Принципы правового регулирования финансового контроля, его виды и формы

В механизме осуществления контрольно-надзорных мероприятий в финансовой сфере важное место принадлежит принципам. Принципы — это основные руководящие положениям, которые пронизывают весь контрольный процесс и выполняют в нем направляющую и руководящую роль. В содержании принципов процесса осуществления финансового контроля должны получить наиболее четкое воплощение природа и сущность контрольной деятельности. В связи с этим в целях совершенствования режима финансового контроля представляется необходимым уточнение общей характеристики принципов в данной сфере правового регулирования, а также определение той роли, которую они играют в механизме осуществления финансового контроля.

Необходимость этого подтверждает и то обстоятельство, что в принятых за последнее время нормативных правовых актах, регламентирующих общественные отношения, которые возникают в связи с осуществлением контрольных мероприятий, важное значение придается именно правовым принципам. Так, анализ законодательных актов — Федеральный закон от 10.12.2003 «О валютном регулировании и валютном контроле»[1]; Федеральный закон от 26.12.2008 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[2]; Федеральный закон от 07.02.2011 «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»[3]; Федеральный закон от 05. 04.2013 «О Счетной палате Российской Федерации»[4] и др. — показывает, что вопросам закрепления принципов в данных законах отводится одно из ключевых мест.

Так, Федеральный закон от 07.02.2011 «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» определяет, что деятельность контрольно-счетных органов основывается на принципах законности, объективности, эффективности, независимости и гласности (ст. 4).

В свою очередь Федеральный закон от 05.04.2013 «О Счетной палате Российской Федерации» закрепляет, что Счетная палата осуществляет внешний государственный аудит (контроль) на основе принципов: законности, эффективности, объективности, независимости, открытости и гласности.

Таким образом, при осуществлении контрольной деятельности субъекты финансового контроля руководствуются следующими принципами:

  • • независимость;
  • • профессиональная компетентность;
  • • тщательность.

Независимость работников финансового контроля состоит в том, что при проведении контрольного мероприятия они независимы от объекта финансового контроля, в том числе не имеют родства с должностными лицами объекта финансового контроля; не являлись в проверяемый период должностными лицами объекта финансового контроля.

Работники финансового контроля должны принимать меры по предотвращению конфликта интересов при проведении контрольных мероприятий.

Профессиональная компетентность субъектов финансового контроля состоит в том, что при осуществлении контрольной деятельности они обладают необходимыми профессиональными знаниями и навыками и постоянно поддерживают их на должном уровне. Должная тщательность работников финансового контроля состоит в своевременном и точном исполнении обязанностей, установленным порядком осуществления субъектом финансового контроля контрольной деятельности, программой контрольного мероприятия. При осуществлении контрольной деятельности работники финансового контроля должны проявлять профессиональный скептицизм[5].

Проявление профессионального скептицизма означает, что весомость полученных доказательств критически оценивается, доказательства, которые противоречат каким-либо документам или заявлениям руководства объекта финансового контроля либо ставят под сомнение достоверность таких документов или заявлений, внимательно изучаются. Профессиональный скептицизм необходим, чтобы не упустить из виду подозрительные обстоятельства, не сделать неоправданных обобщений при подготовке выводов, не использовать ошибочные допущения при определении характера, временных рамок и объема процедур контроля, а также при оценке их результатов.

Следует отметить, что в административном и финансовом праве находят свое выражение те общие принципы российского права, которые определяют начало и сущность управленческой и контрольной деятельности. Говоря о принципах осуществления финансового контроля, необходимо отметить, что данные принципы носят прикладной характер. Они отличаются от принципов административного и финансового права и по назначению, и по содержанию. Принципы административного и финансового права в качестве основных идей правового регулирования предопределяют нормы материального и процессуального права, а именно, условия их применения, границы предписываемого поведения и последствия несоблюдения предъявляемых требований. А принципы реализации финансового контроля обуславливают правила законодательного выражения правовых норм и их реализацию. Необходимо сказать, что принципы, на которых должен строиться финансовый контроль, разработаны не столь обстоятельно. Между тем принципы контроля имеют важное значение. Контрольно-надзорные мероприятия, которые осуществляются в финансовой сфере, базируются как на общих, так и специальных принципах государственного контроля.

Так, С.М. Зубарев к общим принципам контроля в сфере государственного управления относит законность, демократизм, гуманизм, соблюдение прав, свобод и законных интересов личности, гласность, справедливость. К специальным принципам относится: объективность, систематичность, своевременность, непрерывность, полнота, конкретность, глубина, всесторонность, всеобщность, необходимость, достаточность[6].

Как отмечает Е.А. Кочерин, «...принципы контроля — одно из фундаментальных понятий, характеризующих такое сложное явление, как контроль. Проблема принципов контроля в теоретическом, методологическом и практическом аспектах пока недостаточно разработана»[7].

Исследователь В.В. Ковязин, изучив организацию контроля за деятельностью, приносящей доходы, выделяет следующие принципы, на которых должен строиться контроль за данной деятельностью.

Законность. Этот принцип заключается в неуклонном и точном соблюдении действующего законодательства всеми органами, а также должностными лицами.

Государственность контроля. Это означает, что субъекты внутреннего контроля, проверяя соблюдение режима экономии, правильность расходования и сохранность денежных средств, выделяемых в соответствии с задачами, стоящими перед тем или иным органом государственной власти выражают интересы государства. В организации финансового контроля положены следующие принципы: массовость, гласность, объективность и действенность.

Непрерывность контроля. Непрерывность означает, что ведущей тенденцией организации внутреннего контроля как функции управления является его непрерывный процесс, связанный с адекватностью сплошного и строго документального и непрерывного отражения в учете результатов финансово-хозяйственной деятельности.

Обязательность. Обязательность контроля является принципом его организации как предварительного, текущего и последующего контроля и взаимоувязана с необходимостью ведения финансового учета, организация которого в той или иной степени регламентируется государством, а иногда и группой стран в лице соответствующих межправительственных организаций.

Гласность. Этот принцип предусматривает доступность информации и открытое участие сотрудников и работников органов и учреждений в процессе осуществления внутреннего контроля[8].

По мысли Е.А. Кочерина, к принципам контроля относит такие принципы, как принцип нейтральности, экономичности, непрерывности, экономичности, действительности, своевременности и др.[9] А.П. Опальский к принципам контроля за финансово-хозяйственной деятельностью относит такие принципы, как законность, государственность, непрерывности, обязательность и гласность[10].

Ученый А.С. Герасимов, исследовав специфику финансового контроля в Вооруженных Силах РФ, отмечает, что принципы финансового контроля можно подразделить на две группы: организационные принципы и принципы правового регулирования финансового контроля. К первой группе относятся такие принципы, как принцип единства организации финансового контроля, принцип массовости осуществления финансового контроля, принцип объективности, независимости, а также научности осуществления финансового контроля. К правовым принципам финансового контроля относятся такие принципы, как законность, эффективной юридической защиты контролируемых субъектов[11].

Завершая теоретический анализ принципов, отметим, что принципы административно-правового регулирования финансового контроля носят специфический характер. В этой связи Э.Э. Понтович прав, говоря о том, что «...финансовый контроль никоим образом не может быть построен по принципам контроля общественного. Финансовый контроль по своим задачам есть контроль государственный, и это начало с необходимостью ложиться повсюду в основу его организации»[12].

Основываясь на общетеоретических наработках по проблеме принципов контроля, раскроем непосредственно принципы, на которых должен осуществляться финансовый контроль. Финансовый контроль как специфическая управленческая функция имеет свои собственные, специальные принципы организации и осуществления.

Так, контрольно-надзорные мероприятия, осуществляемые в финансовой сфере, должны быть:

  • • систематическими (постоянными) и своевременными;
  • • всесторонними (всеобъемлющими);
  • • объективными;
  • • компетентными;
  • • ПОЛНОМОЧНЫМИ;
  • • гласными;
  • • едиными, со строгим разграничением прав между входящими в контрольную систему органами;
  • • самостоятельными, огражденными от всякого рода влияний. Систематичность и своевременность финансового контроля означает, что он должен начинаться сразу же после постановки задач перед соответствующим субъектом и проводиться регулярно, планово. Соблюдение этого принципа позволяет контролирующим органам предпринять необходимые и своевременные меры для того, чтобы подконтрольные субъекты могли справиться с заданием должным образом и в срок.

Всесторонность, всеобъемлемость финансового контроля означает распространение его на всю финансовую деятельность подконтрольных органов и учреждений. Он означает также, что проверять нужно не только нерадивых, но и хороших работников, ибо и последние не застрахованы от ошибок и недостатков, тем более что контроль необходим для общего улучшения дела.

Объективность контроля финансового контроля — одно из важнейших требований, означающее, что в ходе контроля следует добиваться глубокого проникновения в суть деятельности. Отбор фактов при проверке должен быть всесторонним, характеризующим как недостатки и упущения в работе, так и положительные стороны. Только после тщательного анализа этих фактов следует оценивать работу, помня о том, что предвзятость, тенденциозность в их подборе, неправильные, несправедливые выводы наносят моральную травму сотрудникам, порождают у них растерянность, неуверенность в своих силах, что отрицательно сказывается на деятельности подконтрольных аппаратов и подрывает авторитет органа, проводившего проверку.

Чтобы этого не произошло, необходимо тщательно подбирать состав контролеров. Речь в данном случае идет о принципе компетентности контроля, предполагающем наличие у лиц, его осуществляющих, определенного представления о задачах, содержании, формах и методах деятельности тех или иных органов государственной власти. Несоблюдение этого принципа чревато ошибками и другими негативными явлениями, о которых уже частично говорилось выше.

Принцип полномочноети финансового контроля связан с реальностью и означает наделение органов, проверяющих работу тех или иных подконтрольных субъектов, соответствующими правами. Последние используются контролерами для воздействия на подконтрольные аппараты, принятия мер к устранению недостатков и повлекших их причин, улучшению работы в целом. Реальность контроля обеспечивается предоставлением, проверяющим прав на беспрепятственное посещение соответствующих объектов. Получение необходимой информации, истребование объяснений, составление актов о выявленных нарушениях, на дачу указаний подконтрольному аппарату об устранении нарушений в определенный срок, на отмену, изменение или приостановление изданных им незаконных актов, а в необходимых случаях и по применению к виновным предусмотренных законом мер ответственности. Наибольшими возможностями в этом плане располагают органы, осуществляющие внутриведомственный контроль[13].

Одним из важнейших принципов организации финансового контроля, соблюдение которого обеспечивает его высокую результативность, действенность, является гласность контроля. Борьба с нарушениями законности и финансовой дисциплины, халатностью, бесхозяйственностью, со всем тем, что мешает органам управления в выполнении возложенных на них функций. При этом важно, чтобы сообщение о результатах проверки было сделано своевременно и содержало положительное начало, например, информацию о мерах по устранению недостатков.

Принцип единства системы финансового контроля со строгим разграничением прав между контрольными органами направлен на обеспечение согласованности в работе, прежде всего между самими органами, осуществляющими контроль за деятельностью по использованию финансовых ресурсов. Отсутствие контактов, несогласованность между ними приводят к тому, что одни и те же органы и службы проверяются представителями разных контролирующих органов, другие же вообще не подвергаются проверкам в течение длительного времени. Скоординированность действий, входящих в контрольную систему органов, не только исключает указанные недостатки, но и позволяет направить внимание контролирующих органов на важнейшие участки деятельности.

Принцип самостоятельности проведения контрольно-надзорного мероприятия в финансовой сфере. Означает ограждение его от каких- либо влияний и тем самым обеспечивается максимальная объективность контроля. Соблюдение общих и специальных принципов организации и осуществления контроля деятельности органов государственной власти и управления способствует повышению качества контроля, его результативности и действенности. Формы финансового контроля в системе государственного управления, используемые многочисленными контролирующими органами, достаточно разнообразны. Наиболее распространенные из них рассматриваются ниже. Формы контроля есть объективированное выражение контрольных мероприятий. Под формой понимаются способы организации и существования предмета, процесса, явления, организации содержания[14].

Обратим внимание, что Федеральный закон от 07.02.2011 «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»[3] определяет, что внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий. При проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. На основании акта (актов) контрольно-счетным органом составляется отчет. При проведении экспертно-аналитического мероприятия контрольно-счетным органом составляются отчет или заключение (ст. 10).

Говоря непосредственно о формах финансового контроля, необходимо отметить, что Э.А. Вознесенский под формами контроля понимал отдельные стороны проявления содержания контроля в зависимости от времени совершения контрольных действий[16].

Так, к форме финансового контроля, осуществляемого в системе государственного управления, относится ознакомление с деятельностью соответствующего органа непосредственно на месте. Эта форма имеет несколько разновидностей: инспектирование, осмотр, ревизия, инвентаризация. К данным формам финансового контроля в научной литературе отношение далеко не однозначное. В частности, Н.Н. Ровинский не проводит четкого различия между формами, видами и методами финансового контроля. Так, к видам финансового контроля он относит: предварительный контроль, последующий документальный контроль, фактический контроль, текущий оперативный контроль[17].

При инспектировании (инспекторской проверке) работа органов и учреждений проверяется, как правило, бригадами, в составе которых имеются высококвалифицированные специалисты по всем направлениям ее деятельности, способные на месте устранять выявленные недостатки, оперативно решать многие организационные вопросы и оказывать подконтрольному аппарату необходимую помощь. Эта форма контроля позволяет получить наибольший объем информации о работе проверяемого органа.

В зависимости от поставленных задач инспектирование может быть сплошным и выборочным, комплексным и частичным. При сплошном инспектировании проверяется состояние дел во всех структурных подразделениях органов государственной власти и управления. При комплексном инспектировании проверяются структурные подразделения органов власти и управления по всем вопросам их деятельности; при частичном инспектировании — по одному или нескольким вопросам. Инспектирование может быть также первичным и последующим.

При смотрах производится проверка по какому-либо одному или нескольким видам деятельности. Эта форма контроля может использоваться как самостоятельно, так и в процессе инспектирования. Ревизии, осуществляемые в системе государственного управления, достаточно разнообразны. Так, Е.Ю. Грачева выделяет следующие виды ревизий. По содержанию ревизии делятся: на документальные и фактические, по времени осуществления — на плановые и внеплановые, по обследуемому периоду — на фронтальные и выборочные. По объему реализуемой деятельности — на комплексные и тематические[18].

При ревизии проверяется финансово-хозяйственная деятельность органов государственной власти и управления. Ревизии могут быть: полные и частичные, финансово-хозяйственная деятельность проверяется соответственно в полном объеме либо по отдельным вопросам, за длительный или короткий период времени; фактические и документальные (в первом случае ревизируются действительное состояние материальных и денежных средств, действия должностных лиц, фактический объем выполненных работ, по которым произведены соответствующие расходы, и т.д.). Во втором — первичные документы, учетные записи, балансовые и отчетные данные и другие, документально выраженные показатели финансово-хозяйственной деятельности подразделений. При смешанной ревизии документальная и фактическая проверки проводятся одновременно. Цель ревизии — определить законность, правильность и целесообразность финансово-хозяйственной деятельности.

Инвентаризация — это переучет материальных ценностей, закрепленных за органами власти и управления, в количественном и номенклатурном выражении по состоянию на определенное число (по плану) или в связи с приемом-сдачей материальных ценностей при замене материально-ответственных лиц. Инвентаризация может предшествовать ревизии (последняя начинается, например, при обнаружении недостач, выявленных в ходе инвентаризации) либо проводится одновременно с нею (при фактической ревизии). В. Митрофанов рассматривает инвентаризацию как форму фактического контроля, а затем как основной метод проверки достоверности бухгалтерского учета[19].

Ознакомление с поступающей из подконтрольного аппарата статистической отчетностью, ее анализ и оценка. Отчетность подразделяется на годовую, полугодовую, квартальную, месячную, декадную, недельную, ежедневную, разовую. Контролирующий орган следит за тем, чтобы отчетность представлялась в установленные сроки, отражала главные, узловые вопросы деятельности подконтрольных подразделений, соответствовала действительному положению дел на местах. Следует заметить, однако, что функциональная структура статистической информации позволяет получить ответ только на те вопросы, которые включены в статистическую отчетность в качестве отчетных показателей, причем только в количественном выражении. Информация, отражающая качественную сторону работы, обычно поступает в виде разовых или периодических докладов (справок) и относится не только к данному вопросу, но и может охватывать и более широкий круг действий подразделения[13].

Ознакомление с работой подконтрольных органов путем вызова руководителей и отдельных исполнителей для доклада о выполнении законов, приказов и других нормативных актов, связанных с деятельностью того или иного органа государственной власти или управления. Такие вызовы не должны преследовать цели «накачки» и «разноса» за допущенные ошибки. Руководители вышестоящих органов должны уметь инструктировать, учить кадры искусству управления.

Ознакомление с деятельностью сотрудников подконтрольных органов во время проведения различных совещаний, инструктажей и т.д., ценность которых во многом определяется уровнем критики и самокритики, деловитостью.

Выявление по материалам критических выступлений печати, радио, телевидения, по жалобам, заявлениям граждан фактов о недостатках в работе органов власти и управления, учет предложений об улучшении ее деятельности. Сбор, изучение и анализ таких материалов составляет предмет постоянного внимания контролирующих органов.

Объем, глубина финансового контроля по различным направлениям финансово-хозяйственной деятельности, выбор форм контроля зависят от объема полномочий проверяющего и задач проверки. Эти полномочия неодинаковы, например, у инспекторов Счетной палаты РФ и сотрудников контрольно-ревизионных структур органов государственной власти и управления.

В реализации прав на осуществление контроля особую роль играют руководители контролирующих органов, которые обязаны так организовать проверку, чтобы она обеспечивала постоянную помощь органам и учреждениям в выполнении возложенных на них задач и функций. Они определяют задачи, объем и сроки проверки, назначают персональный состав контролеров, постоянно наблюдают за их работой, обеспечивают обобщение и внедрение передового опыта, принимают меры по выявленным нарушениям.

Контрольные полномочия проверяющих определяют степень доступа к информации о работе органов и учреждений и зависят от положения контролирующих органов в общей системе государственных органов.

Виды контрольно-надзорных мероприятий в финансовой сфере. Финансовый контроль может быть общим и специальным. При общем контроле осуществляется проверка подразделений органов государственной власти по всем направлениям их деятельности, при специальном — только по определенному, специальному кругу вопросов. В основу данной классификации положен один критерий: круг контролируемых видов деятельности. Предварительный, текущий и последующий финансовый контроль. Предварительный контроль осуществляется за правильностью или целесообразностью какого-либо решения на стадии подготовки последнего, то есть до его принятия и реализации. Он имеет профилактическое значение, поскольку при этом преследуется цель предупредить принятие подконтрольным органом неверных или недостаточно обоснованных решений. В то же время предварительному контролю присущи и недостатки: он ведет к излишней опеке и подмене руководителей и сотрудников подконтрольных органов, к снижению их инициативы и активности, вызывает необходимость в дополнительных согласованиях, что в свою очередь порождает волокиту в принятии решений. Текущий финансовый контроль проводится на стадии исполнения решений. Как отмечает Н.А. Ковалева, «текущий финансовый контроль сопутствует финансово-хозяйственным операциям, неотделим от них, поэтому его называют еще оперативным. В сочетании с предварительным контролем он способен предотвратить или свести к минимуму нарушения финансовой дисциплины, хищения собственности»[21].

Текущий финансовый контроль состоит в том, что он позволяет оперативно выявлять и исправлять недостатки в реализации решений, вносить в них соответствующие коррективы, а также предложения по своевременному и качественному их выявлению. Последующий финансовый контроль заключается в проверке того, что сделано подконтрольным органом по выполнению предыдущих рекомендаций проверяющих и какой результат достигнут при этом, а также в проверке любых других вопросов по усмотрению контролирующего органа.

По характеру взаимоотношений, складывающихся между подконтрольным и контролирующим органами, контроль подразделяют на внешний и внутренний финансовый контроль. Под внешним принято понимать контроль, осуществляемый органом в отношении органа, в систему которого контролирующий орган не входит, в частности, такой финансовый контроль осуществляет Счетная палата РФ. Внутренний (внутриведомственный) контроль проводится исключительно в отношении подчиненных органов данного ведомства. Как отмечает А.П. Опальский, внутренний контроль представляет собой систему наблюдения и проверки финансово-хозяйственной деятельности его внутренними структурными частями, организованную с целью объективной оценки законности, эффективности и целесообразности принятых управленческих решений и результатов их выполнения[22].

В зависимости от субъекта, выступающего в роли контролирующего, различают следующие виды контроля: государственный контроль, внутренний, внешний, а также аудиторский контроль. Эти виды контроля составляют единую систему контроля. Органы общей и специальной компетенции в пределах предоставленных им полномочий осуществляют финансовой контроль в сфере деятельности тех или иных органов и учреждений.

Так, Федеральный закон от 07.02.2011 «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»[3] определяет, что Контрольно-счетный орган субъекта РФ осуществляет следующие основные

ПОЛНОМОЧИЯ:

  • • контроль за исполнением бюджета субъекта РФ и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда;
  • • экспертиза проектов законов о бюджетах субъекта РФ и проектов законов о бюджетах территориального государственного внебюджетного фонда;
  • • внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета субъекта РФ, годового отчета об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда;
  • • организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета субъекта РФ, средств бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и иных источников, предусмотренных законодательством РФ;
  • • контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в государственной собственности субъекта РФ, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими субъекту РФ;
  • • оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств бюджета субъекта РФ, а также оценка законности предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств бюджета субъекта РФ и имущества, находящегося в государственной собственности субъекта РФ;
  • • финансово-экономическая экспертиза проектов законов субъекта РФ и нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств субъекта РФ, а также государственных программ субъекта РФ;
  • • анализ бюджетного процесса в субъекте РФ и подготовка предложений, направленных на его совершенствование;
  • • контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджета субъекта РФ бюджетам муниципальных образований, расположенных на территории субъекта РФ, а также проверка местного бюджета в случаях, установленных Бюджетным кодексом РФ;
  • • подготовка информации о ходе исполнения бюджета субъекта РФ, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ и высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);
  • • участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции.

Подводя итог рассмотрению форм реализации финансового контроля, необходимо отметить, что в соответствии с Бюджетным кодексом РФ применяются следующие формы финансового контроля: предварительный, текущий и последующий. Названные виды финансового контроля самым непосредственным образом взаимообусловлены. В этой связи Е.А. Карандина верно отмечается, что предварительный, текущий и последующий финансовый контроль взаимосвязаны между собой. И зачастую результаты предварительного и текущего контроля являются основанием для проведения последующей документальной проверки. Кроме вышеизложенного, необходимо отметить, что без взаимного дополнения всех видов финансового контроля в хорошо продуманной и стройно организованной системе, которая должна являться по сути замкнутой цепью, может произойти разрыв и повлечь за собой массу серьезных правонарушений[24].

Предварительный контроль проводится до совершения финансовых операций и направлен на предупреждение финансовых нарушений законодательства. Предварительный контроль осуществляется на стадии составления финансовых смет и планирования расходов и других аналогичных операций учреждений и организаций. Текущий или оперативный контроль проводится в момент проведения финансовых операций. Его целью является предотвращение возможных денежных потерь, неэффективного направления денежных средств на какие-либо нужды учреждения или предприятия. Как отмечает Н.А. Ковалева, при всем разнообразии форм осуществления функций финансового контроля их объединяет единая цель — создание таких условий, при которых достигается максимально эффективное использование государственных и общественных фондов денежных средств[25].

Последующий финансовый контроль проводится после совершения соответствующей финансовой операции. Следует сказать, что в ходе реализации каждого из видов финансового контроля осуществляются свои контрольные мероприятия. В частности, интересная дифференциация видов финансового контроля имеет место в экономической литературе. Так, А.П. Опальский в механизме осуществления контроля за финансово-хозяйственной деятельностью органов выделяет предварительный финансовый контроль. В ходе данного контроля осуществляется: проверка сметно-расчетных документов, проверка расчетных и платежных документов до их оплаты; утверждение штанной численности, контроль в ходе подготовки договоров.

Текущий финансовый контроль в ходе осуществления финансовохозяйственной деятельности включает в себя: проверку выполнения условий договоров, проверку авансовых отчетов, инвентаризацию, периодические проверки мест хранения денежных средств и товарно-материальных ценностей. Последующий финансовый контроль в процессе осуществления финансово-хозяйственной деятельности включает в себя: ревизию финансово-хозяйственной деятельности, проверку отдельных направлений финансово-хозяйственной деятельности, проверку выполнения предписаний по акту ревизии, проверка финансовой и бухгалтерской отчетности[26].

Финансовый контроль осуществляется в различных формах:

  • • МОНИТОРИНГ;
  • • обследование;
  • • проверка;
  • • анализ;
  • • ревизия;
  • • надзор.

Как показывает практика, в настоящее время большое внимание уделяется мониторингу. Он, как правило, проводится одновременно по нескольким направлениям. Ознакомление с финансовой деятельностью учреждения или организации уже на этой стадии позволяет выявить слабые и сильные места контролируемого объекта в этой сфере деятельности.

При обследовании изучаются конкретные финансовые показатели учреждения или организации. Проверка финансовой деятельности осуществляется путем изучения балансовых, отчетных и расходных документов для выявления и устранения финансовых нарушений. Приобретает особую актуальность анализ финансовой, бухгалтерской, налоговой и другой отчетности. С его помощью можно оценить финансовое состояние организации, эффективность использования финансовых средств. Наиболее глубоким и всеобъемлющим методом финансового контроля является ревизия. Ревизия — это наиболее действенная форма последующего контроля[27].

Ревизия (или комплексная документальная ревизия) представляет собой систему обязательных контрольных действий по документальной и фактической проверке соответствия нормативным правовым актам совершенных в ревизуемом периоде хозяйственных и финансовых операций, обоснованности и правильности их отражения в бухгалтерском, налоговом учете, а также действий руководителя, главного бухгалтера (бухгалтера) и иных лиц, на которых в соответствии с нормативными правовыми актами возложена ответственность за их осуществление.

Как отмечает З.Э. Понтович, ревизия есть ближайшее, производимое компетентным органом изучение действий подотчетных учреждений и должностных лиц, совершенных ими в определенный момент или в определенный период времени. Ревизия есть контроль, рассматриваемый в его осуществлении[28]. Е.Ю. Грачева также отмечает, что основным методом финансового контроля является ревизия, т.е. обследование с целью установления законности финансовой дисциплины на конкретном объекте[29].

Основная цель ревизии — изучить специальными приемами документального и фактического контроля экономическую эффективность финансово-хозяйственной деятельности, законность, достоверность и целесообразность хозяйственных и финансовых операций. Ревизия является важным средством вскрытия и предупреждения различных злоупотреблений, нарушений государственной и финансовой дисциплины, а также выявления и мобилизации внутрихозяйственных резервов. Законодательством предусматривается периодичность проведения ревизий, в связи с чем они носят системный и обязательный характер. В процессе ревизии проверяется вся финансово-хозяйственная деятельность организации за ревизуемый период[30].

Ревизии могут проводиться как вышестоящими организациями, так и своими силами. Как отмечал в свое время Э.Э. Понтович, метод действий финансового контроля есть метод ревизии. Финансовый контроль только тогда будет контролем, если провидимая им ревизия даст ему совершенно точную характеристику. Ревизия должна быть поставлена так, чтобы в результате ревизии были точные данные. Проблема методов финансового контроля есть таким образом проблема надлежащей постановки контрольной ревизии[31].

Известный советский специалист в области финансового права Э.А. Вознесенский к методам контроля относит конкретные способы (приемы), применяемые при осуществлении контрольных функций. Методами финансового контроля является счетная проверка балансов, анализ финансово-хозяйственной деятельности, документальная ревизия, каждый из этих методов подразделяется на более частные способы, позволяющие решать промежуточные, относительно мелкие задачи[32].

Периодичность, сроки и порядок проведения ревизий устанавливаются с учетом специфики и объема деятельности ревизуемых подразделений. Однако они должны проводиться не реже одного раза в два года. Плановые ревизии финансовой и хозяйственной деятельности проводятся на основании годовых планов проведения ревизий, составляемых с разбивкой по кварталам и утверждаемых руководителем, в подчинении которого находится контрольно-ревизионный аппарат. Проводятся ревизии ревизорами и другими лицами, которые могут быть привлечены к участию в ней[33].

Для проведения ревизий в каждом случае ревизорам и другим лицам, привлекаемым к проведению ревизий, выдается предписание на ее проведение, которое подписывается уполномоченным лицом. В ходе проведения ревизии проверяются правомерность и целесообразность совершения хозяйственных и финансовых операций, их достоверность, то есть устанавливается соответствие документальных данных, отраженных в первичных материалах, фактически совершенным операциям.

При проведении ревизии разрешается привлекать к проверке специалистов (работников) ревизуемого подразделения и подчиненных ему подразделений. Привлечение их к проверке кассовых операций и банковских документов не допускается. При выявлении фактов нарушения финансовой дисциплины, злоупотреблений должностных лиц ревизором устанавливается размер причиненного ущерба, причины нарушений и лица, по вине которых совершены нарушения. Результаты ревизии оформляются актом, который подписывается старшим ревизионной группы, руководителем проверяемого подразделения и начальником его финансовой службы (главным бухгалтером). В акте ревизии отражаются только проверенные ревизором и документально подтвержденные факты. Не допускается включение в акт ревизии субъективной оценки ревизором действий должностных и материально ответственных лиц. К методам финансового контроля относят и надзор. Надзор производится контролирующими органами за экономическими субъектами, получившими лицензию на тот или иной вид деятельности, и предполагает соблюдение установленных правил и нормативов.

  • [1] Собрание законодательства РФ. 2003. № 50. Ст. 4859.
  • [2] Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.
  • [3] Собрание законодательства РФ. 2011. № 7. Ст. 903.
  • [4] Собрание законодательства РФ. 2013. № 14. Ст. 1649.
  • [5] Костеннинов М.В., Куракин А.В., Кузнецов В.Н., Мышко Ф.Г. Административно-правовое регулирование ведомственного финансового контроля в системе МВД России как средство противодействиякоррупции. Ч. 1 //Административное и муниципальное право. 2010. № 6. С. 62.
  • [6] Зубарев С.М. О содержании целей и принципов контроля в государственном управлении//Административное право и процесс. 2016. № 11. С. 10.
  • [7] Кочерин Е.А. Основы государственного и управленческого контроля. M., 2000. С. 15.
  • [8] Ковязин В.В. Организация контроля за деятельностью органов внутренних дел, приносящей доходы // Актуальные проблемы совершенствования деятельности штабных подразделений органов внутренних дел. М., 1998. С. 100.
  • [9] Кочерин Е.А. Основы государственного и управленческого контроля. С. 15.
  • [10] Опальский А.П. Контроль за финансово-хозяйственной деятельностью в системе МВД России (организационно-экономический аспект): автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 1996. С. 17.
  • [11] Герасимов А.С. Финансовый контроль в Вооруженных Силах Российской Федерации (правовые вопросы организации): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 271.
  • [12] Понтович Э.Э. Казна и контроль. Государственно-правовая характеристика финансового контроля.М., 1927. С. 51.
  • [13] Костеннинов М.В., Куракин А.В., Кузнецов В.Н., Мышко Ф.Г. Административно-правовое регулирование ведомственного финансового контроля в системе МВД России как средство противодействиякоррупции. Ч. 1. С. 62.
  • [14] Философская энциклопедия. М., 1970. Т. 5. С. 383.
  • [15] Собрание законодательства РФ. 2011. № 7. Ст. 903.
  • [16] Вознесенский Э.А. Финансовый контроль в СССР. М., 1973. С. 68.
  • [17] Ровинский Н.Н. Финансовый контроль в СССР. М., 1947. С. 10.
  • [18] Грачева Е.Ю. Правовое регулирование финансового контроля и его использование в борьбе с организованной преступностью. М., 1994. С. 21.
  • [19] Митрофанов В. Контроль и ревизия хозяйственной деятельности промышленных предприятий. М.,1965. С. 3.
  • [20] Костеннинов М.В., Куракин А.В., Кузнецов В.Н., Мышко Ф.Г. Административно-правовое регулирование ведомственного финансового контроля в системе МВД России как средство противодействиякоррупции. Ч. 1. С. 62.
  • [21] Ковалева Н.А. Правовые основы финансового контроля в СССР : автореф. дис. ... канд. юрид. наук.М., 1975. С. 89.
  • [22] Опальский А.П. Контроль за финансово-хозяйственной деятельностью в системе МВД России (организационно-экономический аспект): автореф. дис. ... канд. экон. наук. М., 1996. С. 4.
  • [23] Собрание законодательства РФ. 2011. № 7. Ст. 903.
  • [24] Карандина Е.А. Ведомственный финансовый контроль и его развитие в Российской Федерации //Право и современность. Саратов, 2006. С. 283.
  • [25] Ковалева Н.А. Правовые основы финансового контроля в СССР. С. 4.
  • [26] Опальский А.П. Контроль за финансово-хозяйственной деятельностью в системе МВД России (организационно-экономический аспект). С. 17.
  • [27] Богушев С.И. Ревизии финансово-хозяйственной деятельности горрайорганов: проверка вещественных доказательств//Экономический журнал МВД России: Тыл, финансы, право. 2009. № 7. С. 33.
  • [28] Понтович Э.Э. Казна и контроль. Государственно-правовая характеристика финансового контроля.М„ 1927. С. 60.
  • [29] Грачева Е.Ю. Правовое регулирование финансового контроля и его использование в борьбе с организованной преступностью. М., 2000. С. 20.
  • [30] Богушев С.И. Ревизии финансово-хозяйственной деятельности горрайорганов: проверка проведенияинвентаризации. С. 36.
  • [31] Понтович Э.Э. Казна и контроль. Государственно-правовая характеристика финансового контроля. С. 56.
  • [32] Вознесенский Э.А. Финансовый контроль в СССР. М., 1973. С. 69.
  • [33] Костенников М.В., Куракин А.В., Кузнецов В.Н., Мышко Ф.Г. Административно-правовое регулирование ведомственного финансового контроля в системе МВД России как средство противодействиякоррупции. Ч. 1. С. 62.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >