Оценка эффективности контрольно-надзорной деятельности территориальных подразделений Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору

Деятельность Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) организована и осуществляется в соответствии с утвержденными в 2004 году правительственным Положением и рядом других постановлений, уточняющих отдельные аспекты проведения ветеринарного и фитосанитарного надзора в Российской Федерации и ее региона [66]. Для обеспечения эффективного и оперативного выполнения своих задач в сложившейся практике Россельхознадзор выполняет контрольно-надзорные функции как самостоятельно, так и через достаточно разветвленную сеть его территориальных подразделений. Работа территориальных подразделений Россельхознадзора определяется утвержденным Минсельхозом России типовым положением, регламентирующим порядок функционирования этих органов [67]. Территориальные органы Россельхознадзора охватывают как отдельные российские регионы, так и группы субъектов РФ.

Согласно указанному выше Типовому положению «территориальным органом Россельхознадзора является управление Россельхознадзора, которое создается для осуществления функций по контролю и надзору в сфере ветеринарии, обращения лекарственных средств для ветеринарного применения, карантина и защиты растений, безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами при осуществлении государственного ветеринарного надзора, обеспечения плодородия почв, обеспечения качества и безопасности зерна, крупы, комбикормов и компонентов для их производства, побочных продуктов переработки зерна, земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения").

Следует указать, что осуществляя свою контрольную деятельность, территориальные органы Россельхознадзора выступают в качестве государственных органов, которые находятся в непосредственном подчинении Россельхознадзора, и осуществляют свои полномочия в рамках одного или ряда субъектов РФ.

Проведенный анализ показывает, что в ходе процесса реализации административной реформы в Российской Федерации в период с 2006 года по настоящее время, наблюдался процесс неоднократного перераспределения полномочий Россельхознадзора. Это проявлялось как в передаче закрепленных за Россельхознадзором полномочий другим федеральным органам управления, так и в закреплении за Россельхознадзором новых полномочий. Важно подчеркнуть, что этот процесс осуществлялся на фоне реорганизации и сокращения численности занятых работников в территориальных органах Россельхознадзора.

В этот период административной реформы политика Россельхознадзора была направлена на формирование оптимальной сети своих территориальных подразделений и соответственно оптимизации численности работников, занятых в территориальных управлениях.

По отчетным материалам ведомства за период с 2005 по 2015 годы Россельхознадзор подготовил и осуществил 19 структурных реорганизаций своей территориальной сети. Эта работа продолжается и в настоящее время: Россельхознадзором. запущена процедура и идет процесс реорганизаций еще двух его территориальных управлений.

Вместе с тем, в связи с образованием в составе России двух новых субъектов федерации - Республики Крым и города федерального значения Севастополя [68] - Россельхознадзором в 2014 году было создано новое территориальное управление по Республике Крым и городу Севастополь. Общая штатная численность работников, занятых в этом территориальном управлении составила 166 чел. и была обеспечена за счет уменьшения численности других территориальных управлений.

Важно отметить, что на фоне осуществления Росельхознадзором мероприятий по оптимизации своей территориальной сети управлений, когда численность территориальных управлений не увеличивалась, на Россельхознадзор были возложены дополнительные утвержденные соответствующими нормативными актами Правительства Российской Федерации контрольные полномочия. Эти дополнительные контрольные функции были связаны, прежде всего, как с обеспечением выполнения целого ряда требований технических регламентов Таможенного союза, так и с обеспечением государственной регистрации генно-инженерно- модифицированных растений и животных, выдачей сертификатов для реэкспорта подкарантинной продукции и др.

Как показал анализ, в результате осуществления, начиная с 2006 года Россельхознадзором, комплекса мероприятий по реорганизации территориальной сети своих управлений были достигнуты положительные показатели. Так, численность работников, занятых в территориальных управлениях Россельхознадзора, по состоянию на 01.01.2016 год, сократилась с 22 тыс. 287 чел. до 9 тыс. 160 чел. Одновременно с этим процессом, Россельхознадзором достаточно активно проводилась политика сокращения сети территориальных управлений, количество которых уменьшилось за аналогичный период с 75 управлений до 53 управлений на начало 2017 года.

Таким образом, анализ отчетных данных свидетельствует о том, что с момента образования Россельхознадзора в результате проведения последовательной политики реорганизации и оптимизации его территориальной сети численность работников, занятых в территориальных управлениях, была сокращена на 60%, а оптимизация структуры привела к уменьшению количества территориальных управлений на 25%.

Большие резервы по повышению эффективности выполнения территориальными управлениями Россеельхознадзора возложенных на них контрольно-надзорных полномочий лежат в плоскости рационализации привлечения и взаимодействия с подведомственными Россельхознадзору организациями, которые аккредитованы и имеют лицензии в установленной сфере деятельности, а также во взаимодействии с другими территориальными управлениями Россельхознадзора.

Более того, территориальные управления Россельхознадзора должны продуктивнее взаимодействовать с аппаратом полномочного представителя Президента РФ соответствующем федеральном округе, территориальными органами других федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями, организациями и гражданами. Такой подход позволяет обеспечивать более оперативное решение сложных, подчас затрагивающих межведомственные интересы вопросов и создавая транспарентные переговорные площадки для ведения открытых переговоров, достижения консенсуса по дискуссионным позициям. Важно подчеркнуть, что механизмы и формы взаимодействия территориальных органов управления с другими территориальными структурами могут быть достаточно разнообразны и включают планирование и реализацию совместных мероприятий; подготовку предложений по совершенствованию федерального и регионального законодательства, обмен информацией, необходимой для реализации полномочий соответствующих органов и организаций, участие в экспертных группах, межведомственных образовательных программах и курах и другие формы.

Полный перечень контрольно-надзорных полномочий, которые закреплены за территориальными управлениями Россельхознадзора, зафиксирован в пунктах 8-10 упомянутого выше «Типового положения о территориальном органе...» [67].

Согласно данному списку к основным и вспомогательным функциям территориальных управлений следует отнести:

  • 1) федеральный государственный ветеринарный надзор;
  • 2) контроль за соблюдением полноты и должного уровня качества осуществления переданных региональным властям контрольно-надзорных полномочий в сфере ветеринарии;
  • 3) проведение проверок, выдача обязательных для исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений и о привлечении к определенной российским законодательством ответственности должностных лиц, реализующих переданные полномочия в соответствующей сфере;
  • 4) изъятие животных, а также продукции животного происхождения, кормов при ликвидации очагов заражения животных на подведомственной территории;
  • 5) контроль за осуществлением ветеринарной и санитарной экспертизы пищевой продукции животного происхождения, которая произведена в условиях непромышленного изготовления и реализуется на продовольственных рынках, ярмарках, т.п.;
  • 6) планирование, организация и контроль за реализацией мероприятий по проведению мониторинга качества и безопасности пищевых продуктов;
  • 7) планирование, организация и контроль за реализацией государственного эпизоотического мониторинга;
  • 8) ведение Реестра юридических и физических лиц, занятых производством переработкой, хранением подконтрольных товаров, которые перемещаются между территориями государств - членов Таможенного союза, так называемый «Реестр предприятий Таможенного союза»;
  • 9) федеральный государственный карантинный фитосанитарный надзор;
  • 10) осуществление мероприятий по контролю за охраной территории РФ и недопущением проникновения и распространения заразных болезней животных, возбудителей заболеваний растений;
  • 11) федеральный государственный надзор в области обращения лекарственных препаратов для использования в ветеринарии;
  • 12) государственный контроль безопасности продуктов животного происхождения, кормов и кормовых добавок для животных;
  • 13) осуществление лицензирования производства лекарственных препаратов и фармацевтической деятельности в сфере ветеринарии, регистрация лекарственных препаратов и добавок для использования в ветеринарии;
  • 14) выдача разрешений на ввоз (вывоз) в (из) Российскую Федерацию, осуществление транзитных перевозок животных, продуктов животного происхождения, лекарственных препаратов для ветеринарии, кормов для животных и другой относящейся к подкарантинным видам продукции;
  • 15) государственный надзор в сфере семеноводства в части семян сельскохозяйственных растений;
  • 16) государственный земельный надзор в отношении земель сельскохозяйственного назначения, использование которых регламентируется Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»;
  • 17) государственный контроль за обеспечением и соблюдением качества и безопасности зерна и продуктов его переработки, а также продуктов питания;
  • 18) выдача фитосанитарных (включая реэкспортных) и карантинных сертификатов;
  • 19) выполнение фитосанитарных обследований, обеспечение мероприятий по обеззараживанию подкарантинных объектов;
  • 20) осуществление контроля за соблюдением юридическими и физическими лицами установленных требований карантина растений в процессе производства, заготовки, хранения, использования, транзита подкарантинной продукции;
  • 21) ведение государственного реестра лекарственных препаратов для ветеринарии и реестра заключений о соответствии производителей установленным производственным стандартам;
  • 22) разработка и предоставление в рамках своей компетенции рекомендаций по введению (отмене) фитосанитарных карантинных ограничений для предотвращения (ликвидации) очагов вредителей растений на территории субъекта РФ;
  • 23) введение (снятие) режимов зон фитосанитарного карантинного контроля, осуществление мер локализации (ликвидации) карантинных фитосанитарных очагов;
  • 24) определение списка пунктов, для осуществления карантина растений;
  • 25) мониторинг и оценка состояния карантинного фитосанитарного положения на территории субъекта РФ;
  • 26) поддержка функционирования федеральных информационных систем, обеспечивающих выдачу и учет фитосанитарных документов, документов по результатам лабораторных исследований в сфере фитосанитарного карантина, а также лицензионных документов на осуществление деятельность в области карантинного фитосанитарного обеззараживания;
  • 27) мониторинг и оценка карантинного фитосанитарного состояния территории Российской Федерации и ее регионов создание и постоянное поддержание (актуализация) электронной базы открытых данных по зонам фитосанитарного карантина.

Результаты анализа контрольно-надзорных полномочий, закрепленных за территориальными управления Россельхознадзора, позволяют сделать выводы о том, что:

во-первых, в условиях проведения административной реформы Рос- сельхознадзор активно проводил и продолжает осуществлять оптимизацию и рационализацию сети своих территориальных подразделений, сокращая их количество и численность занятых сотрудников;

во-вторых, процесс оптимизации и сокращения сети территориальных управлений Россельхознадзора сопровождался достаточно активным перераспределением контрольно-надзорных полномочий подчас в сторону увеличения объема закрепленных функций контроля без предоставления дополнительных штатных единиц, что потребовало изыскания внутренних резервов и повышения эффективности работы уже действующих территориальных подразделений Россельхознадзора.

Проведенный анализ деятельности территориальных управлений Россельхознадзора на основе имеющейся официальной статистической информации за 2016 год с целью оценки и выявления резервов роста эффективности их деятельности позволил получить следующие выводы и заключения.

Осуществление оценки эффективности деятельности территориальных подразделений Россельхознадзора строится на системе показателей (всего 20 показателей) описывающих как в абсолютной (3 показателя), так и относительной форме результаты работы территориальных подразделений (17 показателей). При этом оценка эффективности государственного контроля проводится в разрезе ветеринарного надзора, карантинного фитосанитарного контроля, контроля за безопасностью и качеством зерна и продуктов его переработки, в области семеноводства, земельного надзора.

Анализ отчетных оценочных показателей по итогам 2016 г. показывает, что общее количество проверок, которые Россельхознадзор провел в отношении деятельности юридических лиц и физических лиц (индивидуальных предпринимателей) составило: всего - 49 651, в том числе: плановых проверок - 13 499, внеплановых проверок - 36 152.

Следует отметить, что эти показатели демонстрируют значительное снижение проверочных мероприятий по сравнению с 2015 годом, когда количество проведенных Россельхознадзором проверок в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей достигло- 113 080, в том числе плановых проверок - 71 575, внеплановых проверок - 41 505.

Общий объем административных штрафов наложенных в 2016 году составил - 484 093 тыс. руб., в 2015 году - 568 500 тыс. рублей. При этом общий объем уплаченных административных штрафов в 2016 году достиг 283 725 тыс. руб., в 2015 году - 369 700 тыс. рублей. Утвержденный ежегодный план проведения проверок был выполнен в 2016 году на 84,4% , а в 2015 году на 88,9 %. При согласовании проведения внеплановых выездных проверок Россельхознадзором с органами прокуратуры доля получивших отказ заявлений составила в 2016 году - 18,4 %, а в 2015 году - 16,6 %.

При этом следует отметить повысивший уровень качества проведения проверок, поскольку в 2016 году не было ни одной проверки, результаты которой были признаны недействительными, а в 2015 году- доля таких проверок сотавляла.0,05%. Доля проверок, которые были проведены с нарушениями требований российского законодательства со стороны должностных лиц Россельхознадзора, и по результатам которых такие должностные лица понесли соответствующие дисциплинарные и административные наказания, несколько сократилась и составила в 2016 году-

0. 06 %, а в 2015 году - 0,08%. Такой процесс наблюдался на общем фоне сокращения проверочных мероприятий, о чем свидетельствует заметное сокращение доли юридических лиц и индивидуальных предпринимателей которые прошли проверки Россельхознадзора, так в 2016 году проверки охватили - 14,4 %, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а в 2015 году - 20,5%.

Вместе с тем, наблюдалось некоторое повышение показателя среднего числа проверок, приходящихся на юридическое лицо и индивидуального предпринимателя, этот показатель составил 2,2 проверки в 2016 г. и

1, 8 проверки в 2015 году. В определенной степени такая тенденция может быть обусловлена замещением плановых проверок внеплановыми в силу действующего законодательного ограничения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Подтверждением тому служит и тот факт, что удельный вес внеплановых проверок, проведенных в 2016году, заметно возрос и составил- 48,7 %„ в то время как в 2015 году этот показатель был равен 33, 7%.

Следует признать, что рост внеплановых проверок сопровождался ростом выявленных в процессе их проведения нарушений. Так, удельный вес правонарушений, выявленных по итогам таких проверок, возрос и составил в 2016 43,3%, по сравнению с 29,3% в 2015 году. Более того, за этот же период наблюдалась тенденция роста удельного показателя внеплановых проверок, которые были проведены в 2016 году по фактам нарушений, связанных с угрозами причинения вреда жизни и здоровью людей, нанесения вреда животным и растениям, возникновения чрезвычайных ситуаций природного или техногенного генезиса. Если в 2015 году удельный показатель таких проверок составлял 7,8%, то по итогам 2016 года он достиг 8, 85%, то есть возрос на 0,25 процентных пункта.

Характерно, что возросла и доля внеплановых проверок, которые были инициированы и проведены в связи с нарушением обязательных требований, связанных с причинением вреда жизни и здоровью населения, а также вреда животным, растительности, природной среде, имуществу юридических лиц и граждан, безопасности государства, ит.п. Удельный вес таких внеплановых проверок, направленных, по сути, на прекращение дальнейшего нанесения вреда и преодоление возникших последствий таких нарушений возрос с 1,4% в 2015 году до 1,65% в 2016 году.

В целом удельный вес проверочных контрольных мероприятий, которые позволили выявить правонарушения, возросли с 36,7% в 2015 году до 42% в 2016 году, то есть на 5,3 процентных пункта. При этом удельный вес контрольных проверок, по итогам которых на основе выявленных нарушений были возбуждены административные дела, сократился с 87,6 в

2015 году до 83,05 % в 2016 году. Тот же понижательный процесс наблюдался и в отношении удельного показателя проверочных контрольных мероприятий, по результатам которых на основе выявленных нарушений были наложены административные наказания, этот показатель сократился с 86,5 в 2015 году до 82,7 % в 2016 году, то есть на 3,8 процентных пункта.

Практически не изменился удельный показатель индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, в работе которых были обнаружены нарушения таких обязательных требований, которые обусловливают возникновение прямой угрозы жизни и здоровью населения, возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного генезиса, нанесение вреда животным, растениям, окружающей среде, имуществу граждан и юридических лиц, безопасности государства. Этот показатель составил в

2016 году 10,68% по сравнению с 10,3% в 2015 году.

На этом фоне немного возрос удельный вес юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (с 0,67 % в 2015 году до 1,35 % в 2016 году), которые в своей работе совершили нарушения обязательных требований, что повлекло нанесение вреда жизни и здоровью населения, вреда животным, растительности, природной среде, имуществу граждан и юридических лиц, безопасности государства, возникновения техногенных и природных чрезвычайных ситуаций. При этом общее число выявленных фактов нанесения вреда жизни и здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, и т.п. со стороны юридических лиц и индивидуальных предпринимателей сократился более чем в 4 раза, с 483.случаев в 2015 году, до 100 случаев в 2016 году.

Удельный вес выявленных в ходе проверочных мероприятий нарушений, которые связаны с неисполнением ранее выписанных предписаний несколько возрос с 8,08 % в 2015 году до 9,92 % в 2016 году. Динамика показателей, характеризующих непосредственное исполнение наложенных взысканий за выявленные нарушения, показывает, что удельный вес объема взысканных административных штрафов в общем объеме наложенных административных штрафов возрос с 71,2 %. в 2015 году, до 76,7 % в 2016 году. Одновременно увеличился и средний размер наложенного административного штрафа, который составлял в 2015 году 14,9 тыс. руб., а в 2016 году достиг 21,8 тыс. руб.

Анализ показывает, что наблюдается заметное сокращение удельного веса контрольных проверок, по итогам которых соответствующие материалы об обнаруженных нарушениях обязательных требований были переданы в уполномоченные органы для возбуждения уголовных дел. Доля таких проверок сократилась с 15,85 %.в 2015 году до 0,23 % в 2016 году, то есть на 15,62 процентных пункта.

Отдельно отметим, что относительно результатов анализа в области осуществления территориальными подразделениями Россельхознадзора государственного земельного надзора в 2016 году по сравнению с 2015 годом можно отметить небольшое снижение выполнения планового показателя проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; этот показатель составил в 2016 году 87,6%, что на 1,3 % отстает от прошлогоднего уровня.

Приоритеты повышения эффективности осуществления и оценки государственного контроля Россельхознадзором и его территориальными подразделениями:

1. Государственный ветеринарный надзор

В целях обеспечения эпизоотического благополучия и ветеринарной и санитарной безопасности в Российской Федерации целесообразно сосредоточить усилия Россельхознадзора и его территориальных подразделений на решении следующих задач:

  • - повысить качество контроля за выполнением субъектами экономической деятельности в области ветеринарии, законодательных и нормативноправовых актов Российской Федерации и Евразийского экономического союза, которые регламентируют обеспечение ветеринарной и санитарной безопасности товаров, подлежащих государственному ветеринарному контролю;
  • - на основе анализа и оценки выявленных нарушений норм и положений российского законодательства и нормативных актов Евразийского экономического союза обосновать и предложить комплекс мер по обязательному соблюдению таких норм, имея в ввиду разработку новых проектов нормативных правовых актов Российской Федерации и Евразийского экономического союза, отвечающим задачам повышения качества нормативного регулирования в заданной области контрольно-надзорной деятельности.

2. Государственный земельный надзор

Федеральным законом от 13.07.2015 № 246-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей ....» внесены изменения, определяющие механизмы, организационные процедуры осуществления плановых контрольно-надзорных проверочных мероприятий по отношению к хозяйствующим субъектам малого бизнеса и предпринимательства в период с 2016 года по 2018 год.

Такая законодательная новация содержит ряд конкретных новых положений в отношении практической организации контрольно-надзорной деятельности территориальными подразделениями.

Во-первых, предусмотрены «надзорные каникулы», которые освобождают субъекты малого предпринимательства от контрольно-надзорных мероприятий;

Во-вторых, субъекты малого предпринимательства наделяются правом подачи в контрольно-надзорные органы, включая их территориальные подразделения, заявлений, требующих их исключения из ежегодного плана проведения плановых проверок, при условии, что представлено четкое обоснование, что намечаемая проверка включена в ежегодный план проведения плановых проверок в нарушение существующего российского законодательства.

Проведенный выше анализ результатов проведения контрольнонадзорных мероприятий территориальными подразделениями Россель- хознадзора в 2016 году показал, что данные законодательные новации привели в 2016 году к определенному снижению показателей процента выполнения годового плана плановых контрольных проверок.

Вместе с тем, в законодательство в 2015 году были внесены изменения, которые позволяли проводить контрольно-надзорные мероприятия без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. Примерами таких мер являются плановые (рейдовые) осмотры, административные обследования земельных объектов. По итогам таких проверочных мероприятий в случае выявления признаков нарушений, контрольнонадзорным территориальным органам регламентирована организация проведения внеплановых проверок. В результате наблюдается четко выраженная тенденция увеличения количества и удельного веса внеплановых контрольных проверок по отношению к общему числу проведенных проверок. Следует признать, что рост доли проверок, по итогам которых контрольно-надзорными органами выявлены нарушения, свидетельствует, в том числе, о более рациональной организации и эффективном планировании территориальными подразделениями Россельхознадзора своей контрольно-надзорной работы.

Рекомендации по укреплению и развитию институционального и нормативно-правового обеспечения государственного контроля Россель- хознадзором и его территориальными подразделениями:

1. Государственный ветеринарный надзор

Укрепление законодательного и нормативно-правового обеспечения контрольной деятельности в сфере ветеринарии представляется целесообразным поддержать предложения Россельхознадзора:

  • - утвердить ветеринарно-санитарные требования к транспортным средствам, используемым для перевозки отдельных видов товаров, которые подлежат государственному ветеринарному контролю и надзору;
  • - уточнить и дополнить отдельные «Положение о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору», в части наделения полномочиями по организации мероприятий по проведению дезинфекции в соответствующих пунктах пропуска.
  • - уточнить и дополнить отдельные статьи «Положения о едином порядке осуществления ветеринарного контроля на таможенной границе Евразийского экономического союза и на таможенной территории Евразийского экономического союза, (утв. решением Комиссии Таможенного союза от 18.06.2010 №317), в частности предоставления пакета дополнительных сведений, позволяющих более оперативно и не снижая качества контроля, перейти государствам-членам на электронную форму ветеринарной сертификации.
  • - внести изменения в положение Россельхознадзора «О внесении изменений в Положение о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору» по наделению полномочиями по осуществлению проверок (инспекций) предприятий государств-членов Евразийского экономического союза.
  • - уточнить и внести изменения в соответствующие нормативные документы Минсельхоза России, регламентирующие вопросы (нормы, требования, правила, порядок) организации и соответствующего оформления ветеринарных сопроводительных документов в электронном форме и на бумажных носителях с целью скорейшего устранения имеющихся в настоящее время противоречивых положений и коллизий.

Напомним, что в соответствии российским законодательством в период с 1 января 2018 года осуществляется повсеместный переход на обязательное оформление в электронном виде всех пакетов сопроводительной ветеринарной документации в информационной системе «Меркурий». Следует признать, что переход на электронную ветеринарную сертификацию имеет исключительно важное значения для обеспечения продовольственной безопасности в России. При переходе к электронной сертификации потребитель будет знать историю происхождения животноводческой продукции, где и кем она производилась и многое другое. Очевидно, что от того, насколько потребители будут иметь открытый и доступный источник информации о качестве продукции, которую они приобретают, настолько высоким или низкими будет их потребительское доверие.

2. Государственный карантинный фитосанитарный контроль

Следует предусмотреть в российском законодательстве возможность проведения контрольно-надзорными территориальными органами повторной проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в том случае, если проверка не состоялась по вине проверяемых субъектов.

Для обеспечения действенности контрольно-надзорных мер необходимо рассмотреть вопрос о существенном увеличении по ряду выявленных нарушений размеров налагаемых штрафов, в частности, в отношении ст. 10.1, 10.2, 10.3. КоАП РФ.

В целях повышения эффективности контрольных мероприятий следует распространить действие Указа Президента РФ от 29.07.2015 г. № 391 «Об отдельных специальных экономических мерах, применяемых в целях обеспечения безопасности Российской Федерации» на товары, которые ввозятся на российскую территорию через третьи страны, в том числе через страны-члены Евразийского экономического союза. Это относится, прежде всего, к товарам с отсутствующей, недостоверной документацией и (или) к товарам с товарно-сопроводительной документацией, не отвечающей установленным обязательным требованиям Таможенного союза и Евразийского экономического союза.

Особого внимательного и детального рассмотрения требует предложение об ужесточении режима карантина растений в ЕЭС, предусматривающем лишение (исключение) права владельца подконтрольных товаров на их возврат и возможность уничтожения такой продукции. Это предусмотрено в случае установления контрольно-надзорными органами факта присутствия контрабандной, фальсифицированной или контрафактной сельхозпродукции, продукции, перевозимой без установленных фитосанитарных сопроводительной документации или недостоверных сопроводительных документов.

Для повышения эффективности контрольных мероприятий в целях обеспечения продовольственной безопасности следует рассмотреть вопрос о возможности признания пищевой продукции некачественной и опасной в случае отсутствии возможности установить собственника продукции. Представляется, однако, что вопрос о конфискации некачественной и опасной продукции в пользу государства должен решаться в судебном порядке, а не на основании решений, принимаемых самими контрольнонадзорными органами. В противном случае возникает очевидная угроза конфликта интересов и злоупотреблений со стороны контрольно- надзорных структур.

Отдельные группы вопросов связаны с совершенствованием качества разработки карантинных фитосанитарных требований к ввозу на территорию в России продукции высокого уровня фитосанитарного риска, а также разработки лицензионных требований, которые предъявляются к соискателям лицензий на право осуществления тех или иных работ по карантинному фитосанитарному обеззараживанию.

3. Государственный контроль в области обеспечения безопасности и качества зерна и продуктов его переработки

Укрепление и развитие нормативно-правовой базы государственного контроля за качеством зерна и продуктов его переработки в России является одной из актуальных задач на современном этапе. В связи с этим исключительно своевременным и значимым выступает подготовленный Россельхознадзором и Минсельхозом России проект федерального закона «О зерне и продуктах его переработки». Данный законопроект охватывает широкий круг вопросов и направлен на решение таких задач как:

  • - обеспечить законодательное закрепление перечня вопросов государственного регулирования в сфере производства и обращения зерна и продуктов его переработки;
  • - установить полномочия и зоны ответственности федеральных и региональных органов власти, субъектов хозяйственной деятельности и должностных лиц, ответственных за обеспечение качества и безопасности зерна, продуктов его переработки на этапах его производства и обращения;
  • - определить организационные процедуры, порядок, инструменты и механизмы проведения государственного контроля в сфере обеспечения качества и безопасности зерна на этапах его производства и обращения, в частности уточнить объекты контроля, установить периодичность проверок, конкретизировать меры ответственности;
  • -отрегулировать в законодательном поле порядок взаимодействия между органами государственной власти и экономическими субъектами, которые ведут хозяйственную деятельность в области производства и обращения зерна и продуктов его переработки;
  • - закрепить права и обязанности граждан индивидуальных предпринимателей, должностных лиц, которые ведут экономическую деятельность в области производства и обращения зерна и продуктов его переработки.
  • 4. Государственный контроль в сфере семеноводства (семян сельскохозяйственных растений)

В Российской Федерации законодательно введен запрет на ввоз и использование семян, содержащих генно-инженерный материал (ФЗ от 03.07.2016 г. № 358). Вместе с тем в целом ряде государств, включая страны-члены Евразийского экономического союза, отмечаются достаточно принципиальные расхождения в государственном законодательстве, которое регулирует отношения при ввозе, производстве и обороте семян, полученных на основе генной инженерии.

На внешней границе ЕАЭС контроль за ввозом генно-инженерно- модифицированных семян в пунктах пропуска отсутствует. Согласованные виды контроля на межгосударственных границах государств-членов ЕАЭС за такими семенами сельскохозяйственных растений также отсутствует. Все это приводит к возникновению дополнительных рисков для незаконного ввоза на территорию России семян, которые содержат генно- инженерный материал.

В сложившейся ситуации актуализируется задача повышения эффективности мер государственного контроля в сфере семеноводства (семян сельскохозяйственных растений). Так, для решения этой задачи представляется крайне необходимым разработка согласованного и унифицированного законодательства ЕАЭС в области семеноводства. Такое законодательство должно с одной стороны, регулировать порядок производства и обращения семян сельскохозяйственных растений на территории ЕАЭС, а с другой стороны регламентировать порядок ввоза качественного семенного и посадочного материала иностранного происхождения, чтобы обеспечить соблюдение положений Доктрины продовольственной безопасности и совершенствование российского законодательства в данной сфере государственного контроля.

5. Государственный земельный надзор

Для повышения эффективности государственного контроля в сфере использования земель сельскохозяйственного назначения целесообразно рассмотреть следующие предложения и рекомендации.

  • - Необходимо внести изменения в российское законодательство (ст. 19.4.1 КоАП РФ, ФЗ от 26.12.2008 № 294-ФЗ) с целью усиления административной ответственности и предоставления контрольно-надзорным органам права проведения повторных проверочных мероприятий, если они не состоялась по вине проверяемого лица.
  • - Целесообразно обеспечить законодательное закрепление полномочий контрольных органов по государственному земельному надзору в части рассмотрения дел об административных правонарушениях, которые совершаются на земельных участках сельскохозяйственного назначения, оборот которых не регулируется соответствующим ФЗ от 24.07.2002 № 101-ФЗ.
  • - необходимо внести уточнения и изменения в методику определения и расчета стоимостных показателей оценки размера вреда, который причиняется почвам как объекту охраны окружающей среды путем снятия и перемещения, уничтожения плодородного слоя почвы (утв. приказом Минприроды России от 08.07.2010 № 238).

Проведенный анализ и оценка деятельности территориальных подразделений Россельхознадзора свидетельствует о том, что с момента образования Россельхознадзора проводилась достаточно последовательная политика реорганизации и оптимизации его территориальной сети, в результате чего численности работников, занятых в территориальных управлениях, была сокращена на 60%, а оптимизация структуры привела к уменьшению количества территориальных управлений на 25%.

При этом анализ показывает, что в последние годы наблюдается заметное сокращение удельного веса контрольных проверок Россельхознад- зора, по итогам которых соответствующие материалы об обнаруженных нарушениях обязательных требований были переданы в уполномоченные органы для возбуждения уголовных дел. Доля таких проверок сократилась с 16 % в 2015 году до 0,2 % в 2016 году, то есть более чем на 15 процентных пункта.

Дальнейшее повышение эффективности работы Россельхознадзора, в том числе на основе оптимизации методических подходов к практике оценки деятельности его территориальных подразделений будет осуществляться в рамках реализации приоритетной государственной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности», участником которой в пилотном режиме является Россельхознадзор. В рамках реализации этой программы Россельхознадзором разработан Паспорт программы, среди целевых установок выделяются следующие приоритеты:

  • - сокращение размеров и уровня ущерба, причиняемого охраняемым законом ценностям по всем контролируемым видам рисков на 15% к концу 2018 года по сравнению с 2015 годом, а в долгосрочной перспективе - на 50% к концу 2025 года,
  • - на основе оптимизации и рационализации использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов Россельхознадзора обеспечить повышение качества администрирования возложенных на него и территориальные подразделения контрольно-надзорных функций, в 2 раза к концу 2025 года.
  • - в рамках реализации риск-ориентированной модели в рамках осуществления государственного контроля уменьшить бремя административной нагрузки на хозяйствующие субъекты и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность, к концу 2018 года не менее чем на 20% по сравнению с 2016 годом, и на 50% к концу 2025 года.

В качестве выводов из проведенного анализа можно утверждать следующее. Результаты анализа контрольно-надзорных полномочий, закрепленных за территориальными управления Россельхознадзора, позволяют сделать выводы о том, что в условиях проведения административной реформы (начиная с 2006 года), Россельхознадзор достаточно активно проводил политику оптимизации и рационализации сети территориальных подразделений. В результате численность работников, занятых в территориальных управлениях, была сокращена на 60%, а оптимизация структуры привела к уменьшению количества территориальных управлений на 25%. Дальнейшее повышение эффективности работы Россельхознадзора, в том числе на основе совершенствования методических подходов к оценке деятельности его территориальных подразделений, будет осуществляться в рамках реализации приоритетной государственной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности», участником которой в пилотном режиме выступает наряду с другими ведомствами и Россельхознадзор.

Большие резервы повышения эффективности выполнения территориальными управлениями Россеельхознадзора возложенных на них контрольнонадзорных полномочий лежат в плоскости рационализации форм и методов их взаимодействия с подведомственными Россельхознадзору организациями, которые аккредитованы и имеют лицензии в установленной сфере деятельности, а также с другими территориальными управлениями Россельхознадзора. Территориальные управления Россельхознадзора должны продуктивнее взаимодействовать с аппаратом полномочного представителя Президента РФ соответствующем федеральном округе, территориальными органами других федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями, организациями и гражданами.

Такой подход позволяет обеспечивать более оперативное решение сложных, подчас затрагивающих межведомственные интересы вопросов и создавая транспарентные переговорные площадки для ведения открытых переговоров, достижения консенсуса по дискуссионным позициям.

Важно подчеркнуть, что механизмы и формы взаимодействия территориальных контрольно-надзорных органов с другими территориальными структурами могут быть достаточно разнообразны. Они включают планирование и реализацию совместных мероприятий; подготовку предложений по совершенствованию и развитию федерального и регионального законодательства, обмен информацией, необходимой для реализации полномочий соответствующих органов и организаций, участие в экспертных группах, межведомственных образовательных программах, курсах и другие формы.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >