Проблемы реализации права на доступ к информации и пути их решения

Рассмотрев теоретические проблемы разработки понятия «право на доступ к информации» и определив место указанного права в системе конституционных прав и свобод важно отметить, что в правовой литературе существует множество исследований посвященных проблемам его реализации. Безусловно, в силу ведущего значения информации в современном мире круг проблем реализации права на доступ к информации также обширен. Отдельные авторы рассматривают проблемы реализации права на доступ к информации в зависимости от ее сферы[1], другие изучают проблемы квалификации неправомерного доступа[2], третьи исследуют доступ к информации в сети Интернет[3].

Выделение отдельных отраслевых сфер, в которых наиболее распространены проблемы реализации права на доступ к информации целесообразно в случае проведения профильных исследований и не является целью данного, в связи с чем представляется необходимым рассмотреть основные проблемы, связанные с правовым регулированием указанного права.

В исследовании ранее уже отмечалось, что в законодательстве Российской Федерации уделяется особое внимание доступу к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и доступу к информации о деятельности судов. Наличие отдельных федеральных законов, безусловно, положительно влияет на развитие информационных отношений в указанных сферах. Однако современное правовое регулирование по-прежнему имеет определенные пробелы и противоречия. Исходя из этого, представляется целесообразным сконцентрировать внимание на анализе основных проблем реализации права на доступ к данной информации.

Интересным представляется исследование А.С. Агеева, изучившего проблемы реализации права на доступ к информации в практике Конституционного Суда РФ. На основе анализа судебных решений автор выделяет три основные проблемы:

  • 1. нечеткое закрепление пределов права на доступ к информации;
  • 2. проблема соотношения «общего» права на доступ к информации и специальных норм, связанных с доступом к информации;
  • 3. проблема границ при избрании способов осуществления права на доступ к информации[4].

Указанные проблемы А.С. Агеев выделяет в отношении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного и доступа к информации о деятельности судов самоуправления и их выделение представляется актуальным для современного российского государства, в связи с чем необходимо рассмотреть их подробнее.

Одним из самых главных положительных моментов Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» является то, что в нем впервые получило закрепление юридическое определение понятия «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» - объекта регулирования данного Закона. Данное понятие является ключевым для этого Закона, поскольку именно от его содержания зависит определение объема тех правоотношений, на которые распространяет свое действие данный Федеральный закон и все закрепленные в нем правовые гарантии обеспечения доступа к информации. Согласно п. 1 ст. 1 под информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления следует понимать информацию (в том числе документированная), созданную в пределах своих полномочий государственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления (далее - подведомственные организации), либо поступившую в указанные органы и организации. К информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относятся также законы и иные нормативные правовые акты, а к информации о деятельности органов местного самоуправления - муниципальные правовые акты, устанавливающие структуру, полномочия, порядок формирования и деятельности указанных органов и организаций, иная информация, касающаяся их деятельности.

Таким образом, указанное определение представляет собой перечисление отдельных видов информации, перечень которых не является исчерпывающим. Расширительно толкуя определение, можно прийти к выводу, что получить доступ можно к любой информации, которой располагает соответствующий орган.

Отдельные правоведы высказывают позицию о том, что в Федеральном законе дается весьма широкое понятие информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, что, несомненно, отвечает целям создания наиболее благоприятных условий обеспечения доступа граждан и иных лиц к этой информации[5].

Однако анализируя данное определение, возникает другой вопрос относительно содержания категории «информация, касающаяся деятельности». Помимо этого спорным представляется указанный в законодательном определении признак поступления информации в орган, хотя для правообладателя путь попадания информации в орган не будет иметь определяющего значения.

Содержание указанной категории представляется необходимым уточнить на основании положений Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и защите информации», согласно ч. 2 ст. 8 которого гражданин (физическое лицо) имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы. При этом в п. 3 ч. 4 ст. 8 закрепляется, что не может быть ограничен доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну). Таким образом, можно сделать вывод о том, что доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления не ограничивается связью с правами и свободами конкретного гражданина, а ограничен лишь доступ к особым категориям информации.

Анализируя судебную практику, следует отметить, что отсутствие четкого разграничения информации, доступ к которой предоставляется физическим лицам, вызывает проблемы реализации данного права и возможности органов государственной власти действовать по собственному усмотрению. Так, заявители запросили у государственных органов имеющуюся в соответствующих органах информацию, которая не относилась к установленной законом тайне (информации ограниченного доступа). Однако в предоставлении было отказано. Заявителям также не удалось обжаловать данный отказ, так как суды ссылались на то, что, хотя информация и не относится к охраняемой законом тайне, она не подпадает под понятие «информация о деятельности государственных органов».

При оспаривании положения ч. 1 чт. 1 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» в Конституционном суде также были рассмотрены лишь ограничения права на доступ к информации и положения Федерального закона были признаны не противоречащими Конституции РФ. При этом Конституционный Суд указал, что определение термина «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и не содержит неопределенности и не препятствует доступу граждан к любой информации о деятельности государственных органов, за исключением информации, отнесенной федеральным законом к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну, а также сведений, которые могут быть отнесены к информации ограниченного доступа в порядке и объеме, установленном федеральным законом[6].

Таким образом, проблема нечетко сформулированного предела субъективного права Конституционным Судом снята не была. Конституционный Суд завуалированно допустил, что речь могла идти о нарушениях со стороны судов общей юрисдикции, однако напомнил, что не имеет компетенции проверять законность и обоснованность их решений.

Важно также отметить, что у заявителей было еще несколько попыток разобраться в сложившейся ситуации правовых противоречий, они обращались в суд общей юрисдикции с заявлением о пересмотре дела в связи с новыми обстоятельствами, однако получили правомерный отказ в соответствии с нормами процессуальном законодательства Российской Федерации. Помимо этого позднее было новое обращение в Конституционный Суд РФ с ходатайством о толковании предыдущего решения в части уточнения термина «информация о деятельности органов власти», однако им было отказано[7].

Таким образом, проблема неточности формулировок федерального законодательства и до настоящего времени сохраняется и может трактоваться органами власти в собственных интересах, лица, обладающие правом на доступ к информации, из-за неточностей формулировок не всегда могут воспользоваться свои правом и защитить их.

Еще одной проблемой правового регулирования доступа к информации является ч. 2 ст. 2 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», которая гласит: если федеральными конституционными законами, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации предусматриваются особенности предоставления отдельных видов информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, положения настоящего Федерального закона применяются с учетом особенностей, предусмотренных этими федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Указанное положение в правовой литературе неоднократно критиковалось, и высказывалась позиция о серьезном умалении фактической роли указанного федерального нормативно-правового акта[8].

По мнению А.С. Агеева здесь видятся опасными два момента: во- первых, неоднозначность выражения «с учетом особенностей», во- вторых, возможность применить не закон, а подзаконный акт в случае, если подзаконный акт противоречит закону.

Безусловно, в данном положении нельзя закрепить исчерпывающий перечень нормативно-правовых актов. Которые могут закреплять те или иные особенности. Представляется, что любые подзаконные акты принимаются во исполнение федеральных законов и федеральных конституционных законов. Однако анализ практики позволяет проиллюстрировать ситуации, когда данная норма имеет иную трактовку.

Так, заявитель, воспользовавшись своим правом на доступ к информации, запросил у федерального государственного учреждения определенные сведения, в чем ему, в свою очередь, было отказано. Суды общей юрисдикции также оставили заявление об обжаловании отказа без удовлетворения на основании того, что в Положении (утвержденном Постановлением Правительства РФ), регламентирующем деятельность учреждения, запрашиваемые сведения не были указаны в качестве сведений, которые учреждение обязано было предоставить.

Однако, несмотря на то, что Конституционный Суд РФ в обжаловании указанной нормы Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» также отказал, в Определении Конституционного Суда указывалось, что положения ч. 2 ст. 2 «не могут рассматриваться как позволяющие отказать в предоставлении информации только по причине отсутствия в законодательстве норм, прямо закрепляющих обязанность органов публичной власти предоставить гражданам и их объединениям конкретный вид информации о своей деятельности [9].

Таким образом, в отношении указанной проблемы по-прежнему сохраняется опасность злоупотреблений при разрешении коллизии норм.

Следующая проблема правового регулирования права на доступ к информации связана со способами осуществления данного права. Отметим, что согласно ст. 6 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» доступ к указанной информации может обеспечиваться следующими способами:

  • 1) обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации;
  • 2) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети «Интернет»;
  • 3) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, и в иных отведенных для этих целей местах;
  • 4) ознакомление пользователей информацией с информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в помещениях, занимаемых указанными органами, а также через библиотечные и архивные фонды;
  • 5) присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления, а также на заседаниях коллегиальных органов государственных органов и коллегиальных органов органов местного самоуправления;
  • 6) предоставление пользователям информацией по их запросу информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
  • 7) другими способами, предусмотренными законами и (или) иными нормативными правовыми актами, а в отношении доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления - также муниципальными правовыми актами.

Помимо этого в соответствии со ст. 6 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» доступ к указанной информации обеспечивается следующими способами:

  • 1) присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления, в открытом судебном заседании;
  • 2) обнародование (опубликование) информации о деятельности судов в средствах массовой информации;
  • 3) размещение информации о деятельности судов в сети «Интернет»;
  • 4) размещение информации о деятельности судов в занимаемых судами, Судебным департаментом, органами Судебного департамента, органами судейского сообщества помещениях;
  • 5) ознакомление пользователей информацией с информацией о деятельности судов, находящейся в архивных фондах;
  • 6) предоставление пользователям информацией по их запросу информации о деятельности судов;
  • 7) трансляция открытых судебных заседаний в сети «Интернет» в соответствии с Федеральным законом «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», другими федеральными законами.

Таким образом, федеральное законодательство закрепляет достаточно обширный перечень способов обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также о деятельности судов. Различия в указанных способах напрямую связаны со спецификой деятельности указанных органов государственной власти.

Также, весьма прогрессивным представляется открытый перечень способов получения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, что предоставляет свободу для субъектов нормотворчества, которые могут дополнить перечень в своих актах (например, в постановлении Правительства или в законе субъекта Федерации).

Однако проблемной является ситуация, возникающая на основании ч.З ст. 20 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и ч. 2 ст. 20 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», согласно которым государственный орган, орган местного самоуправления, а также суды, Судебный департамент, органы Судебного департамента, органы судейского сообщества вправе не предоставлять информацию по запросу, если эта информация опубликована в средстве массовой информации или размещена в сети «Интернет». В отношении судебных актов при этом внимание акцентируется на их размещении именно на официальных сайтах.

На сегодняшний день созданы и функционируют официальные сайты в сети Интернет большинства органов государственной власти. На таких сайтах не только размещается вся необходимая информация, но и функционируют разнообразные сервисы для контакта граждан с представителями государственного органа, в которых они могут высказать свои пожелания, подать жалобу или оставить отзыв об услуге и т.д.

Современные информационные технологии, безусловно, динамично развиваются, однако отсылка к интернет-публикациям и ущемление таким образом свободы для обладателя права на доступ к информации путем запроса представляется весьма противоречивой. Рациональное звено в облегчении работы указанных органов государственной власти по обработке огромного количества запросов по информации, которая содержится в сети «Интернет», присутствует. Однако не стоит забывать о том, что в настоящее время еще не каждый человек имеет доступ к интернет-ресурсам с точки зрения технической оснащенности их жизнедеятельности, а отдельные категории граждан в силу возраста или образовательных навыков лишены возможности их использования. Таким образом, получается ситуация, когда запрет дублирования запросов в отношении информации, размещенной в сети «Интернет» ограничивает возможность реализации право на доступ к такой информации отдельных категорий граждан. Помимо этого рассчитывая лишь на интернет-ресурсы, сохраняется угроза получения информации из ненадежных источников.

Среди ученых и практиков не сложилось единого мнения об эффективности функционирования интернет-сайтов органов власти и их роли в вопросах взаимодействия граждан и государственных органов. Да, действительно, Интернет в настоящее время нельзя считать общедоступным для всех слоев населения, поскольку согласно проводимым опросам, для получения информации о деятельности органов государственной власти сеть Интернет используют лишь 19,6%[10]. Однако, политика государства такова, что в ближайшем будущем информация, размещенная на официальных сайтах органов власти, будет наиболее доступной формой информационного обеспечения граждан, что, несомненно, окажет существенное влияние на повышение активной роли общества во взаимоотношениях с государственными структурами.

Немаловажной проблемой, которая может существенно сказаться на процессе взаимодействия граждан и органов публичной власти, осуществляемого с использованием информационнотелекоммуникационных технологий, остается проблема обеспечения информационной безопасности. Проблема информационной безопасности с точки зрения государственных интересов в последние годы приобретает все большее значение, поскольку является приоритетной задачей в обеспечении национальной безопасности. Т.Н. Балашова отмечает, что «глобализация открывает для нас не только новые возможности, но и создает определенные риски, и мы должны быть готовыми адекватно парировать такие потенциальные угрозы, как, например, кибертерроризм»[11]. Однако вопросы информационной безопасности выходят за рамки настоящего исследования и требуют широкого комплексного рассмотрения в отдельном научном труде.

По данной спорной ситуации правовой регламентации права на доступ к информации также существует судебная практика. В 2010 году заявительница запросила информацию о деятельности судов, однако получила отказ ввиду того, что соответствующая информация была размещена на официальном сайте Верховного Суда Российской Федерации. Тогда заявительница оспорила конституционность нормы, устанавливающей право органов власти не отвечать на запрос, если информация опубликована в СМИ или размещена в сети Интернет. Конституционный Суд РФ указал, что оспариваемая норма не исключает предоставления указанной информации, а лишь позволяет не предоставлять информацию определенным способом, если она была предоставлена иным способом. При этом, рассматривая нормы закона о способах предоставления информации, Конституционный Суд установил: «Ни один из предусмотренных способов не является исключительным либо приоритетным по отношению к другим»[12].

Таким образом, указанная ситуация, при которой ставится под сомнение свобода поиска и получения информации, провозглашенная Конституция РФ, сохраняется и в настоящее время при реализации права на доступ информации как к деятельности государственных органов, так и к деятельности судов.

Проанализированные проблемы правовой регламентации отдельных аспектов реализации права на доступ к информации напрямую связаны с наличие в федеральном законодательстве неоднозначных формулировок целого ряда норм. Это наводит на мысль о необходимости реформирования законодательства, посвященного вопросам доступа к информации органов власти.

Вместе с тем, несмотря на видимые преимущества документированной формы взаимодействия указанных субъектов, наличие разнообразных средств обмена данными, в том числе с использованием информационно-коммуникационных технологий, в настоящее время действующее законодательство в указанной сфере недостаточно совершенно и требует внесения соответствующих изменении и дополнений. Многочисленные предложения ученых, озвученные еще в начале нового тысячелетия, спустя годы так и не получили должного закрепления на законодательном уровне, в частности, на сегодняшний день в России отсутствует закон об электронном документе и не урегулированы вопросы хранения такого документа[13].

Примечательно, что в 2005 г. на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации был внесен проект Федерального закона «Об электронном документе», направленный на определение правового режима электронного документа. Однако он не был поддержан Правительством Российской Федерации. В настоящее время альтернативные проекты, направленные на установление правового режима электронного документа, отсутствуют.

Таким образом, можно констатировать, что проблема правового регулирования правового режима электронного документа сохранила свою актуальность.

Необходимо отметить, что существует значительный зарубежный опыт правового регулирования общественных отношений в сфере электронного документа. Как отмечает Е.В. Семизорова, в настоящее время законы об электронном документе действуют во многих странах постсоветского пространства. Так, например, в Республики Беларусь на законодательном уровне закреплены понятия «копии электронного документа», «подлинности электронного документа», «целостности электронного документа» и т.д.[14]

На необходимость принятия отдельного Федерального закона «Об электронном документе» указывают многие представители юридической науки[15]. И с указанной точкой зрения нельзя не согласиться по ряду причин.

Во-первых, действующее российское законодательство содержит два определения электронного документа. Первое из них закреплено в статье 2 Закона об информации, информационных технологиях и о защите информации - «электронный документ - документированная информация, представленная в электронной форме, то есть в виде, пригодном для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи по информационнотелекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах». Определение электронного документа как «информации в электронной форме, подписанной квалифицированной электронной подписью» содержится в Федеральном законом от 6 апреля 2011 года № 63-ФЗ «Об электронной подписи»[16]. Поскольку определения разные, возникает коллизия, которая приводит к неясностям при практическом применении нормы.

Так, в соответствии с Законом об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, Законом об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации граждане вправе обращаться в государственные органы в форме электронного документа. При этом не ясно, должен ли такой документ быть подписан электронной подписью (как того требует Закон об электронной подписи), и вправе ли представители власти оставить такой запрос без рассмотрения, ссылаясь на её отсутствие.

Принимая во внимание тот факт, что Закон об электронной подписи был принят позднее, думается, что применять следует содержащееся в нем определение электронного документа как информации в электронной форме, подписанной квалифицированной электронной подписью. Исходя из этого, требуется внесение изменений в законодательство в целях уточнения рассматриваемого понятия.

Во-вторых, принятие отдельного федерального закона об электронном документе продиктовано необходимостью детального законодательного регулирования всего электронного документооборота в целом.

Исходя из изложенного, в целях обеспечения эффективного взаимодействия органов публичной власти и гражданина в информационной сфере, необходимо принятие Федерального закона «Об электронном документе» и закрепление в нем грамотного с точки зрения юридической техники определения понятия «электронный документ», а также детального правового регулирования всего электронного документооборота в целом.

Помимо этого в свете активного развития информационной сферы и различных аспектов реализации права на доступ к информации представляется целесообразным систематизировать судебную практику по данным вопросам, с целью исключения противоречащих решений. Высшие органы судебной власти Российской Федерации регулярно сталкиваются в своей деятельности с рассмотрением дел, касающихся спорных моментов реализации права на доступ к информации. Единое толкование спорных формулировок федерального закона может быть получено и в ходе активной судебной практики по данным вопросам.

Вместе с тем наряду с обязанностью государства обеспечивать защиту прав и свобод человека и гражданина Конституция РФ также предусматривает возможность самозащиты нарушенных прав, то есть возможность лично защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ч. 2 ст. 45), в том числе обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ч. 2 ст. 46). Традиционно в отечественной правовой системе выделяется два основных внесудебных способа защиты нарушенного права:

  • - административный, реализуемый посредством обращения с жалобой непосредственно в вышестоящий в порядке подчиненности орган, к вышестоящему должностному лицу либо в компетентный орган государственного контроля;
  • - прокурорско-надзорный, сводящийся к обращению в органы прокуратуры РФ[17].

Остановимся подробнее на характеристике первого из указанных способов, правовую основу реализации которого составляют ст.

33 Конституции РФ, согласно которой «граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления», Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[18], а также ст. 24 и 25 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации».

Следует согласиться с мнением Г.Х. Тонояна, рассматривавшего в качестве основных характеристик данного способа защиты нарушенного права оперативность и эффективность[19], что, безусловно, ставит его в явное преимущество перед судебным способом.

В соответствии со ст. 25 Федерального закона об обеспечении доступа к информации о деятельности судов контроль за обеспечением доступа к информации о деятельности судов осуществляют в пределах своих полномочий председатели судов, Генеральный директор Судебного департамента при Верховном Суде РФ, руководители органов Судебного департамента, уполномоченные на осуществление указанного контроля члены органов судейского сообщества. При этом порядок осуществления контроля за обеспечением доступа к информации о деятельности судов устанавливается регламентами и (или) иными актами, регулирующими вопросы внутренней деятельности судов, актами Судебного департамента, актами органов судейского сообщества.

Следует, однако, констатировать, что в настоящее время конкретные механизмы контроля за обеспечением доступа к информации о деятельности судов ни в федеральном законодательстве, ни во внутриведомственных актах не урегулированы, что по вполне объяснимым причинам создает определенные трудности в правоприменительной практике. В этой связи правоприменительным субъектам приходится использовать так называемые нормы общего регулирования.

В системе судов общей юрисдикции полномочия по рассмотрению жалоб, нарушающих право на доступ к информации о деятельности судов, возложены на председателя соответствующего верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа и председателя районного суда в зависимости от того, каким именно субъектом было допущено нарушение права пользователя информацией.

Так, в соответствии со статьей 29 Федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации»[20] к функциям председателя верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа относятся:

  • - организация проверок заявлений и жалоб граждан на работу нижестоящих судов и судей;
  • - обращение при наличии соответствующих оснований в квалификационную коллегию судей субъекта РФ с представлением о привлечении судей соответствующего верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, председателей, заместителей председателей и судей районных судов, мировых судей к дисциплинарной ответственности;
  • - осуществление общего руководства деятельностью аппарата суда, в том числе назначение на должность и освобождение от должности работников аппарата суда, а также распределение обязанностей между ними, принятие решений о поощрении работников аппарата суда или о привлечении их к дисциплинарной ответственности.

К полномочиям же председателей районных судов, связанным непосредственно с внесудебными механизмами защиты права на доступ к информации о деятельности судов, в силу ст. 35 указанного Федерального конституционного закона относится решение вопроса о привлечении соответствующего работника аппарата суда к дисциплинарной ответственности.

Таким образом, говоря о системе судов общей юрисдикции, следует отметить, что председатели судов субъектов РФ обладают весьма обширными полномочиями в отношении в том числе не подчиненных им напрямую судей районных, городских судов и мировых судей. Следовательно, если лицом, нарушившим право пользователя информации на доступ к информации о деятельности судов, выступает судья, право на защиту может быть реализовано только посредством обращения к председателю соответствующего верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа. В том же случае, если лицом, нарушившим право пользователя информации, является работник аппарата суда (т.е. государственный служащий), полномочиями по защите нарушенного права на доступ к информации обладает председатель соответствующего районного суда.

В настоящее время в период создания информационного общества все большее распространение получают разнообразные технологии использования мировых информационных ресурсов. Опыт развитых стран Запада показывает, что эффективным средством установления партнерских деловых отношений между обществом и властью является информатизация процесса взаимодействия органов государственной власти и граждан с использованием новейших гуманитарных информационных технологий и высокоскоростных телекоммуникационных сетей связи. Возможности государства формировать информационные ресурсы и эффективно их использовать в процессе взаимодействия граждан и органов публичной власти существенным образом зависят от уровня развития информационной сферы, использования в ней последних достижений наукоемкого производства и компьютерных технологий.

Как отмечает Л.Т. Маслова, технологическая реорганизация позволит государственной власти преодолевать временные и пространственные барьеры при осуществлении своих функций и представлять людям социально и экономически значимую информацию и услуги[21]. Перспективные информационные технологии способствуют переходу на качественно новый уровень обобщения, трансформации и доставки информации, создаваемой и используемой во всех сферах жизнедеятельности общества[22].

Внедрение в деятельность органов власти информационных технологий, создание и ведение ими своих официальных сайтов позволило найти решение важной проблемы, с которой сталкивается общество при взаимодействии с органами публичной власти, проблемы обеспечения общедоступности информации об деятельности государственных органов. Наличие у указанных субъектов полноценных официальных сайтов повышает ответственность властных структур за надлежащее исполнение своих функций и обязанностей.

Открытость и глобальность Интернета, представляющего собой всемирную телекоммуникационную сеть, создают огромные потенциальные возможности. Интернет впитал в себя многие, если не все, новые информационные технологии, стал их проводником, зарекомендовал себя как удобнейший способ быстрой связи и глобального поиска нужной информации[23]. Чем доступнее информация о деятельности государственных органов, тем более высок уровень социальной защищенности граждан, и соответственно, более открыта сама деятельность государственного органа, что в свою очередь, способствует повышению уровня доверия граждан к властным структурам. В то время как недостаточная информированность общества создает препятствия на пути взаимодействия граждан и органов публичной власти, способные привести к необратимым последствиям как для общества, так и для государства в целом.

Однако распространение Интернета нельзя оценивать исключительно как положительное. Наличие «опасной» информации в Интернете, необходимость ее ограничения обуславливают принятие определенных мер. Так, в настоящее время создан Единый реестр доменных имен, указателей страниц сайтов в сети «Интернет» и сетевых адресов, позволяющих идентифицировать сайты в сети «Интернет», содержащие информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено[24].

Мировые сети не только стирают границы и расстояния между людьми, но и способствуют их активному взаимодействию между собой, а также с государственными органами. Однако открытость и доступность Интернета создает определенные трудности в правовом регулировании информационных технологий. Правовой статус Интернета, как, впрочем, и циркулирующей в нем информации, до сих пор четко не определен, отлаженных механизмов государственного регулирования этого нового для юриспруденции феномена пока не выработано[25].

Отсутствие должного законодательного регулирования стимулирует научные изыскания в этой области. Научные исследования в этой сфере велись такими известными учеными-правоведами, как А.А. Тедеев, В.А. Копылов, С.Е. Чаянов, В.Н. Лопатин и др., однако качественного законодательно закрепленного понятия «Интернет» и ряда других ключевых терминов еще нет[26]. Как отмечается, ученые в настоящее время не уделяют значительного внимания проблемам права и Интернета, их взаимосвязи и взаимодействии, говоря лишь о некоторых аспектах использования сети Интернет в механизме правового регулирования. Учеными вскрыт огромный пласт отношений, которые требуют правового регулирования. Эти отношения складываются по поводу принятия международных стандартов связи и телекоммуникации; проведения обширных работ по соответствию национальных стандартов связи и телекоммуникации международным; разработки, внедрения и использования автоматизированных информационных систем; защиты конфиденциальной информации, которая передается по каналам связи, и связанного с ее защитой комплекса работ по лицензированию, сертификации и аттестации организаций и автоматизированных информационных систем; правового регулирования контроля за размещаемой в сети информацией; защиты информации, прав на нее в Интернете и многих других сферах[27].

Нельзя не отметить, что важнейшая роль в регулировании складывающихся отношений в сети Интернет принадлежит государству, причем основным способом государственного регулирования должно быть правовое регулирование информационных технологий. Следует согласиться с А.В. Шамраевым, который считает, что при выборе подходов (национальных и международных) к правовому регулированию информационных технологий в условиях глобального информационного общества полезно рассмотреть эволюцию развития информационных технологий, начиная с внутрикорпоративных и заканчивая, глобальными информационными технологиями[28]. Как представляется, российский сегмент Интернета должен подпадать под действие как международного, так и отечественного законодательства. Интересна позиция Д.А. Кузнецова, согласно которой вопросы управления Интернетом, распределения доменных имен и IP-адресного пространства на международном уровне должны осуществляться в рамках международного законодательства международной организацией, такой как ООН, а не подпадать под юрисдикцию только одной страны - США. В противном случае слабо развитое правовое регулирование и отсутствие государственного контроля за процессами, происходящими в Интернете, создают прямую угрозу информационной безопасности нашей страны.

В виду этого, в науке предлагается активизировать процесс разработки информационного законодательства, которое и является основным инструментом взаимодействия общества и власти в информационной сфере. Так, Ю.А. Белевская предлагает актуализировать деятельность институтов гражданского общества по осуществлению высококвалифицированной подготовки органов государственной власти для обеспечения эффективной деятельности в информационной сфере. Нельзя не согласиться с автором в том, что в условиях активного развития компьютерных и телекоммуникационных технологий должны быть предусмотрены меры по защите прав и свобод человека и гражданина от недостоверной и неполной информации, включая информации, которая оказывает разрушающее воздействие на психику человека. Исключительно важным является вопрос о защите информации в сетях для охраны интересов личности, общества и государства[29]. При этом законодательная база должна быть безупречной с точки зрения юридической техники. Исходя из этого, верной является и позиция И.М. Рассолова, согласно которой в настоящее время требуется разработка понятийного аппарата юридической науки в свете информатизации и Интернета; решение проблемы идентификации лиц и др.

Согласно докладу Global Broadband Progress, подготовленному ООН, в 2017 году количество пользователей сети Интернет в мире достигло 3,58 млрд человек при общем населении Земли в 7,6 млрд человек[30]. По данным компании Mediascope, представленным на конференции "РИФ+КИБ 2017", российская интернет-аудитория в 2017 году достигла 87 млн человек, что соответствует 71% от всего населения России[31]. При таких обстоятельствах неоспоримо то, что Интернет и его сервисы перестали быть лишь инструментом хранения, передачи и распространения информации. Интернет постепенно преобразовался в самостоятельное пространство для реализации прав, свобод и обязанностей.

Отсутствие правового регулирования сети Интернет в России вызывает значительные трудности как для правоприменителей, так и для общественности. Необходимо на законодательном уровне закрепить основные положения о создании и распространении информации в сети Интернет, в том числе информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Представляется, что повсеместное применение Интернета, обязанность государственных органов размещать информацию о своей деятельности на официальных сайтах, использование сети Интернет в научных, ознакомительных, производственных и иных целях, вызывает необходимость принятия отдельного федерального закона «Об информации, размещенной в сети Интернет». Указанный федеральный закон должен определять порядок размещения в сети Интернет и обновления информации в целях обеспечения ее открытости и доступности; приостановления доступа к информации сети Интернет; устанавливать ответственность за содержание информации, размещаемой в сети Интернет; права и обязанности пользователей такой информации.

Важно также отметить, что в последние годы в правовой литературе получает распространение идея о праве на доступ в Интернет как новом праве человека со своим собственным содержанием. Вместе с тем подробных исследований, касающихся значения доступа во всемирную компьютерную сеть для прав человека, пока немного. Кроме того, стоит вопрос о соотношении права на доступ в Интернет с другими правами, в первую очередь с правом на информацию (Интернет зачастую воспринимается как новый способ реализации права на доступ к информации, поскольку является совокупностью магистралей для ее передачи). Право на доступ в Интернет понимается и как «ответвление права на информацию, стремящееся приобрести самостоятельное правовое значение»[32].

Таким образом, на основе анализа проблем реализации права на доступ к информации можно выделить следующие приоритетные направления реформирования правового регулирования:

  • 1. закрепление пределов права на доступ к информации;
  • 2. соотношение «общего» права на доступ к информации и специальных норм, связанных с доступом к информации;
  • 3. границы при избрании способов осуществления права на доступ к информации;
  • 4. правовой режим электронного документа;
  • 5. доступ к информации в сети «Интернет».

Единственным способом преодоления указанных проблем реализации права на доступ к информации является совершенствование правового регулирования указанной сферы. В литературе выделяются различные взгляды на то, какие правовые механизмы должны подвергнуться серьезным изменениям. Представляется целесообразным проведение комплексного совершенствования законодательства в информационной сфере.

В одних случаях, когда в законодательстве закреплены противоречащие понятия, необходимо единообразить их содержание с учетом всех высказанных практических аспектов.

В таких сферах как применение электронных документов и сеть «Интернет» представляется логичным издание отдельного нормативного акта- Федерального закона, который позволит разрешить не только проблемы реализации права на доступ к информации, но и другие пробелы правовой регламентации. В силу развития электронных форм деятельности по всему миру, в том числе и управленческой сферы, создание указанных законов прогрессивно отразится на внедрении новых информационных технологий.

  • [1] См. например: Рябцева Е.В. Доступ потерпевшего к правосудию: российский и международный опыт // Международное уголовное право и международная юстиция. 2017. № 1. С. 9 -12; Сбитнев Ю. На какую информацию акционеры получили права? // ЭЖ-Юрист. 2017.№ 40. С. 12.
  • [2] См. например: Шарков А.Е. Неправомерный доступ к компьютерной информации: преступность деяния и проблемы квалификации: Дис. ... канд. юрид. наук. Ставрополь, 2004;Ефремова М.А. Электронный документ как предмет преступления // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2015. №5; Гузеева О.С. Квалификация преступлений в сферекомпьютерной информации. М., 2016; Русскевич Е.А. О проблемах квалификации неправомерного доступа к компьютерной информации // Уголовное право. 2017. № 5. С. 85-91.
  • [3] См. например: Филиппова С.Ю. Право доступа к ресурсам интернет-сайта: проблемыгражданско-правовой квалификации // Информационное право. 2016. № 1. С. 20-25; Шаталина А.С. Права человека в Интернете: проблема признания права на доступ к Интернету //Прецеденты Европейского суда по правам человека. 2018. № 1. С. 38-45.
  • [4] Агеев А.С. Проблемы реализации права на доступ к информации, нашедшие отражение впрактике Конституционного Суда РФ // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 2.С. 34-37.
  • [5] См. например: Павлов И.Ю., Сухих Д.Н. Доступ к информации о деятельности органоввласти: новое законодательство и первые проблемы правоприменения // Государственнаявласть и местное самоуправление. 2011. № 8. С. 20 - 23.
  • [6] Определение Конституционного Суда РФ от 8 декабря 2011 г. « 1624-0-0 «По жалобеграждан Андреевой Татьяны Алексеевны, Морозова Филиппа Владиславовича и других нанарушение их конституционных прав пунктом 1 статьи 1 Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местногосамоуправления» // Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс» (дата обращения 21.04.2018).
  • [7] Определение Конституционного Суда РФ от 19 июня 2012 г. N 1245-О-Р «Об отказе впринятии к рассмотрению ходатайства граждан Андреевой Татьяны Алексеевны, МорозоваФилиппа Владиславовича и других о разъяснении Определения Конституционного СудаРоссийской Федерации от 8 декабря 2011 года № 1624-0-0» // Доступ из справ.-правовойсистемы «Консультант Плюс» (дата обращения 21.04.2018).
  • [8] Афанасьева О.В. Доступ к информации: российское и международное законодательство //Общественные науки и современность. 2010. №3. С. 119; Шевердяев С.Н. Преимущества инедостатки Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельностигосударственных органов и органов местного самоуправления» // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 14; Агеев А.С. Проблемы реализации права на доступ к информации, нашедшие отражение в практике Конституционного Суда РФ // Конституционное имуниципальное право. 2016. № 2. С. 34 - 37.
  • [9] Определение Конституционного Суда РФ от 24 декабря 2013 г. №2066-0 «Об отказе впринятии к рассмотрению жалобы гражданина Соколова Модеста Михайловича на нарушение его конституционных прав положениями части 2 статьи 2 Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местногосамоуправления» // Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс» (дата обращения 21.04.2018).
  • [10] См.: Национальный доклад о доступе к информации о деятельности органов власти вРоссийской Федерации. Институт развития свободы информации // Электронный ресурс:URL: http://www.svobodainfo.org (дата обращения 17.05.2018).
  • [11] См.: Балашова Т.Н. О некоторых проблемах совершенствования информационногозаконодательства РФ в условиях перехода к информационному обществу // Конституционныеосновы информационной политики в России и за рубежом: материалы IV международногоКонституционного Форума, посвященного 95-летию юридического факультета СГУ имениН.Г. Чернышевского (Саратов 12-15 декабря). Вып. 4. Часть 1. Саратов, 2013. С. 24.
  • [12] Определение Конституционного Суда РФ от 24 февраля 2011 г. № 203-0-0 «Об отказе впринятии к рассмотрению жалобы гражданки Галаниной Елены Валерьевны на нарушение ееконституционных прав частью 2 статьи 20 Федерального закона «Об обеспечении доступа кинформации о деятельности судов в Российской Федерации»» // Доступ из справ.-правовойсистемы «Консультант Плюс» (дата обращения 21.04.2018).
  • [13] См.: Семилетов С.И. Электронный документ как продукт технологического процесса документирования информации и объект правового регулирования // Государство и право. 2003.№ 1. С. 101; Ковалева Н.Н., Холодная Е.В. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (постатейный) // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс», 2007. (датаобращения 15.05.2018).
  • [14] См.: Семизорова Е.В.. Правовой режим электронного документа: проблемы правовогорегулирования // Юрист. 2011. № 15. С. 32-35.
  • [15] См.: Семизорова Е.В. Обеспечение юридической значимости электронных документов //Информационное право. 2011. №2; Семилетов С.И., Соловьев В.Ю. Законодательная базаэлектронного документооборота в Российской Федерации // Информационное право. 2011.№ 3. С. 7-13.
  • [16] См.: Об электронной подписи: Федеральный закон от 06 апреля 2011 года №63-Ф3 (ред.от 23.06.2016) // СЗ РФ. 2011. № 15. Ст. 2036; 2016. № 1 (часть I). Ст. 65.
  • [17] Коновалов А.О. Некоторые проблемы реализации внесудебных механизмов защиты конституционного права на доступ к информации о деятельности судов в Российской Федерации// Актуальные проблемы российского права. 2013. № 6. С. 673 - 678.
  • [18] О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: Федеральный законот 02.05.2006 №59-ФЗ (ред. от 27.11.2017) // СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060; 2017. №49. Ст.7327.
  • [19] Институт обжалования в административном праве: Дис. ... канд. юрид. наук. М.: Московский университет МВД РФ, 2008. 195 с.
  • [20] О судах общей юрисдикции в Российской Федерации: Федеральный конституционныйзакон от 07.02.2011 № 1-ФКЗ (ред. от 21.07.2014) // СЗ РФ. 2011. №7. Ст. 898; 2014. №30(Часть I). Ст. 420
  • [21] См.: Маслова Л.Т. Информационно-аналитическое обеспечение государственногоуправления в контексте политической модернизации современного российского социума:дисс.... к.пол.н. Саратов, 2005. С. 129.
  • [22] См.: Королев А.Н., Плешакова О.В. Комментарий к Федеральному закону «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (постатейный). М., 2007. С. 34.
  • [23] См.: Ищенко Е.П., Топорков А.А. Криминалистика: учебник / под ред. Е.П. Ищенко. М.,2010. С. 359.
  • [24] Официальный сайт Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационныхтехнологий и массовых коммуникаций // Электронный ресурс: URL: http://zapret-info.gov.ru/(дата обращения 13.12.2018).
  • [25] Ищенко Е.П., Топорков А.А. Криминалистика: учебник / под ред. Е.П. Ищенко. М., 2010.С. 377.
  • [26] См.: Кузнецов Д.А. Генезис организационно-технического обеспечения Интернета в аспекте его правового регулирования // История государства и права. 2008. № 1. С. 5-7.
  • [27] См.: Там же. С. 6.
  • [28] См.: Шамраев А.В. Правовое регулирование информационных технологий (анализпроблем и основные документы). Версия 1.0. М., 2003. С. 15.
  • [29] См.: Белевская Ю.А. Информация как объект правового регулирования конституционныхправ человека и гражданина // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 12. С. 15-17.
  • [30] См. электронные ресурсы: https://www.itu.int/dms_pub/itu-s/opb/pol/S-POL- BROADB AND. 18-2017-PDF-E.pdf; https://www.gazeta.ru/tech/2017/09/18/10894430/half_ earth_no_net.shtml (дата обращения 21.05.2018).
  • [31] См. электронные ресурсы: http://2017.russianintemetforum.ru/news/1298/ (дата обращения21.05.2018).
  • [32] |38Пазюк А.В. Доступ к Интернету: права человека или универсальная услуга с точки зрениямеждународного права. URL: https://digital.report/dostup-k-intemetu/ (дата обращения:01.05.2017); Шаталина А.С. Права человека в Интернете: проблема признания права на доступ к Интернету // Прецеденты Европейского суда по правам человека. 2018. № 1. С. 38 - 45;Хуснутдинов А.И. Право на доступ в Интернет - новое право человека? // Сравнительноеконституционное обозрение. 2017. № 4. С. 109 - 123.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >