Предложения по разработке и внедрению системы оценки эффективности контрольно-надзорной деятельности территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти

Предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы, регламентирующей оценку эффективности контрольно-надзорной деятельности территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти

Как уже отмечалось, территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорные полномочия, оценку эффективности своей деятельности осуществляют на основе нормативных правовых актов и методических рекомендаций, разработанных в федеральных органах исполнительной власти.

В целом эти документы довольно подробно регламентируют соответствующие полномочия территориальных органов, цели и задачи оценки эффективности КНД, показатели и порядок оценки и решения, которые принимаются на основе анализа достигнутых результатов.

Вместе с тем существует потребность в изменении нормативной правовой базы контрольно-надзорной деятельности территориальных органов в целях совершенствования оценки ее эффективности.

1. В положения о территориальных подразделениях федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорные полномочия, и отчеты об их деятельности следовало бы включить раздел оценки ее эффективности по установленным показателям. При этом основное внимание необходимо уделить разработке и регламентации оценки конечных показателей результативности КНД, на основе которых должен определяться качественный эффект, стимулирующий развитие экономики и повышение качества жизни населения. В соответствии со сводным планом надзорные ведомства самостоятельно должны разработать показатели на 2018 год и прогноз на 2019-2020 годы.

2. Проведенный анализ уже разработанных перечней показателей оценки результативности и эффективности КНД вызывает большие сомнения в том, что эта оценка будет объективна и сама по себе эффективна, хотя бы по тому факту, какое количество этих показателей установлено. Например, как уже упоминалось, при оценке результативности и эффективности деятельности при осуществлении надзора в области пожарной безопасности используется 420 индикативных показателей [36].

В этой связи более предпочтительным является перечень показателей для оценки результативности контрольно-надзорной деятельности, приведенный в проекте Указа Президента РФ «О совершенствовании результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти» (подготовлен Минэкономразвития России), где их всего девять. При этом гражданам должно быть понятно, для чего появился тот или иной показатель, почему добиваются его достижения, в чём он заключается.

  • 3. Хорошим подспорьем в разработке и регламентации оценки конечных показателей результативности КНД, на основе которых должен определяться качественный эффект, стимулирующий развитие экономики и повышение качества жизни населения, могут служить рекомендации по формированию перечня общественно значимых показателей для оценки результативности деятельности федеральных органов исполнительной власти, выполняющих контрольно-надзорные функции, которые представлены в материалах научно-исследовательской работы «Разработка методики определения общественно значимых показателей результативности деятельности федеральных органов исполнительной власти, выполняющих контрольно-надзорные функции, для расчета фонда оплаты труда и численности работников указанных органов в зависимости от показателей результативности их деятельности» [70].
  • 4. В Службах и территориальных органах необходимо принять нормативные акты, позволяющие принимать управленческие решения в зависимости от достижения показателей результативности и эффективности осуществления установленных видов контроля (надзора), в том числе по оптимизации и совершенствованию системы управления, в системах мотивации сотрудников, распределения ресурсов, планирования и проведения контрольно-надзорных мероприятий.
  • 5. Необходимо продолжить работу по сквозной систематизации норм и правил, которые регулируют контрольную и надзорную деятельность с тем, чтобы повысить качество правового регулирования, особенно в тех отраслях, где содержится много технических норм. Такого рода систематизация, в том числе по комплексной актуализации обязательных требований на основе возможной кодификации законодательства, позволит уйти от тотального, изматывающего контроля[1]. А это значит, будет легче и малому бизнесу, и крупным предпринимателям, экономике в целом и отдельным секторам промышленности и сельского хозяйства. Подобный опыт уже есть у некоторых российских надзорных ведомств (например, Налоговый кодекс Российской Федерации), а также в ряде зарубежных стран.
  • 6. Следует нормативно определить механизм управления изменениями результативностью и эффективностью, в том числе с помощью мониторинга результативности и эффективности КНД, его использования в процессе стратегического планирования.
  • 7. Необходимо разработать нормативы распределения или перераспределения полномочий и финансирования КНД на основании результативности и эффективности деятельности территориальных органов Служб.
  • 8. Представляется целесообразным разработать и внедрить в федеральных органах исполнительной власти регламенты оценки деятельности территориальных органов. Такая работа уже сделана в Росприроднадзоре [37], которым устанавливается перечень и порядок расчета показателей оценки деятельности территориальных органов, отражающих основные направления и уровень эффективности деятельности территориальных органов, для обеспечения организации оценки и регулярного контроля за деятельностью ТО согласно положениям о федеральных службах по надзору.
  • 9. Важно нормативно и методически определить механизм проведения и использования для оценки эффективности деятельности территориальных органов социологических опросов референтных групп о восприятии уровня защищенности охраняемых ценностей и эффективности государственной системы контроля, а также данных дистанционного мониторинга. Речь идет об обеспечении систематического сбора сведений, в целях получения объективной информации о состоянии подконтрольной среды (например, использование данных государственных информационных систем, аэрофотосъемки, дистанционного зондирования земли и т.д.). Конечный результат следует измерять, в том числе, на основе данных социологических опросов референтных групп и результатов дистанционного систематического мониторинга подконтрольной среды.
  • 10. Совершенно самостоятельную систему оценки эффективности и результативности следует предусмотреть для тех видов контроля, в которых, прежде всего, заинтересован сам государственный аппарат в целях достижения управленческих, фискальных целей, соблюдений интересов государственной безопасности и т.д. К таким видам контроля, например, следует отнести, например:
    • - контроль за соблюдением гражданами Российской Федерации правил регистрации по месту пребывания и по месту жительства;
    • - контроль за осуществлением перевозок легковым такси;
    • - фискальные виды контроля — налоговый, таможенный;
    • - валютный контроль и т.д.
  • 11. Следует разработать механизм мотивации сотрудников территориальных органов Служб в зависимости от достигнутых результатов работы, что в целом обеспечит направленность сотрудников на требуемые результаты, повышение качества их работы и снижение текучести кадров. С этой целью в систему оценки эффективности территориальных контрольно-надзорных органов включить оценку результативности и эффективности деятельности федеральных государственных гражданских служащих территориальных органов, для чего можно использовать опыт ФАС России, разработанные ведомством методические рекомендации [71], [72].
  • 12. Упорядочению оценки эффективности КНД будут способствовать, на наш взгляд, и следующие изменения в законодательстве, предлагавшиеся на разных уровнях:
    • - разработка стандарта зрелости управления результативностью и эффективностью контрольно-надзорной деятельности [73];
    • - определение в нормативно-правовой базе, что такое административное расследование, и фактически приравнивание его к проверке, согласование с органами прокуратуры и его регламентация как обыкновенного надзорного мероприятия [74];
    • - строгая регламентация внеплановых проверок, в том числе путем согласования их с органами прокуратуры [74];
    • - разработка комплексного закона о разрешительной деятельности, который позволит упорядочить все виды отношений, связанных с началом ведения предпринимательской деятельности [75];
    • - внедрение механизма самостоятельной оценки соблюдения обязательных требований, что позволит заместить плановые проверки; проведению самоаудита исполнения обязательных требований помогут предпринимателям проверочные листы [76];
    • - оптимизация инструментов оценки государством обязательных требований, их актуализация и сокращение, что будет способствовать выстраиванию партнерских отношений между контролерами и бизнесом [76], которые не должны, однако, превращаться в коррупционные [76]; создание с этой целью рабочих групп по выявлению устаревших и (или) избыточных обязательных требований законодательства, как это сделано в Министерстве труда и социальной защиты [77];
  • - максимально широкое использование инструментов профилактики нарушений обязательных требований и институтов предостережения и предупреждения вместо штрафа, разработка стандарта комплексной профилактики нарушений [78];
  • -разработка стандарта организации досудебного обжалования [73].
  • 13. Важно синхронизировать отмену старого законодательства и введение нового. Для этого необходимо разработать такой механизм, чтобы отмена устаревших правовых норм стала, во-первых, необратимой, и, во-вторых, быстрой [79]. Стремление улучшить законодательство, однако не должно приводить к появлению огромного количества новых актов и регуляторных инструментов, которые обрушиваются на предпринимателей. Иначе вместо улучшений в итоге мы можем получить обратный эффект.
  • 14. Наконец, нормативно и методически необходимо разделить оценку эффективности контроля и надзора, а также оценку экономической и социальной эффективности.

Экономическая эффективность, с точки зрения КНО, понимается и рассчитывается как соотношение объема ресурсов (затрат) и количества проведенных мероприятий (например, затраты на одну контрольную проверку). Но этот показатель - явно из разряда - для «внутреннего пользования».

С позиций общественной значимости, результативность может выражаться в мере достижения поставленных общественных целей, а эффективность- только в соотношении суммарного результата (сокращаемого ущерба, либо наступления более благоприятных для общества и человека условий жизни) с суммарными затратами деятельности КНО в денежном выражении. То есть, чем меньше нанесенный обществу «ущерб» (либо - выше полезный для общества иной эффект - прирост рождаемости, улучшение экологии и т.п.) на единицу сопоставимых по срокам отсчета затрат, тем выше эффективность контрольной деятельности.

Подобный показатель эффективности, учитывая его целевое содержание, резонно назвать «социальной эффективностью» (наряду с экологической, технологической и прочей эффективностью).

Социальная эффективность, таким образом, определяется как соотношение достигнутых «результатов» (общественно значимого эффекта) и использованных ресурсов. Результаты, определяемые общественными целями деятельности контрольного органа, - это те блага, которые получают клиенты и все общество вследствие осуществленных Контрольным органом контрольно-надзорных услуг в сфере его деятельности. Примерами «результатов» в этой связи могут служить показатели: уменьшение наносимого ущерба, повышение качества жизни населения, реальных доходов, снижение производственного травматизма и смертности, увеличение рождаемости, улучшение экологической среды, и др.

Эффективность оценки КНД может быть оценена по таким критериям, как:

  • - сравнительная эффективность (или неэффективность) - соответствие стандартам или наилучшим образцам, принятым в мировой практике, или среднему уровню, соответствующему данному уровню развития;
  • - реактивная эффективность - точность, адекватность, скорость и четкость реакций на вызовы окружения и стоящие перед государственной организацией проблемы.

При оценке деятельности государственных (муниципальных) контрольных органов помимо эффективности важно и нужно также учитывать результативность их деятельности.

Результативность деятельности КНО можно определить, как степень достижения поставленных перед ним целей. Понятие результативности отражает соответствие деятельности КНО требованиям внешней среды - общества с учетом влияния, которое он оказывает на объект управления. Под показателем результативности в самом широком смысле понимают описательный или количественный индикатор, характеризующий успешность движения к достижению поставленной цели. Если поставленная перед ЮНО цель отражает требование необходимого соответствия его деятельности потребностям получателей результатов контроля - общества в целом, то в этом случае оценка результативности деятельности является приближением к оценке социальной эффективности деятельности государственного органа.

Управление, ориентированное на результат, подразумевает определение со стороны государственных КНО основной стратегии и непосредственное планирование комплекса действий, которые должны привести к конечной цели. На основе этого формулируются цели и задачи программ, соответственно мероприятия, с помощью которых эти цели будут достигаться, а также требуемые для этого человеческие, капитальные и информационные ресурсы, тем самым фиксируются расходные потребности.

Далее - результаты следует подразделять на промежуточные и конечные.

Промежуточный результат - это результат, не являющийся конечным, но позволяющий к нему приблизиться. Большей частью промежуточный результат - это характеристика процесса деятельности КНО и потому выполняет, можно сказать, внутреннюю служебную функцию. Введение понятия «промежуточный результат» требуется и потому, что деятельность КНО ориентирована как на краткосрочные, так и долгосрочные целевые результаты.

Например, в сфере контрольно-надзорной деятельности ФС «Ростехнадзор» поднадзорным хозяйствующим субъектам предписано обязательное и своевременное представление по установленной форме «декларации промышленной безопасности». Обобщенная в них информация может считаться промежуточным оценочным результатом деятельности КНО. Показатели же, сформированные по итогам года о реальном состоянии промышленных технологий и их безопасности у поднадзорных субъектов, еще лучше - о динамике нанесенного ущерба вследствие невыполнения обязательных требований, - будут характеризовать конечные результаты деятельности названного контрольного органа.

При оценке «социальной эффективности» деятельности КНО важно учесть, что во многих сферах, к примеру - в здравоохранении, ветеринарии, фитосанитарии, экологии - конечный результат может проявиться не в текущем периоде, а через некоторое время, что не позволяет оценить его правильно в рамках текущего интервала времени. В связи с этим также окажется востребованным показатель «промежуточного результата», соответственно - эффективности.

Важным аспектом управления, ориентированного на результат, является взаимосвязь целей, действий и конечных результатов, что отражается в формировании системы качественных и количественных показателей, по которым производится планирование и оценка деятельности государственных контрольных органов, а также декомпозиция показателей результативности на определенные группы в зависимости от выполняемых функций и должностных обязанностей работников, осуществляющих контроль.

Для достижения эффективной и результативной работы государственных контрольных органов необходимо, чтобы каждый служащий своей работой участвовал бы в достижении целей данного органа. Эффективность и результативность работы органа контроля должна быть связана со стимулами, привлекательными для всех служащих данного органа.

В настоящее время наиболее распространенным является подход, при котором на уровне органов государственной власти используются интегральные показатели результативности, отражающие разные параметры деятельности, которые затем декомпозируются на уровень структурных подразделений.

Методов декомпозиции и способов построения системы показателей результативности существует достаточно много. Но наибольшую известность получили принципы построения матричной модели показателей эффективности и определения «ключевых показателей результативности» (Key Performance Indicators - KPI). При этом очень важно осуществлять выбор оптимального количества критериев оценки результативности деятельности КНО, чтобы не навредить качеству управления в целом.

Показатели результативности деятельности контрольных органов исполнительной власти должны отвечать следующим основным критериям:

  • - быть четко увязаны с целями и задачами органов государственного (муниципального) контроля;
  • - полностью отражать выполнение основных функций и полномочий органов государственного (муниципального) контроля;
  • - быть сформулированы таким образом, чтобы в максимальной степени воспроизводить непосредственное влияние органа государственного контроля (надзора) на динамику показателей результативности.

Показатели результативности деятельности КНО могут отражать собой набор индикаторов различного характера. Они могут выражаться как в качественной, так и количественной форме, быть как слабо формализуемыми, так и четко квантифицируемыми.

Данные критерии ориентированы на конечные результаты и, как показывает практика, в последние годы используются не только в финансовом менеджменте, но и входят в качестве основополагающего компонента во многие современные концепции государственного управления.

С учетом того, что на конечный результат, как правило, влияет множество факторов (компонентов), обобщенные показатели качества государственного управления и эффективности расходов на его реализацию носят интегральный (многокомпонентный) характер. Они наиболее приемлемы в отношении выполнения требования «репрезентативности».

Важным аспектом эффективного управления является неразрывная связь оценивания эффективности с циклом планирования, в котором планируются, достигаются и оцениваются объемы и эффективность деятельности контрольного органа исполнительной власти.

Система оценки эффективности побуждает к определению различного рода целей, за выполнение которых ответственен орган контроля, и к определению временного периода, в течение которого эти цели будут достигнуты.

Обязательства по достижению результатов фиксируются в показателях эффективности деятельности. В связи с этим система оценки эффективности деятельности КНО, основанная на построении матрицы показателей, должна быть связана с уровнем достижения стратегических и оперативных целей органа контроля в целом, а не привязываться только к оценке качества выполнения отдельных контрольных процедур и операций.

Матрица показателей эффективности и результативности позволяет анализировать основные стратегические проблемы в нескольких ключевых аспектах: финансовая деятельность; отношения с объектами контроля; организация внутренних административных процессов; обучение и развитие государственных служащих и др.

  • [1] По большинству государственных надзоров - а их в России более 180 видов - кодификацияне проведена. А это означает, что предприниматель, для того чтобы понять, каким требованиям он должен соответствовать, обращается к огромному количеству различных документов, которые существуют на разных уровнях принятия решений.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >