Предложения по совершенствованию нормативно-правового обеспечения повышения эффективности государственного регулирования промышленного развития

Структурная несбалансированность экономики России, низкий уровень ее диверсификации, значительная зависимость от импорта технологий, высокотехнологичной продукции, ограниченные возможности обеспечения потребностей внутреннего рынка осложняют решение социально-экономических проблем развития страны, проблем ее национальной безопасности, в том числе обороноспособности.

Кроме того, усугубляется внешнеэкономическое положение России, обусловленное падением цен на нефть, санкциями, ограничивающими доступ российских компаний на западные финансовые рынки, запрещающими импорт широкого спектра технологий, комплектующих. продукции конечного потребления. В связи с этим для решения проблем устойчивого социально-экономического развития страны необходима активизация промышленной политики государства.

Частично, недостатки в разработке и принятия НПА, которые разрабатываются без привязки к положениям Федерального закона. Они компенсируют тем, что меры поддержки промышленности находят свое отражение в других направлениях деятельности Правительства. Так, например, были приняты НПА регулирующие вопросы субсидирования процентных ставок для отдельных отраслей промышленности в рамках Государственной программы ГП «Развитие промышленности» и подпрограмм в неё входящих.

С другой стороны, в марте 2015 года Минпромторгом России были разработаны «Методические указания субъектам Российской Федерации о внесении изменений (при необходимости) в региональные нормативно-правовые акты в связи с принятием Закона № 488-ФЗ и в целях его применения», далее «Методические указания». Этим документом предусмотрена возможность проведения «следующих мер по актуализации законодательства»:

  • 1) принятие и внесение изменений в региональный закон о промышленной политике;
  • 2) внесение изменений в акты налогового законодательства субъекта Российской Федерации и нормативно-правовые акты по аренде имущества субъекта Российской Федерации;
  • 3) разработка нормативно-правового акта о порядке заключения специального инвестиционного контракта;
  • 4) разработка нормативно-правового акта о региональном фонде развития промышленности.

Таким образом, часть полномочий по поддержке промышленной деятельности была делегирована в субъекты Российской Федерации, которые приступили к разработке региональных нормативно правовых актов по вопросам промышленной политики. А это, во-первых, устанавливать региональные меры поддержки местной промышленности самостоятельно или по согласованию и возможно дополнительному финансированию со стороны Федеральных органов государственной власти, в частности, Минпромторга России. Такое требование установлено п. 1.4. Методических указаний.

Методическими указаниями предусмотрены действия субъекта Российской Федерации по заключению специальных инвестиционных контрактов с участниками промышленной деятельности и порядок учреждения региональных фондов поддержки промышленности.

Это создает предпосылку того, что меры стимулирования промышленной политики, не получившие должного оформления на федеральном уровне, становятся предметом региональной децентрализации, что может в целом негативно отразиться на структурных изменениях в сфере промышленной деятельности. Регионы, обладающие большими финансовыми возможностями или «административным ресурсом», могут пойти по пути создания преференций для местной промышленности в ущерб формированию промышленности в России как единого народно-хозяйственного комплекса, работающего, в первую очередь, в интересах промышленного развития России.

Введение в действие федерального закона «О промышленной политике в Российской Федерации» сформировало законодательные основы регулирования промышленной политики России. До принятия закона № 488-ФЗ отсутствовали специальные нормативные правовые акты, позволяющие системно регулировать меры поддержки промышленности, обеспечения развития ее отраслей. В основном нормативные акты были посвящены инновационным технологиям и их применению в традиционных отраслях промышленности.

Закон № 488-ФЗ закрепляет ряд базовых понятий (промышленность, промышленная политика и др.), целей, задач, механизмов реализации промышленной политики, предусматривающим новые инструменты стимулирования промышленного производства, принципов промышленной политики, полномочий федеральных и муниципальных органов власти, а также органов местного самоуправления в сфере промышленной политики, мер стимулирования осуществляемой деятельности в сфере промышленности.

Необходимо отметить в Законе № 488-ФЗ отсутствуют положения о взаимодействии промышленной политики с конкурентной политикой. Иными словами, отсутствуют меры защиты и обеспечения конкуренции в процессе промышленного производства, если не считать в определении промышленной политики декларативное заявление об обеспечении производства конкурентоспособной промышленной продукции. Следует иметь в виду, что простое наличие патентов у субъектов, осуществляющих деятельность в сфере промышленности, еще недостаточно для закрепления их на рынке, тем более на зарубежном; необходимы действительно конкурентоспособные разработки, технический уровень которых соответствовал бы последним достижениям науки и техники.

В процессе правового анализа выявлена необходимость уточнения и (или) дополнения некоторых правовых инструментов, необходимых для реализации промышленной политики:

  • - в статье I[1] не диверсифицированы отношения субъектов, возникающие при их взаимодействии в рамках среднесрочных и долгосрочных проектов. С учетом различных форм их организации необходимо для эффективного управления введения специального органа координации сформированного на принципах самоорганизации участников;
  • - в статье 2[2] необходимо ввести нормативное правовое регулирование государственной промышленной политики в Российской Федерации, основываясь на положениях Конституции России и другими федеральными законами регулирующих деятельность в сфере промышленного производства в рамках реализации промышленной политики;
  • - в статье З[3] необходимо введение понятий:
  • - совокупности объектов, связанных целями, задачами, ресурсами при реализации промышленной политики;
  • - различного вида коопераций;
  • - объектов управления отраслью или совокупностью промышленных производств;
  • - в статье 4[4] многие цели и задачи не имеют конкретных измеряемых результатов и поэтому носят декларативный характер (например, «повышение уровня жизни граждан Российской Федерации»);
  • - в статья 5[5] не урегулирован правовой механизм участие экспертного сообщества (ученые, разработчики, специалисты по инжинирингу, маркетологи, логистики, экономисты, представители системы подготовки кадров юристы и др.) в формировании промышленной политики.
  • - в статье 16[6] [7] отсутствуют характеристики конкурентоспособности произведенной продукции на глобальном рынке высоких технологий и удовлетворение потребностей на внутреннем рынке. Необходимо законодательное закрепление оптимального уровня обеспечения потребностей на внутреннем рынке в том или ином виде продукции отечественным производством;

щ91

- в статье 19 не прописан правовой механизм регулирования преобразованием промышленных комплексов (ведущих предприятий советского периода на территории России») в индустриальные зоны организации новых производственных процессов на основе передовых (прорывных) технологий.

Стратегией развития промышленности должно предусматриваться преобразование ИПП в узлы сопряженных технологических промышленных технологических цепочек конкурентоспособной высокотехнологичной продукции в рамках крупного инновационного проекта.

Составными элементами этого механизм преобразования являются: функциональная структура центров преобразования, источники и формы финансирования, кадровое обеспечение;

- в статье 21[8] (Формирование и реализация промышленной политики в оборонно-промышленном комплексе) необходимо расширить целеполагание развития ОПК. Рекомендуется предусмотреть в качестве стратегической цели увеличение доли гражданской продукции, повышение роли ОПК в межкластерном взаимодействии на базе двойных технологий, передачи опыта организации современного производства и его управления гражданским отраслям экономики[9] [58].

Следует определить правовой механизм взаимодействия крупных малых и средних предприятий при сетевых формах организации разработки и промышленного производства конкурентной высокотехнологичной продукции.

В соответствии с зарубежной практикой необходимо создание универсальной системы формирования участников промышленной политики без учета особенностей их отраслевой принадлежности. В настоящее время смысл промышленной политики в повышение интенсивности и качества межотраслевого взаимодействия при достижении общих целей. Необходимо приведении в соответствии с зарубежной практикой понятия «промышленного кластера», «промышленной зоны». В соответствии с ней кластер формируется вокруг лидера для достижения устойчивых позиций на глобальном рынке.

Исходя из вышесказанного, целесообразно предложить следующие рекомендации по реализации положений Федерального закона «О промышленной политике в Российской Федерации»:

  • - ускорить принятие нормативно правовых актов, необходимых для реализации положений Закон № 488-ФЗ в соответствии с ранее принятым планом;
  • - провести дополнительную экспертизу положений Закон № 488-ФЗ с целью выявления фактов, свидетельствующих о необходимости принятия дополнительных нормативно правовых актов для реализации норм закона, которые не были предусмотрены ранее;
  • - остается не реализованными требования п. 2 статьи 6 Закон № 488-ФЗ по определению Правительством Российской Федерации полномочий федеральных органов по разработке проектов документов стратегического планирования в сфере промышленности;
  • - утвердить в соответствии с п.10 ст. 11 Постановлением правительства Российской Федерации целевые показатели эффективности осуществления финансовой поддержки субъектов деятельности в сфере промышленности за счет средств, поступающих из федерального бюджета для государственных фондов развития промышленности, созданных Российской Федерацией.

Очевидно, что для обеспечения устойчивого развития российской промышленности, новой индустриализации и модернизации российской экономики, необходимо придание ему нормативно-правовой (законодательной) основы.

Однако, важно не только принять закон, но и, что самое главное, - обеспечить его практическую реализацию закрепленных в нем положений.

Очень серьезным недостатком Закон № 488-ФЗ, является то, что очень многие меры господдержки в нем прописаны с приставкой «может оказываться», т.е. их реализация не вменяется в обязанность соответствующим органам.

Очевидно, что данный закон должен носить не исключительно рамочный (как это в существующем его варианте), а инструментальный характер, должен стать действенным организационно-правовым инструментом модернизации российской промышленности.

В связи с этим, необходимо его совершенствование по следующим направлениям, а именно:

  • 1. Прописать в данном законе статьи, содержащие меры поддержки всех важнейших комплексов отраслей промышленности (в частности машиностроения, пищевой промышленности и др.) (а не только ОПК, как это предусмотрено в существующем варианте);
  • 2. Следует сузить круг потенциально-возможных инвесторов, которым данным Законом № 488-ФЗ дана возможность инвесторам более активно вкладываться в развитие новых производств (через налоговые каникулы до 2025 года) до самих промышленных предприятий, вкладывающих средства в свое развитие. Вместе с тем, следует предусмотреть продолжение налогового стимулирования инвестиций промышленных предприятий и после 2025 года (например, в форме обложения по налогу на прибыль по льготной ставке (не выше 5%);
  • 3. Следует исключить из всех (без исключения) предусмотренных в данном Законе № 488-ФЗ мер господдержки приставку «может оказываться», чтобы их реализация была обязательной и вменялась в обязанность соответствующим органам исполнительной власти;
  • 4. Расширить перечень инфраструктурных отраслей промышленности, в которых данным Законом № 488-ФЗ предусмотрены налоговые льготы для инвесторов (в частности, в тяжелом и энергетическом машиностроении, станкостроении) до всего комплекса инфраструктурных промышленных отраслей;
  • 5. Ввиду существования плана дальнейшей приватизации федерального имущества, в данном Законе № 488-ФЗ необходимо предусмотреть ужесточенные меры по недопущению перепрофилирования приватизируемых промышленных предприятий;
  • 6. Прописать меры по контролю за реализацией принятых и принимаемых госпрограмм в сфере промышленного развития (в частности «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» и «Развитие науки и технологий», программ развития отдельных отраслей и др.), а также меры ответственности уполномоченных органов государственной власти (в т.ч. Минпромторга России) за их невыполнение или ненадлежащее выполнение. В частности, данный Закон № 488-ФЗ должен содержать нормы, обязывающие правительство регулярно (к примеру, раз или два в год, а еще лучше - ежеквартально) отчитываться о результатах выполнения мероприятий указанных госпрограмм;
  • 7. В целях ускорения и повышения эффективности регулирования развития национальной промышленности представляется целесообразным в дополнение к Закона № 488-ФЗ принятие Промышленнотехнологической доктрины (Доктрины промышленнотехнологического развития) России - как фундаментальной, концептуальной идеологической основы промышленной политики, в которой будут определены принципы, идеи и направления промышленного развития России на ближайшие 10 лет, а также предложен проект локомотивных прорывных индустрий, которые бы могли стать основанием новой национальной промышленной системы и основой для целевого вложения избыточных средств резервного фонда и других государственных фондов;
  • 8. Рост объемов отчетных документов, их усложнение является одним из существенных факторов роста непроизводительных затрат, трансакционных издержек, а дублирование и, после соответствующей «интерпретации», противоречивость информации нередко искажают общую картину ситуации, складывающейся в отрасли. В этой связи более оправданным представляется расширение в рамках Росстата соответствующего направления работ или формирования в рамках данной организации специального подразделения с более широким полномочиями, связанными с мониторингом ситуации в сфере промышленности;
  • 9. Учитывая значительное отставание России в сфере промышленных технологий, а также стремительное развитие в мире третьей промышленной революции, представляется целесообразным предусмотреть в данном законе меры по формированию системы технологического прогнозирования, ориентированной на обеспечение перспективных потребностей обрабатывающей промышленности с учетом развития производственных технологий;
  • 10. Необходимо предусмотреть в Законе статус, порядок разработки, принятия и сроки пересмотра документа стратегического планирования в сфере промышленной политики Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации», на реализацию которой направлены меры стимулирования и порядок, предусмотренные законом (п.п. 4 п. 3 статьи 4 Закона № 488-ФЗ);
  • 11. Необходимо в соответствии с принципом измеримости целей развития промышленности и реализации мер стимулирования субъектов деятельности разработать и внести в Закон № 488-ФЗ перечень индикаторов, которые сформируют единую шкалу количественного определения целей промышленной политики, будут способствовать так же реализации принципа мониторинга эффективности промышленной политики и контроля за её реализацией.

Таким образом, многие положения Закона № 488-ФЗ требуют дальнейшего развития. Закон № 488-ФЗ должен вменять в обязанности федеральным и региональным органам исполнительной власти регулярное проведение мониторинга состояния и хода развития подконтрольных им промышленных комплексов, отраслей и предприятий, а кроме того, уточнять получаемые результаты в зависимости от экономической, социальной и политической обстановки и потребностей страны с последующим внесением изменений в государственную программу Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности».

Общей целью совершенствования и последующей реализации Закона № 488-ФЗ должно стать - создание единой действенной и эффективной системы государственной поддержки российского промышленного сектора.

Анализ действующих государственных программ в промышленной сфере выявил ряд проблем как системного, так и специального характера[10].

Предложения по дальнейшей реализации госпрограмм в промышленной сфере:

  • - проведение инвентаризации Федерального плана статистических работ и гармонизация сроков формирования официальной статистической отчетности и отчетности по госпрограммам;
  • - актуализация планов и детальных планов-графиков реализации госпрограмм в части 2015 года;
  • - нормативное закрепление необходимости рассмотрения в Государственной Думе Российской Федерации проектов госпрограмм (изменений) и проекта федерального закона о федеральном бюджете (изменений), а также включения проектов госпрограмм в состав материалов к указанным проектам федерального закона;
  • - включение в госпрограммы показателей, в полном объеме отражающих выполнение указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 596-606 (далее - Указы), а также приведение плановых значений показателей госпрограмм, отражающих выполнение Указов, в соответствие с целевыми значениями, установленными в Указах;
  • - учет результатов реализации госпрограмм в 2014 году при формировании проекта федерального бюджета на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов.

  • [1] Статья 1 «Предмет регулирования настоящего Федерального закона», Федеральный законот 31.12.2014 № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» // СПС «Кон-сультантПлюс».
  • [2] Статья 2 «Правовое регулирование в сфере промышленной политики» Федеральный законот 31.12.2014 № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» // СПС «Кон-сультантПлюс».
  • [3] Статья 3 «Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе», Федеральный закон от 31.12.2014 № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» //СПС «КонсультантПлюс».
  • [4] Статья 4 «Цели, задачи и принципы промышленной политики», Федеральный закон от31.12.2014 № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
  • [5] Статья 5 «Участники формирования промышленной политики и ее реализации», Федеральный закон от 31.12.2014 № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» //СПС «КонсультантПлюс».
  • [6] Статья 16 Специальный инвестиционный контракт, Федеральный закон от 31.12.2014 №488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
  • [7] Статья 19 Индустриальные (промышленные) парки. Федеральный закон от 31.12.2014 №488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
  • [8] Статья 21 Формирование и реализация промышленной политики в обороннопромышленном комплексе. Федеральный закон от 31.12.2014 № 488-ФЗ «О промышленнойполитике в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
  • [9] Тютюнник И.Г., Богачев Ю.С. Проблемы совершенствования нормативно-правовых инструментов реализации промышленной политики // Экономика и управление: проблемы ирешения. 2017. № 9, том 4. - С. 26-27.
  • [10] Раскроим их более подробно: в настоящее время отсутствует полноценная система стратегических документов, которые задавали бы актуальные приоритеты социально-экономического развития и государственной политики в сфере промышленности, как тоготребует Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании вРоссии»; при этом большинство действующих стратегических документов (Концепция долгосрочного социально-экономического развития на период до 2020 года, отраслевые документы стратегического планирования) утверждены в других макроэкономических и внешнеполитических реалиях и не пересматривались в последние годы ни на предмет увязки с заявленными приоритетами государственной политики (например, установленными УказамиПрезидента России от 7 мая 2012 года); в то же время в действующей нормативной и методической базе формирования и реализации государственных программ отсутствуют требованияоб обязательном отражении в них показателей стратегических документов и их целевых значений, что не позволяет обеспечить полноценную увязку данных документов; зачастую значения показателей рассчитываются на основе ведомственной отчетности либо специфическихисходных показателей, рассчитываемых самими ответственными исполнителями (соисполнителями, участниками), в результате чего невозможна или существенно затруднена внешняяоценка достоверности фактических значений показателей; в ряде случаев структура государственных программ (подпрограмм и основные мероприятия) чрезмерно детализирована(например, в государственной программе «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» выделены 5 программ, посвященных различным под отраслями машиностроения, при этом часть из них не предусматривает расходов федерального бюджета, анекоторые состоят из 1 -2 основных мероприятий).
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >