Аналитический обзор и оценка эффективности контрольно-надзорной деятельности территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти

Оценка эффективности контрольно-надзорной деятельности территориальных подразделений Федеральной службы по труду и занятости и Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения

Анализу эффективности деятельности территориальных органов каждой федеральной службы предшествовала работа исследовательской группы по установлению приоритетных направлений оценивания эффективности их деятельности. Выбор указанных направлений был осуществлен на основе анализа основных целей и задач, определенных нормативными правовыми актами в части их функций и полномочий, а также с учетом особенностей содержания конкретных задач изучаемого периода времени и специфики наблюдаемых в их деятельности изменений, обусловленных ходом начавшейся в Российской Федерации реформы контрольно- надзорной детальности.

Сформированная в последние два десятилетия подзаконная нормативная правовая база, регулирующая деятельность Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения, составляет более 100 постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также более 250 приказов Министерства здравоохранения Российской Федерации и Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения.

Приоритетную роль в определении ключевых направлений деятельности территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения играет Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации». Согласно ст. 85 Федерального закона, контроль в сфере охраны здоровья граждан включает в себя:

1) государственный контроль качества и безопасности медицинской деятельности;

  • 2) государственный контроль (надзор) в сфере обращения лекарственных средств;
  • 3) государственный контроль за обращением медицинских изделий.

На начало 2017 года в организационную структуру Росздравнадзора

входит 78 территориальных органов в субъектах Российской Федерации. Установленная штатная численность федеральной службы в территориальных органах составляет 1328 единиц (2015 г. - 1193 шт. ед.), укомплектованность - 83 %.

Высшее профессиональное образование имеют 97,5% гражданских служащих территориальных органах Росздравнадзора, в том числе 15,6 % имеют несколько высших профессиональных образований. Расчет средней нагрузки на одного гражданского служащего Росздравнадзора в 2016 году составляет 34 проверки.

О степени эффективности контрольных (надзорных) мероприятий посредством проведения проверок представляется возможным вести речь на основе ее разделения по следующим видам:

1. Эффективность контроля за соблюдением органами государственной власти Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными внебюджетными фондами, медицинскими организациями и фармацевтическими организациями, а также индивидуальными предпринимателями, осуществляющими медицинскую и фармацевтическую деятельность, прав граждан в сфере охраны здоровья.

Анализ содержания докладов территориальных органов об осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере здравоохранения и эффективности государственного контроля (надзора) свидетельствует о том, что в 2016 году рассматриваемое направление являлось приоритетным. При анализе структуры проведенных проверок в ряде территориальных органов наблюдается ежегодное увеличение количества проведенных внеплановых проверок.

Так, территориальным органом Росздравнадзора по Курганской области в целях государственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности проведена 151 проверка (91,5% от общего количества проверок) соблюдения прав граждан в сфере охраны здоровья (в 2015 году- 166 и 83,6% соответственно), из них 13- плановых, 138 - внеплановых [43].

Отделом государственного контроля и надзора в сфере здравоохранения территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Татарстан проведено 203 проверки, из них плановых - 43 проверки, внеплановых - 160 [44].

В целом Росздравнадзором в 2016 г. проведено 13677 внеплановых проверок (в I полугодии 2016 г. - 6288, в 2015 г. - 13027), что больше по сравнению с 2015 годом на 652 контрольных мероприятия [45].

Основными причинами роста числа внеплановых проверок являются обращения и заявления граждан, информация от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации, а также истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований, что свидетельствует об улучшении качества возложенных полномочий по контролю в сфере здравоохранения.

Как известно, Президентом Российской Федерации в августе 2017 года дано поручение Правительству Российской Федерации совместно с Генпрокуратурой обеспечить внесение законопроекта, предусматривающего ограничение количества внеплановых проверок, проводимых каждым государственным органом в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей ежегодно (не более 30 % от количества плановых проверок, предусмотренных ежегодным планом) [46]. В этой связи представляется обоснованным постановка ведомством вопроса о том, что реальное положение дел свидетельствует о необходимости формирования риск-ориентированного подхода при проведении контрольных мероприятий и невозможности ухода от проведения плановых проверок в сфере здравоохранения. «... Уход от планового контроля в сфере охраны здоровья может привести к увеличению нарушений прав граждан при получении медицинской помощи и лекарственном обеспечении» [45] (рисунок 1).

Структура выявленных в 2016 году нарушений при проведении проверок по контролю за соблюдением прав граждан в сфере охраны здоровья

Рисунок 1 - Структура выявленных в 2016 году нарушений при проведении проверок по контролю за соблюдением прав граждан в сфере охраны здоровья

На возможное снижение уровня оценки объективности результатов деятельности территориальных органов в связи с ограничением количества проводимых контрольных мероприятий указывается в отчете Территориального органа Росздравнадзора по Приморскому краю: «Анализ работы Территориального органа Росздравнадзора по Приморскому краю в 2016 году и его сравнение с предыдущими годами не будет объективным и показывать реальное положение дел в субъекте Российской Федерации в сфере обращения лекарственных препаратов в связи со значительным снижением количества проведенных контрольных мероприятий» [47].

По количеству выявленных в 2016 году нарушений в деятельности медицинских организаций следует отметить эффективную работу территориальных органов Иркутской области (в 59% от числа проверенных медицинских организаций), Астраханской (в 60% от числа проверенных медицинских организаций), Пермском крае (в 62% от числа проверенных медицинских организаций), г. Санкт-Петербурге (в 69% от числа проверенных медицинских организаций), Липецкой области (в 74% от числа проверенных медицинских организаций), Республике Калмыкия (в 75% от числа проверенных медицинских организаций), Костромской (в 75% от числа проверенных медицинских организаций), Владимирской (в 81% от числа проверенных медицинских организаций), Еврейской автономной области (в 83% от числа проверенных медицинских организаций), Московской (в 86% от числа проверенных медицинских организаций), г. Севастополе (в 100 % от числа проверенных медицинских организаций).

На состоявшейся 14 апреля 2017 года итоговой коллегии Росздравнадзора достигнутый уровень эффективности контроля ведомства за соблюдением прав граждан в сфере охраны здоровья высоко оценил министр Российской Федерации М.А. Абызов: «Один из самых главных, на мой взгляд, результатов работы Росздравнадзора, это динамика снижения смертности и объемов заболеваний, потому что главная задача надзора в сфере здравоохранения - это обеспечить качественное предоставление медицинских услуг с целью снижения рисков и угроз, связанных с опасностью для жизни и здоровья граждан, и в этой части это самая главная задача и самый главный результат» [48].

2. Эффективность государственного контроля (надзора) в сфере обращения лекарственных средств.

Руководствуясь требованиями Федерального закона от 12.04.2010 № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств», территориальные органы Росздравнадзора организуют и проводят проверки соответствия лекарственных средств, находящихся в гражданском обороте, установленным требованиям к их качеству. Интерес вызывает инициированный Рос- здравнадзором и применяемый его территориальными органами вариант риск-ориентированного подхода в проверке лекарственных средств. Суть его выражается в организации выборочного контроля лекарственных средств, предметом которого является подтверждение соответствия лекарственных препаратов для медицинского применения и фармацевтических субстанций отечественного и зарубежного производства требованиям нормативной документации. Процедура проведения выборочного метода предполагает на первом этапе отбор образцов лекарственных средств, представленных субъектами обращения. Затем осуществляется их исследование, а в случае получения неудовлетворительных результатов все представленные лекарственные средства переводятся на посерийный контроль [49].

Так, например, сотрудники территориального органа по Калужской области по заданию Росздравнадзора произвели в 2016 году отбор проб лекарственных средств 71 серий на 13 предприятиях по производству лекарственных средств. Все отобранные образцы были направлены в адрес лабораторий, указанных в заданиях. Сотрудниками территориального органа в рамках выборочного контроля качества лекарственных средств проведено также 15 выездных мероприятий [50].

Территориальным органом Росздравнадзора по Вологодской области по заданию Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения осуществлен выборочный контроль качества лекарственных препаратов в 3 аптечных организациях (отобрано для экспертизы 20 образцов лекарственных препаратов) [51].

По результатам проведенной экспертизы территориальным органом Росздравнадзора по Приморскому краю 6 лекарственных препаратов признаны не соответствующими требованиям нормативной документации (недоброкачественными). На основании оформленного протокола испытаний приняты решения о прекращении обращения недоброкачественных лекарственных препаратов на территории Приморского края; организациям, в которых выявлены недоброкачественные лекарственные препараты, направлены приказы об изъятии и уничтожении лекарственных препаратов [47].

В целом по итогам деятельности Росздравнадзора в 2016 году проведено более 5000 таких проверок, выявлено 178 недоброкачественных образцов, на посерийный контроль переведено 26 торговых наименований, из которых шесть уже сняты с этого вида контроля. По мнению руководителя Росздравнадзора М.А. Мурашко, результативность нового метода в 1, 2 раза превышает традиционные способы [52].

Приобретенный Росздравнадзором позитивный опыт во многом стал тем определяющим фактором, позволившим Правительству Российской Федерации в июле 2017 года внести соответствующее изменение в Положение о службе: Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения осуществляет государственный надзор с применением риск- ориентированного подхода [53].

Изменение способов организации государственного контроля (надзора) в сфере обращения лекарственных средств с учетом требований риск-ориентированного подхода стимулирует повышение ответственности производителей лекарственных средств. Итоги 2016 года являются, по сути, продолжением действия тенденции увеличения числа серий, ежегодно изымаемых из обращения по решению производителей лекарственных средств об отзыве из обращения препаратов, в том числе в качестве превентивной меры по результатам внутреннего контроля за соответствием качества выпущенных лекарственных средств установленным требованиям (около 50 % от уровня предыдущего года) (рисунок 2).

Обеспечению повышения эффективности контроля способствует деятельность территориальных органов Росздравнадзора, посвященная хранению, реализации, применению, отпуску лекарственных средств.

Забота о качестве лекарственных средств, традиционно приобретаемых населением в аптеках, находит отражение в отчетах территориальных органов, а также в отчете самого Росздравнадзора. Так, ведомством в рамках мероприятий в 2016 году проверено 84 образца лекарственных препаратов, из которых изъято из обращения 29 препаратов, качество которых не соответствовало установленным обязательным требованиям (2015 г.- 65 препаратов).

Динамика количества лекарственных средств, отозванных производителями за период 2011 -2016 гг

Рисунок 2 - Динамика количества лекарственных средств, отозванных производителями за период 2011 -2016 гг.

В сфере контроля обращения лекарственных средств наряду с использованием выборочного метода Росздравнадзор планирует в ближайшей перспективе внедрить систему мониторинга движения лекарственных средств, которая значительно снизит нагрузку сотрудников ведомства при изъятии серий недоброкачественных лекарственных средств из оборота [52].

3. Оценка эффективности государственного контроля за обращением медицинских изделий.

Основными направлениями реализации государственного контроля за обращением медицинских изделий Территориального органа Рос- здравнадзора по Томской области являются соблюдение субъектами обращения медицинских изделий правил в сфере обращения медицинских изделий, а также проведение мониторинга безопасности медицинских изделий [54].

Наблюдается увеличение числа информационных писем об отзыве медицинских изделий производителями (в 2015 году отозвано 31 наименование медицинских изделий, в 2016 году - 116). Рост количества выявленных нарушений при производстве, реализации и эксплуатации (применении) медицинских изделий, повышение информированности субъектов обращения медицинских изделий в разрезе типов несоответствия приводит к уменьшению вероятности возникновения угрозы жизни и здоровью граждан.

В последние годы становятся более заметными положительные результаты деятельности территориальных органов Росздравнадзора, ориентированной на работу с населением субъектов Российской Федерации. Это выражается, например, в увеличении количества сообщений о неблагоприятных событиях, связанных с применением медицинских изделий (рост в 2016 году на 34%).

Территориальные органы Росздравнадзора в 2016 году проведена работа по организации соответствующих профилактических мероприятий. На главных страницах официальных сайтах территориальных органов Росздравнадзора по Алтайскому краю, Саратовской области, Республики Якутия, Свердловской, Липецкой областей, Ханты-Мансийского автономного округа созданы специальные разделы о публичных обсуждениях правоприменительной практики. Профилактические мероприятия оказывают существенное влияние на снижение уровня административных и финансовых издержек как контрольно-надзорного органа, так и подконтрольных субъектов.

Особый интерес вызывает участие территориальных органов и центрального аппарата Росздравнадзора в проведении публичных балансовых встреч с предпринимательским сообществом, которые с апреля 2017 года проводятся ежеквартально на федеральном и региональном уровне. Судя по сообщению проектного комитета реформы контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации от 20 сентября 2017 года [55], Рос- здравнадзор по качеству дискуссии с бизнесом входит в топ-5 ведомств, наряду с Россельхознадзором, Росприроднадзором, ФТС и Рострудом. Образцы лучшей практики, демонстрируемые надзорными органами, будут учтены при разработке Стандарта комплексной профилактики нарушений обязательных требований, а также использованы для обновления методических указаний по порядку проведения публичных слушаний.

Приоритетными направлениями оценивания эффективности деятельности территориальных органов Федеральной службы по труду и занятости является реализация функций по контролю и надзору в сфере соблюдения законодательства о труде, занятости населения, нормативноправового регулирования, осуществляемого органами государственной власти субъектов Российской Федерации в части социальных выплат гражданам, признанным в установленном порядке безработными, надзору и контролю в сфере социальной защиты населения, решению вопросов сотрудничества и социального партнерства [56].

Роструд является одним из ключевых исполнителей мероприятий приоритетной программы «Реформа контрольно-надзорной деятельности», от его эффективной и результативной деятельности во многом будет зависеть достижение заявленных в программе целей [57]. Руководитель Федеральной службы по труду и занятости В.Л. Вуколов является членом проектного комитета по основному направлению стратегического развития Российской Федерации «Реформа контрольной и надзорной деятельности».

В состав Роструда по состоянию на 1 января 2016 года входят 82 государственные инспекции труда, схема их размещения утверждена приказом Минтруда России от 4 августа 2014 года № 511н.

Предельная численность сотрудников территориальных органов на начало 2017 года составила 2 890 человек. Реальная численность персонала - государственные гражданские служащие государственных инспекций труда, на начало текущего года составила 2 432 человека (в том числе инспекторов труда - 2 137 человек), в 2015 году - 2 613 человек (в том числе инспекторов труда - 2 097 человек). Укомплектованность федеральной службы кадрами составляет 84,1%, что ниже показателя 2015 года (90,4%).

Анализ фактической нагрузки на уполномоченных должностных лиц государственных инспекций труда в части проведения проверок свидетельствует о том, что, несмотря на относительную стабильность численности инспекторского состава, в 2016 году сохранилась тенденция ее роста. Всего хозяйствующих субъектов, приходящихся в среднем на одного государственного инспектора труда, составляло 3,72 тыс. единиц и в сравнении с 2015 годом выросло на 8,4%. Реальная (фактическая) нагрузка на инспекторский состав в территориальных органах Роструда заметно превышает среднюю нагрузку по всей системе федеральной инспекции труда. В абсолютном выражении в 2016 году одним государственным инспектором труда было проведено в среднем 63,6 проверок, и в сравнении с 2015 годом (58,1 проверок) увеличение нагрузки составило 5,5%.

На конец декабря 2016 года общее количество подлежащих контролю юридических лиц и индивидуальных предпринимателей составила 7 964 110.

4. Оценка уровня эффективности государственного контроля и надзора в сфере соблюдения законодательства о труде.

Роструд в рамках работы по приоритетному проекту «Реформа контрольной и надзорной деятельности» разработал в 2016 году проект паспорта ведомственного проекта «Повышение эффективности обеспечения соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права», целями которого являются:

  • - снижение уровня ущерба охраняемым законом ценностям на 10% от уровня 2015 года к концу 2020 года и на 20% к концу 2025 года;
  • - снижение при осуществлении государственного надзора в сфере труда административной нагрузки на организации и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иные виды деятельности, на 50% к концу 2025 года.

Результатами проекта должны явиться:

  • - освоение принципов и методов риск-ориентированного подхода при реализации государственного надзора в сфере труда;
  • - разработка и внедрение системы оценки результативности и эффективности надзорной деятельности в сфере труда территориальных органов Роструда, государственных инспекторов труда;
  • - систематизация, сокращение количества и актуализация обязательных требований в сфере труда;
  • - использование возможностей комплексной профилактики нарушений обязательных требований;
  • - освоение современных технологий и механизмов кадровой политики;
  • - внедрение системы предупреждения и профилактики коррупционных проявлений в деятельности Федеральной службы по труду и занятости в сфере труда;
  • - развитие информационного обеспечения и систем автоматизации надзорной деятельности в сфере труда [58].

Ориентация ведомства на внедрение риск-ориентированного подхода начинает проявляться в снижении количества проверок по вопросам соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Так, если в 2015 году государственными инспекциями труда в субъектах Российской Федерации в порядке реализации представленных полномочий проведено 138,5 тыс. проверок по вопросам соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, то в 2016 году их число составило 136 064 проверки, что на 1,8% меньше, чем в 2015 году.

Однако по количеству проверок, проведенных во внеплановом порядке (117 919 проверок) наблюдается заметный рост (на 6 182 проверки больше, чем за аналогичный период 2015 года). Следует отметить, что Роструд по итогам первой половины 2017 года по количеству проведенных внеплановых проверок остается в числе лидеров по этому показателю. «В первом полугодии 2017 года было проведено 458 тысяч внеплановых проверок... Наибольшее количество внеплановых проверок в 2017 году было проведено Роспотребнадзором, МЧС, Рострудом, Ростехнадзором и Ро- странснадзором» [59], - отмечает С.В. Шипов, заместитель министра экономического развития Российской Федерации.

Рост числа внеплановых проверок следует рассматривать как один из побочных эффектов реформы контрольно-надзорной деятельности. По данным Генпрокуратуры их доля выросла с 66% в 2015 году до 75% в

2016 году, при том, что общее число контрольных мероприятий демонстрирует тенденцию к снижению. Именно по этой причине ведомство хочет расширить практику согласования внеплановых проверок с прокурорами, приравнять к ним так называемые «административные расследования» и разрешить возбуждать административные дела только после проверки — законопроект об этом уже внесен в Белый дом. Вполне закономерно, что увеличение числа внеплановых проверок заметил и бизнес. Итоги социологического опроса, проведенного по заказу бизнес- омбудсмена Бориса Титова в мае 2017 г., свидетельствуют о том, что доля столкнувшихся с ними предпринимателей выросла с 21,9% в 2015 до 30,8% в 2016 году [60].

Анализ деятельности Роструда и его территориальных органов в

2017 году говорит о том, что ведомство ведет поиск и апробирует новые подходы в сфере защиты законных прав бизнеса и граждан. Направлениями, двигаясь по которым можно сокращать число внеплановых проверок, становится применение риск-ориентированного подхода в отношении внеплановых проверок через установление специальных индикаторов риска. Рассматривается и уже применяется возможность замены внеплановых проверок направлением предостережений. «Роструд в качестве административных наказаний стал чаще применять предупреждения. Так, за 1 полугодие текущего года число вынесенных инспекторами труда предупреждений составило 18,5 тыс., что более чем в три раза превышает данный показатель за аналогичный период 2016 года. Уточняется, что мера предупредительного характера применяется при осуществлении контрольно-надзорных функций в случаях, когда нарушения совершаются впервые, не приводят к фактическому причинению вреда или угрозы для жизни и здоровья работника, не связаны с задержкой заработной платы и не влекут за собой применения мер уголовной ответственности», - отмечает пресс- служба ведомства [61].

Существенными факторами, влияющими на рост числа внеплановых проверок, по мнению ведомства, является следующих два:

1) повышение активности граждан в защите своих трудовых прав. Так, например, значительный рост проверок спровоцировало ухудшение ситуации с выплатой заработной платы работникам бюджетных учреждений в установленные сроки; 2) качественное изменение уровня информационной открытости деятельности инспекций труда, которой способствует появление и развитие электронных сервисов, введение новых законодательных и нормативных правовых актов, касающихся трудовых отношений.

Таким образом, как и в ситуации с Росздравнадзором, Роструду необходимо провести дополнительный анализ оснований для проведения внеплановых проверок, в частности и тех, которые попадают под исключение из общих правил и которые содержатся в отраслевых законах.

Анализ деятельности территориальных органов Роструда по обеспечению эффективного контроля за своевременной выплатой заработной платы в субъектах Российской Федерации.

В качестве ключевых источников поступления информации о наличии в организациях задолженности по заработной плате являются обращения работников, сведения Росстата, информация средств массовой информации, органов власти и местного самоуправления.

В 2016 году наибольшие суммы задержанной заработной платы были выплачены работникам следующих организаций: ОАО АК «Трансаэро» (г. Санкт-Петербург) - более 2 млрд, руб.; ООО «Тал» (Республика Саха (Якутия)) - более 600 млн. руб.; ГУП «ЖКХ Республика Саха (Якутия)» - более 300 млн. руб.; АО «Шахта Интауголь» (Республика Коми) - почти 300 млн. руб. [58].

Государственной инспекцией труда в Ленинградской области в результате проверки, проведенной в ООО «Юникс» в июле 2016 года, выявлена задолженность по заработной плате перед сотрудниками данной организации в размере 48 млн. рублей. Лица, ответственные за допущенные нарушения, привлечены к административной ответственности в виде штрафов. Руководителю организации выдано предписание, в рамках исполнения которого задолженность устранена в полном объеме.

Государственной инспекцией труда с целью реализации возможных мер административного и уголовного характера в отношении нарушителей подписано Соглашение о взаимодействии Инспекции и Следственного комитета по Ленинградской области. Документ устанавливает порядок обмена информацией и документами о фактах невыплаты заработной платы, лицах нарушивших законодательство и мерах принятых сторонами. Работа подобного рода позволяет оперативно принимать решения о возможности применения всего комплекса мер ответственности вплоть до уголовной, что, несомненно, способствует повышению эффективности работы с должниками, а для других работодателей послужит превентивной мерой.

Уровень задолженности по выплате заработной платы в целом по России хотя и снижается, но все-таки остается достаточно высоким. По оценке главы Роструда В.Л. Вуколова, «... задолженность снижается. В прошлом году силами Роструда было выплачено около 25 миллиардов рублей задержанной зарплаты, это на 20 процентов больше, чем за 2015 год. За первые два месяца этого года - более двух миллиардов рублей» [62].

В число основных причин задолженности по заработной плате входят отсутствие достаточного объема средств доходной части, большие объемы кредиторской задолженности, непринятие мер к погашению дебиторской задолженности, низкая организация управления производством, отсутствие сбыта продукции, ее нерентабельность.

Основными направлениями деятельности Роструда по повышения эффективности проводимых мероприятий и обеспечению своевременной выплаты заработной платы в прошедшем периоде стали:

  • 1) Усиление взаимодействия с территориальными правоохранительными и налоговыми органами и отделениями внебюджетных фондов, а также активизация деятельности межведомственных региональных комиссий по вопросам погашения задолженности по заработной плате.
  • 2) Повышение ответственности руководителями организаций, длительное время имеющих задолженность по заработной плате, с помощью ежемесячных совещаний, в ходе которых руководителям организаций указывается на необходимость погашения долгов по заработной плате (таких организаций за 2016 год было заслушано более 63).
  • 3) Оперативный мониторинг ситуации с задолженностью по заработной плате со стороны федеральных министерств в отношении хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в сфере их регулирования, имеющих задолженность по заработной плате. Результаты наблюдений, проводимых Рострудом, выявили значительные расхождения с аналогичными сведениями Росстата: перечень предприятий, на которых ситуация с задолженностью поставлена на контроль в Роструде, значительно шире круга предприятий, предоставляющих сведения о задолженности в Росстат.

Роструд выступает против подготовки предложений об ужесточении законодательства и усилении наказаний руководителей предприятий и организаций - задолжников по заработной плате. «... Более жесткое наказание работодателей - это не выход. Подход должен быть комплексным. Одно из предложений - дать право инспектору на принудительное списание денег со счета организации, в которой допускается задолженность по зарплате. Если работодатель не платит налоги, то налоговая инспекция сегодня может по определенному алгоритму деньги, появившиеся на счету предприятия, заблокировать и направить на уплату налогов. Аналогичный механизм мы предлагаем на случай задержки зарплат: чтобы инспектор мог или через суд, или по прямому, несудебному алгоритму, добиваться, чтобы появляющиеся у работодателя деньги шли в первую очередь на погашение долгов перед работниками» [62], - предлагает В.Л. Вуколов.

Оценка эффективности деятельности территориальных органов Роструда по снижению неформальной занятости и легализации трудовых отношений в субъектах Российской Федерации.

В Российской Федерации одним из наиболее распространенных из допускаемых работодателями нарушений трудового законодательства является преднамеренное ненадлежащее оформление трудовых отношений с работниками, либо уклонение от их оформления совсем. Доля теневой зарплаты в России, по данным Росстата, в последние 15 лет колеблется в узком диапазоне от 30 до 33 процентов. Сегодня в тайне от государства работники получают на руки около 10 триллионов рублей. Если бы со всех зарплат в стране были бы полностью уплачены налоги, то теоретически мы получили бы дополнительные поступления НДФЛ на уровне около полутора процентов ВВП (почти полтора триллиона рублей) и еще больше - дополнительных отчислений в социальные фонды [63].

Тревогу вызывает ситуация роста теневой занятости в секторе малого и среднего предпринимательства. По оценкам Уполномоченного при Президенте России по правам предпринимателей Б.Ю. Титова, в секторе МСП в 2016 году она выросла. В тени находился каждый четвертый, занятый в экономике россиянин - 24,7 процента или 17,9 миллиона человек [64].

Самый высокий процент работающих без оформления трудового договора наблюдается в строительстве, оптовой и розничной торговле, предоставлении услуг по ведению домашнего хозяйства, на транспорте, в сельском хозяйстве, гостиничном и ресторанном бизнесе.

Таким образом, сегодня снижение неформальной занятости, легализация трудовых отношений - задача, решение которой приобретает особую значимость для всего населения Российской Федерации, так как это значительный источник для пополнения доходов бюджета, от которых зависит как объем услуг, оказываемых за счет бюджета так и размер заработной платы и пенсий. Первостепенное внимание при этом уделяется проведению работы по информированию населения о негативных последствиях неформальной занятости.

Повышению эффективности проводимой работы способствуют следующие мероприятия, организованные Рострудом в каждом субъекте Российской Федерации:

- создание межведомственной комиссии, занимающейся координацией деятельности и мониторингом ситуации по снижению неформальной занятости;

  • - формирование в муниципальных образованиях рабочих групп по снижению неформальной занятости, легализации «серой» заработной платы и повышению собираемости страховых взносов во внебюджетные фонды, что позволяет более объективно и оперативно оценивать информацию по возможным нарушениям и принимать оперативные меры;
  • - ведение мониторинга результатов деятельности по снижению неформальной занятости, который ежемесячно направляется в Роструд по установленной форме.

По информации, поступившей от межведомственных комиссий субъектов Российской Федерации, по состоянию на 31 декабря 2016 года государственными инспекторами труда проведено 1 184 надзорноконтрольных мероприятия, выявлено 1 515 человек, находящихся в неформальных трудовых отношениях, из них все легализованы.

Наиболее высокие результаты по снижению неформальной занятости в 2016 году были получены в следующих субъектах Российской Федерации: г. Санкт-Петербурге (проведено 71 надзорно-контрольное мероприятие по результатам которого было оформлено 5 407 трудовых договоров), Забайкальский край (135 надзорно-контрольных мероприятий, по результатам которых оформлено 4 577 трудовых договоров), Республика Башкортостан (21 надзорно-контрольное мероприятие, по результатам которых оформлено 1 419 трудовых договоров), Челябинская область (17 надзорно-контрольных мероприятий, по результатам которых оформлено 1 158 трудовых договоров), Пермский край (119 надзорноконтрольных мероприятий, по результатам которых оформлено 1 002 трудовых договора) [58].

В конечном счете, указанная деятельность помогает Роструду уже не первый год целенаправленно выводить работников из тени. «За два года легализовано более 4,3 миллиона человек. С начала этого года выявлено 310 тыс. человек, находящихся в неформальных трудовых отношениях, из них легализовано более 283 тысяч. В бюджет Пенсионного фонда России за два года поступило около 30 миллиардов рублей взносов за людей, выведенных из тени» [62], - отмечает В.Л. Вуколов.

Дополнительным инструментом легализации на рынке труда может стать электронный трудовой договор, идею внедрения которого отстаивает сегодня Роструд.

Оценка эффективности деятельности территориальных органов Роструда по соблюдению установленного порядка расследования и учёта несчастных случаев на производстве.

Основной формой работы государственных инспекторов труда (по охране труда) в рамках данного направления являются проверки организаций по вопросам соблюдения установленного порядка расследования и учета несчастных случаев на производстве.

Так, например, Государственной инспекцией труда по Московской области в ходе проведения проверки в ООО «Дор Технологии» и ООО «Основа Строй» установлено, что в нарушении ст. 228 Трудового кодекса РФ не своевременно и не в полном объеме проинформировали и не направили в течение суток извещения о тяжелых несчастных случаях в органы и организации указанные в ст. 228.1 Трудового кодекса Российской Федерации. На юридическое и должностное лицо вынесены постановления о назначении административных наказаний по ч.1 ст. 5.27.1 КоАП РФ [65].

Основными причинами несчастных случаев на производстве с тяжелыми последствиями, происшедших в Российской Федерации в 2016 году, являются типичные причины организационного характера: неудовлетворительная организация производства работ, нарушение работником трудового распорядка и дисциплины труда, недостатки в организации и проведении подготовки работников по охране труда, неприменение работником средств индивидуальной и коллективной защиты. Например, только по причине неудовлетворительной организации производства работ в 2016 году произошло 32% несчастных случаев.

О положительных результатах деятельности территориальных органов и Роструда в целом свидетельствуют следующие показатели.

Снижение числа несчастных случаев с тяжелыми последствиями за 2016 год составляет 14 процентов или более чем на 1000 случаев. Заметно меньше стало погибших, например, на транспорте снижение составляет 27 процентов, в строительстве 23 процента, в оптовой, розничной торговле-18 процентов, в лесном и сельском хозяйстве - 12 процентов, на обрабатывающем производстве - 7 процентов [62].

Одним из факторов, позитивно влияющим на снижение количества производственных травм, в Роструде считают начатую в ходе реформирования контрольно-надзорной деятельности ревизию и актуализацию требований законодательства. В плане совершенствования законодательной базы многое сделало Министерство труда Российской Федерации: за последние годы модернизировано и выпущено больше 50 правил безопасности в тех или иных отраслях экономики.

С целью повышения эффективности деятельности территориальных органов Роструда, повышения квалификации их должностных лиц, усиления контроля за деятельностью государственных инспекторов труда разработан план мероприятий («дорожная карта») Федеральной службы по труду и занятости по устранению допускаемых территориальными органами - государственными инспекциями труда в субъектах Российской Федерации типовых нарушений законодательства, и утвержден приказом Роструда от 19 января 2016 года № 61.

За отчетный период профессиональную квалификацию повысили 490 федеральных государственных гражданских служащих, из них 55 сотрудников центрального аппарата Роструда.

В целях повышения уровня профессиональной подготовки инспекторов труда с 2017 года Роструд ввел видео экзамены. Как утверждает В.Л. Вуколов, «экзамен построен так, что подглядеть или списать невозможно. Единая информационная система видит, как конкретный человек сдает экзамен, идентифицирует себя, и я думаю, качество работы инспектора как первичного звена будет расти. Качество и подготовка инспектора - главное сегодня» [62].

Таким образом, реальное положение дел с оценкой эффективности деятельности территориальных подразделений Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения, Федеральной службы по труду и занятости, осуществляющих контрольно-надзорные полномочия, свидетельствует о необходимости формирования риск-ориентированного подхода при проведении контрольных мероприятий.

  • 1. Реформирование контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации предусматривает достижение трех основных целей: снижение ущерба по контролируемым государством рискам; снижение административной нагрузки на бизнес; повышение качества государственного контроля. Потенциал положительных преобразований, заложенных на предыдущем этапе реформы контрольно-надзорной деятельности на федеральном уровне, нуждается в эффективной реализации на уровне субъектов Российской Федерации. Территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорные полномочия и являющихся исполнителями и соисполнителями приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности», следует рассматривать в качестве ключевых движущих сил, способных обеспечить достижение целей программы, ее показателей и их значений в установленные сроки.
  • 2. Приоритетными направлениями оценки эффективности деятельности территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения являются оценка эффективности государственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности, государственного контроля (надзора) в сфере обращения лекарственных средств и государственного контроля за обращением медицинских изделий. Позитивная динамика снижения показателей смертности и объемов заболеваний населения Российской Федерации в последние годы, повышение качества предоставляемых медицинских услуг с целью снижения рисков и угроз, связанных с опасностью для жизни и здоровья граждан, свидетельствуют о позитивной динамике выполнения Росздравнадзором законодательно установленных функций и полномочий. Приобретенный Росздравнадзором успешный опыт применения риск-ориентированного подхода в надзоре за обращением лекарственных средств явился определяющим фактором, позволившим Правительству Российской Федерации в июле 2017 года внести соответствующее изменение в Положение о федеральном государственном надзоре в сфере обращения лекарственных средств: Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения осуществляет государственный надзор с применением риск-ориентированного подхода. В числе проблем, требующих поиска новых форм и методов повышения эффективности деятельности территориальных органов Росздравнадзора, является сокращение внеплановых проверок, продолжение работы по повышению ответственности производителей лекарственных средств, развитие форм взаимодействия с гражданами и организациями, обеспечение публичности результатов деятельности, а также адаптация к выполнению новых задач, связанных с реализацией приоритетной программы «Реформа контрольнонадзорной деятельности».
  • 3. Оценка эффективности деятельности территориальных органов Федеральной службы по труду и занятости предполагает анализ выполнения ею функций по контролю и надзору в сфере труда, занятости, специальной оценки условий труда и социальной защиты населения, оказанию государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, трудовой миграции и урегулирования коллективных трудовых споров, а также по предоставлению социальных гарантий, установленных законодательством Российской Федерации для социально незащищенных категорий граждан. Являясь одним из ключевых исполнителей мероприятий приоритетной программы «Реформа контрольно-надзорной деятельности», Роструд разработал ведомственный проект «Повышение эффективности обеспечения соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права». Наиболее заметными результатами его выполнения в 2016-2017 гг. стало повышение эффективности проводимых мероприятий по обеспечению своевременной выплаты заработной платы; систематизация, сокращение количества и актуализация обязательных требований в сфере труда; относительно высокие результаты снижения уровня неформальной занятости в целом ряде субъектов Российской Федерации; выдвижение и продвижение идеи перехода к электронному кадровому производству, создающему условия для заключения трудового договора в электронном виде. К числу актуальных задач территориальных органов Роструда в ближайшей перспективе следует отнести обеспечение соблюдения работодателями трудового законодательства и защиты прав граждан; усиление ведомственного вклада в устранение причин задержки заработной платы, ее легализации и снижения теневой занятости в субъектах Российской Федерации; расследование и учет несчастных случаев на производстве; активное участие в выполнении задач, связанных с реализацией приоритетной программы «Реформа контрольно-надзорной деятельности» (внедрение риск- ориентированного подхода при организации федерального государственного надзора в сфере труда; разработка и внедрение системы оценки результативности и эффективности надзорной деятельности в сфере труда территориальных органов Роструда, государственных инспекторов труда; внедрение системы предупреждения и профилактики коррупционных проявлений в деятельности Федеральной службы по труду и занятости в сфере труда и др.).
  • 4. Обновление деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на принципах риск-ориентированного подхода, а также внедрение рекомендуемой модели организации контрольно-надзорной деятельности, соответствующей основным направлениям и лучшим практикам повышения эффективности контрольнонадзорной деятельности позволит обеспечить синхронизацию проводимой реформы на федеральном и региональном уровнях. Внедрение проектов лучших практик позволит снизить административные и финансовые издержки граждан и организаций по осуществляемым субъектами Российской Федерации видам государственного контроля (надзора), а также сократить уровень ущерба охраняемым законом ценностям.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >