале 90-х годов в США начались широкие публичные дискуссии о создании «электронного правительства». Понятие «электронное правительство» сначала обсуждалось в научной среде в рамках теории информационного общества. Затем обсуждения перешли в средства массовой информации. В СМИ США термин впервые был озвучен в 1999 году. В 2000-2003 годах проблематика обсуждалась наиболее бурно. В дальнейшем последовал спад интереса к этой теме [105]. Параллельно происходило закрепление понятия в текстах нормативно-правовых актов США и ряда международных организаций.

Следующий уровень развития электронного правительства - распространение и внедрение идеология «открытого правительства». Его основная идея заявлена как разрушение системы, разделяющей власть и простых граждан. Данный этап концепции открытых данных послужила основой для разработки в США стратегии цифрового развития (Digital Government Strategy) [168]. В мае 2013 года в США было заявлено о завершении этой цифровой инициативы [88]. В настоящее время в США происходит дальнейшая «цифровизация», что позволяет говорить о построении США «Цифрового государства».

Идея «открытого правительства» является последней эволюционной ступенью в развитии российской концепции «электронного правительства». В 2013 году, в докладе Президенту по формированию в РФ системы «открытое правительство» было сказано: «анализ мировой и российской практики показывает, что традиционная модель управления, основанная на противопоставлении «государства» и «граждан» как «управляющих» и «управляемых», себя полностью исчерпала. Цель системы «открытого правительства» состоит в использовании современных технологий (в т.ч. краудсорсинг) для вовлечения в процесс сбора и анализа информации, обсуждения и выработки решений россиян, представляющих противоположные интересы, точки зрения и обладающих различным горизонтом планирования. В результате не только повысится качество принимаемых решений и качество работы государственного аппарата в целом, но и будет сформирована новая для России культура взаимодействия, поиска компромиссов и взаимовыгодных решений» [23].

Для концептуализации понятия необходимо избрать методологическую основу исследования. В своих работах А. Бутенко систематизирует определения «электронного государственного управления» с точки зрения различных методологических подходов. Институциали- сты считают, что государственное управление - это практическая деятельность государственной власти, регулирующая общественную жизнь. Сторонники структурно-функционального подхода определяют государственное управление обществом в виде управленческого процесса, направленного на реализацию всеми властными структурами своих функций по регулированию общественной жизни. В коммуникационном подходе государственное управление - это политическая коммуникация между властью и обществом с прямой и обратной связью. «Электронное государственное управление» автор определяет как «определенный тип функционирования системы государственной власти (государственного управления), основанный на использовании компьютерных информационных технологий; специфическую форму политической коммуникации между государственными (муниципальными) органами власти и социально-общественными субъектами (гражданами, бизнес-структурами, НГО, НКО и т.д.) [140].

Считаем коммуникационный подход наиболее приемлемым, необходимым, но недостаточным инструментарием исследования. Он должен быть дополнен теорией социального реализма Э. Дюркгейма, в которой природа социальных (политических, экономических и т.д.) явлений объясняется социальными факторами. Исходным моментом анализа поведения и деятельности людей является общество как система взаимодействий индивидов, социальных групп и социальных, в том числе и государственных институтов [127].

Переходя непосредственно к определению понятия, рассмотрим наиболее значимые научные идеи, накопленные по этой теме. Проблематике возникновения информационного общества, трансформации политических институтов и развития электронного государственного управления посвящено значительное количество работ ученых, как дальнего зарубежья, так и постсоветского пространства. Это работы Ж.-Ф. Лиотара, Д. Белла, М. Кастельса, М. Постера, Й. Масуды, А. Турена, Т. Стойньера, Ф. Уэбстера, П. Друкера, Э. Гидденса, Ю. Хабермаса, Э. Тоффлера, Д. Осберна, С. Клифта, А. Барда, П.Л. Бергера, Э. Бернстейна, Дж. Йетса, Луи Делкамбра, С. Хааса, Д. Норриса, В. Муна, Д. Веста, Эммануэля С. Лаллана и др.

Среди российских работ можно выделить научные труды

Э.В. Талапиной, Х.А. Халиловой, В.А. Потехина, А.А. Максимова,

С.В. Пономарева, А.Л. Бутенко, В.Б. Пироженко, В.В. Туровца, Р.Ф. Азизова, Е.Г. Иншаковой и др. Опора на результаты вышеназванных исследований позволит достигнуть новых научных результатов в исследовании проблематики работы. Мы привели авторов наиболее известных работ не для того, чтобы выбрать определение, данное кем- либо из них или сформулировать широкое определение понятия «электронное государственное управление». Каждый из определений имеет право на существование, так как отражает различные аспекты процесса. Наша задача состоит в том, чтобы продемонстрировать наличие проблемного поле явления, показать разброс подходов, идей и мнений, продемонстрировать широту толкований процессов.

Каждый из исследователей отстаивает собственную точку зрения, в том числе и на вопросы концептуализации понятий. В связи с этим считаем, что множественность подходов к определению «электронного государственного управления» является как методологической, так и теоретической проблемой.

В настоящее время сложились две основные школы в интерпретации понятия «электронного правительства»: умеренная и радикальная. Первая предполагает под понятием процесс совершенствования деятельности государственного управления посредством использования новых ИТ, направленное на повышение его эффективности при предоставлении услуг населению. Представители второй школы полагают, что «электронное правительство» - это не только новый характер внутриорганизационных отношений, но и трансформация всего комплекса отношений государственного управления с обществом [77]. Мы придерживаемся именно этой точки зрения.

Р.Ф. Азизов констатирует возникновение ряда концепций «электронного государства», «электронного правительства», «сетевого государства», «электронной власти», «электронного управления» и т.д., что вызывает смешение терминов и понятий.

Э. Тапапина анализирует эволюцию понятия «электронное правительство». По ее мнению, изначально понятие обозначало внедрение ИКТ в деятельность исполнительной власти США. В настоящее время «электронное правительство» понимается расширительно, в виде электронного государственного управления. Еще в 2002 году автор настаивала на необходимости расширительного перевода термина «е- government» как «электронного управления». Отмечая различия в терминах «электронное правительство», «электронное государство и

«электронное управление» Э. Талапина констатирует, что английскому эквиваленту понятия более всего соответствует понятие «электронное государство» [125].

В. Пироженко ставит знак равенства между понятиями электронное правительство, электронное государство и электронное управление. Представляя электронное правительство в качестве новой парадигмы государственного управления, автор уточняет его дефиницию в виде «совокупности ИКТ как единства реального и виртуального миров, которая позволяет государству интегрировать в единое целое социальные и психические системы современного общества, что дает спектр возможностей динамичного развития общества и индивида» [146].

Этого же мнения придерживается и В. Туровец, считающий, что понятие «электронное правительство» должно трактоваться как «электронное управление государством» и подразумевает «максимальное использование в органах государственного управления современных, в том числе и интернет-технологий» [151].

Р. Азизов выявляет причину такого терминологического смешения. По мнению автора, проблема состоит в том, что постсоветские страны взяли за основу английское понятие «electronic governance (Е- govemment)». В переводе «government» имеет множество значений: государственная власть; руководство, управление, регулирование; форма правления; политический строй; правительство; управляемая губернатором провинция» [76, с. 178]. Но в русском языке понятия «государственная власть», «государство» и «правительство» не идентичны [72]. В результате - понятийная неопределенность.

Следующей методологической проблемой является различие взглядов на структуру «электронного государственного управления».

К настоящему времени осуществлена систематизация подходов к интерпретации «е-govemment». Наиболее значительными из них считаются американский, европейский и российский подходы. В Европе «электронное правительство» определяется как «использование информационно-коммуникативных технологий в государственном управлении в сочетании с организационными изменениями и новыми навыками для улучшения услуг и демократических процессов и укрепления поддержки для государственной политики» [78]. В американском варианте «электронное правительство» - это деятельность по использованию органами власти интернет-ресурсов и других ИТ, совместно с процессами, обеспечивающими их выполнение, в целях улучшения доступа к государственным услугам и распространения государственной информации для граждан, государственных организаций или внесения улучшений (результативность, эффективность, качество услуги) в деятельность органов власти [133]. В РФ доминирует определение электронного правительства как «государственного управления с использованием ИКТ для оказания государственных услуг, совершенствования взаимоотношений с гражданами и организациями, между органами государственной власти, а также внутренних процедур деятельности» [89].

По мнению С. Пономарева, это доминирующее определение является промежуточным в его эволюционном развитии. Первоначально - это оказание государственных услуг и исполнения государственных функций организациям и населению с использованием ИКТ. В будущем - это «система механизмов и принципов открытого государственного управления для повышения эффективности деятельности органов государственной власти и формирования качественно нового характера взаимодействия государства и общества на основе согласия, поиска компромиссов и договороспособности сторон» [147].

А. Тарасов представляет «электронное государственное управление» в качестве целенаправленного соучастия и воздействия субъектов всех ветвей и органов государственной власти на различные сферы общественной жизни с использованием информационнокоммуникационных технологий с целью повышения эффективности государственного управления, оперативного осуществления взаимодействия между государственными органами, а также упрощения процедур взаимодействия государства с неправительственными организациями, бизнесом, населением в сфере оказания электронных услуг, снижение уровня бюрократизации и коррупционности в системе государственной власти [126, с. 10-21].

«Электронное государственное управление» - это новая форма информационных взаимоотношений в сфере государственного администрирования, нацеленное не только на повышение эффективности и снижение затратности администрирования, но и переосмысление отношений между властью и обществом, предполагающее диалог власти и общества [72].

Аналогичного мнения придерживается и Е. Иншакова, которая считает, что «электронное государственное управление» - это не только способ модернизации действующих структур и отношений, но «самостоятельная идея комплексного преобразования самих принципов организации государственного управления». Автор считает, что необходим единый подход к пониманию «государственного управления» и пониманию функций государства [142].

В 2015 году Э. Талапина писала о постепенном вхождении термина «электронное государственное управление». Понятие определялось автором в виде «целенаправленного соучастия и воздействия субъектов всех ветвей и органов государственной власти на различные сферы общественной жизни с использованием ИКТ в целях повысить эффективность государственного управления, оперативно осуществлять взаимодействие между государственными органами, а также упростить процедуры взаимодействия государства с неправительственными организациями, бизнесом, населением в сфере оказания электронных услуг, снизить уровень бюрократизации и коррупционности в системе государственной власти [125].

Уже в своем первоначальном (английском) варианте «е- управление» или «е-государство» - понятие комплексное, включающее такие направления, как «государство - граждане» (G2E - «govemment- toemployee»), «государство - бизнес» (G2B - «govemment-to-business»), «государство - государство» (G2G - «govemment-to-govemment») [72].

Е. Иншакова считает «электронное правительство» многоаспектным процессом и проводит собственную систематизацию его сторон: как «средства, обеспечивающего государству историческую перспективу и необходимый уровень конкурентоспособности среди институтов общества информационной эпохи; как модели деятельности государства в условиях «новой экономики» и фактора становления «новой экономики»; как способа поддержки политического, экономического, правового, административного и гражданского единства страны и инструмента обеспечения неразрывности и единства государственного управления; как новой организационно-управленческой культуры государственного аппарата; как инструмента модернизации системы государственного управления и метода преодоления «информационного разрыва» между уровнями и ветвями государственной власти, средства обеспечения гибкости и адаптивности системы государственного управления» [142].

Н. Баранов включает в состав «электронного правительства» три основных элемента: электронную демократию и участие (e-democracy and participation) предназначенные для формирования общественного мнения и выработки решений через электронные средства (голосование, гражданские сети и т.д.); электронные производственные сети (electronic production network), являющиеся формами сотрудничества между публичными, а также публичными и частными институтами посредством электронных средств; электронные общественные услуги (electronic public services), предназначенные для предоставления услуг частным лицам или компаниям через местные, региональные или национальные порталы [77].

С. Пономарев говорит о терминологическом переходе от концепции «электронного правительства» к концепции «открытого правительства» (open government). Автор считает, что множество определений «Е-govemance» - «электронное правление»; «government 2.0» (управление построенное по технологиям web2.0); «open government» - это определения стадий развития «электронного правительства». Основную проблему автор видит не в самом термине, а в сущности процессов. Если современное «электронное государственное управление нацелено на повышение открытости информации, межведомственное взаимодействие и предоставление государственных электронных услуг, перспективы его развития нацелены на повышение открытости и понятности власти, вовлеченности граждан и экспертов, подотчетности и подконтрольности власти обществу, открытости данных. В конечном итоге, речь идет о расширении спектра форм и каналов влияния граждан на процессы принятия и реализации политических решений [147].

Соглашаясь с комплексным характером понятия, считаем, что представленные структурирования несколько устарели и требуют переосмысления в соответствии с научными представлениями, обусловленными текущим состоянием развития ИКТ и общественной мысли.

В Кыргызстане понятие электронного управления прошло свою эволюцию.

В январе 2014 года предлагалось определение, в котором «электронное управление» - это совокупность административных, организационных, материально-технических, программно-технологических, информационно-коммуникационных, нормативно-правовых, образовательных, человеческих, финансово-экономических, политических и иных аспектов использования информационно-коммуникативных технологий в деятельности органов государственного управления и органов местного самоуправления [56].

В ноябре 2014 году настоящей термин в той же формулировке был определен в Программе Правительства Кыргызской Республики по внедрению электронного управления («электронное правительство») в государственных органах исполнительной власти и органах местного самоуправления Кыргызской Республики на 2014-2017 годы [53]. Давалось пояснение о том, что «электронное правительство» - это часть «электронного управления», акцентирующая внимание на автоматизации административных функций и процедур. Понятия «электронное правительство» и «электронная администрация» приравнивались и из них исключались вопросы политики, демократичности и этики управленческих практик.

Данная концептуализация понятий обосновывалась аналогией с англоязычными понятиями «е-govemment» и «е-govemance», где «е- governance» включает также «е-democracy». Здесь же признается, что «е-government» часто понимается и в широком смысле.

В июне 2016 года в Законе Об информатизации и электронном управлении «электронное управление» было определено в качестве системы организации государственного управления, основанной на автоматизации управленческих процессов, включая процессы оказания государственных и/или муниципальных услуг физическим и юридическим лицам с использованием информационных технологий; совокупности всех аспектов использования информационнокоммуникационных технологий в деятельности органов государственного управления и органов местного самоуправления [8].

Однако, как говорилось выше, в действующей Конституции нет понятия государственное управление. А Кыргызстан присоединился к ряду международных соглашений, предполагающих передачу части свих «электронных» полномочий негосударственным организациям.

В связи с этим в 2017 году в новом законе Об электронном управлении под электронным управлением в КР была принята «деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц, организаций и граждан по принятию юридически значимых решений и совершению юридически значимых действий с использованием электронных документов и иной информации в электронной форме» [12, ст. 1, п. 2].

Данная концептуализация так же подвергается критике. К примеру, в своем Заключении Правительство КР отмечаем, что понятие, данное в Законе «не раскрывает значение понятий «юридически значимые решения» и «юридически значимые действия»» [7].

Очевидно, что в современном праве КР используется понятие «электронное управление», что тождественно понятию, определенному в Рекомендация Комитета министров Совета Европы «Об электронном управлении» 2004 года [63]. Концепция ЕС предполагает, что ИКТ должны использоваться расширенно. В том числе в демократических процессах, при коммунальном обслуживании населения, по другим направлениям (многоканальный доступ). Однако в европейской концепции упор все-таки делается на предоставлении электронных государственных услуг и необходимости подготовки соответствующих государственных служащих.

Таким образом, в действующем праве КР понятие «электронное государственное управление» отсутствует, а понятие «электронное управление» подвергается обоснованной критике.

Следует отметить, что в Российском праве используется понятие «электронное правительство», под которым понимается «новая форма организации деятельности всех органов государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационнокоммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов [61].

В праве Республики Казахстан констатируется, что страна переходит от концепции «электронного правительства» к концепции «открытого правительства». В Государственной Программе «Информационный Казахстан - 2020» говорится о том, что «формирование и развитие «электронного правительства» успешно реализовано» [3]. При этом в Концепции проекта Закона Республики Казахстан «Об информатизации» опубликованной 20 августа 2012 года и обновленной 25 сентября 2014 года говорится о том, что в праве РК «отсутствует четкое определение «электронного правительства»» [26].

То есть в праве этих двух евразийских государств либо отсутствует, либо достаточно размыто определение понятия «электронное правительство», являющееся наиболее приближенным к понятию «электронное государственное управление». Это позволяет властям этих стран смещать акцент с социально-политического аспекта понятия «электронного управления» на его организационный и технологический аспект.

Научное осмысление содержания «электронного государственного управления» в Кыргызстане осуществлено несколькими авторами в научных работах. Среди них Н.И. Алишева, А.М. Койчиев, И.М. Ка- рыпбеков, Т.Э. Мамбеталива, А.В. Минбалеев, К.А. Муканов, Б.Дж. Усенова, Р. Джаркеев, Камытов К.Т., 3. Джусупова и др.

Н.И. Алишева исследует вопросы оказания электронных услуг [73] [74, с. 88-93] [75, с. 238]. А.М. Койчиев рассматривает проблемы введения в КР электронного паспортно-визового режима [100]. Правовые аспекты интернет-отношений исследованы в работах И.М. Карып- бекова, Т.Э. Мамбеталивой, А.В. Минбалеева, К.А. Муканова, Б.Дж. Усеновой. Р. Джаркеева анализирует влияние электронного правительства на систему политических коммуникаций, новый этап развития общества, обусловленный возникновением и развитием ИКТ. Концептуальные вопросы зависимости эффективности государственного управления от электронного правительства рассмотрены в трудах К. Камытова [98, с. 266], который констатирует наличие значительного перекоса в сторону изучения прикладных аспектов внедрения электронного правительства в отечественной науке. Автор совершенно справедливо отмечает, что в настоящее время в науке Кыргызстана «практическая ориентация научной работы признается важнейшим (единственным) критерием значимости научной работы». В результате, этот подход «накладывает ограничения на глубину теоретической проработки предметной области в работах кыргызских исследователей» [98, с. 266].

Тем не менее, если не в науке, то в экспертном сообществе Кыргызстана утвердилось мнение, что внедрение электронного государственного управления должно облегчить мониторинг эффективности государственного управления и преодолеть функциональные разделения в публичном управлении [85, с. 46-49].

Концепции электронного государственного управлении и «открытого правительства» подвергаются обоснованной критике. В ней содержатся достаточно слабых мест и противоречий. К примеру, российские исследовали, анализируя общую концепцию открытого правительства США, отмечают, что отдельные цели функционирования открытого правительства США по факту отчасти противоречат друг другу. «Директива открытого государственного управления, декларируется правительством США как наиболее прогрессивная концепций открытого правительства в мире. Однако, в отдельных случаях возможно перекладывание чиновниками исполнения государственного бремени на самих граждан, снижение таким образом ответственности за качество своей работы либо принятие некачественных или непродуманных решений за счет якобы проведенного «общественного обсуждения» [87].

Чрезмерная ориентация на клиента вызывает требование к демократической подотчетности и контролю. Бюрократическая парадигма сохраняется через теорию политико-административной дихотомии. Подходы к электронному управлению выглядят производной от бюрократической парадигмы [135]. Государственное администрирование открытых данных в информационном пространстве, сталкивается с вопросами защиты персональных данных граждан-клиентов государства. Таким образом, порождает новый вид бюрократии - электронная бюрократия. Нельзя исключать возможность традиционной колонизации в цифровом формате, когда успех и независимость электронного государственного управления зависит от поставщиков интернета, сохранности и доступа к стратегическим данным, преемственности управления и т.д.

Систематизируя критические подходы к «электронному государственному управлению» можно говорить о том, что наибольшее количество вопросов вызывает оппортунистический характер использования ИКТ, консьюмеристский подход к «электронному правительству», преобладающий акцент на информации и репрезентативная модель демократии.

Таким образом, определение понятия «электронное государственное управление» детерминировано состоянием и перспективами субъект-объектных отношений власти и общества. В настоящее время единого научного определения понятия не существует. Его концептуализация обусловлена конкретно-историческими, социально- политическими, экономических и прочими факторами общественных отношений. В соответствии с целью и задачами исследования «электронное государственное управление» - это государственная политика по внедрению информационно-коммуникационных технологий в систему взаимодействия власти и общества; концепция трансформации системы государственного управления, нацеленная на расширение возможностей и каналов влияния общества на процессы принятия и реализации политических решений. Концепция нацелена на трансформацию форм и сущностного содержания системы государственного управления. Политика предполагает разработку, внедрение, использование и совершенствование информационно-коммуникационных технологий в электронном администрировании (оказание электронных услуг, бенчмаркинг и т.д.); развитии электронной демократии (краур- дсорсинг, общественный мониторинг политических процессов, двусторонняя связь власти и общества, беспрепятственный доступ общества к информации и т.д.); развитии электронной экономики (цифровая индустрия, логистика и услуги, инновации и стартапы, электронные деньги и криптовалюты, интернет-банкинг, взаимодействие с бизнес- сообществом; дистанционное обучение и медицина и т.д.); обеспечение кибернетической безопасности (технологический и информационно-психологический аспекты информационной безопасности, защита инфраструктуры, идентификация и приватность и т.д.); создание умной инфраструктуры; участие Кыргызстана в региональных и глобальных информационно-коммуникационных процессах (перспективы участия в проекте «Открытое правительство» и «Цифровое государство», создание в Кыргызстане информационного хаба, прокладка оптиковолоконных сетей и т.д.); делегировании полномочий негосударственным организациям и лицам (аудсорсинг, непосредственная передача полномочий, их последующий мониторинг и корректировка и т.д.); иных областях, обусловленных возникновением и совершенствованием информационно-коммуникационных технологий. «Электронное государственное управление» должно включать административные, организационные, материально-технические, программно-технологические, информационно-коммуникационные, нормативно-правовые, образовательные, человеческие, финансово-экономические, политические и иные аспекты использования информационно-коммуникативных технологий.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >