Эффективность воздействия механизмов государственного регулирования промышленного развития на факторы, определяющие конкурентоспособность российской промышленности

Каждая промышленно-развитая страна использует разнообразный и сложно структурированный арсенал инструментов и методов государственной поддержки национальной индустрии. Упорядоченный и систематизированный перечень таких инструментов, увязанный со стратегическими целями и направлениями развития промышленности, имеющими общегосударственный и долгосрочный характер, формирует промышленную политику страны, которая является естественным способом существования национальной экономики в глобальной конкурентной среде. За последние 10 лет российское экономическое сообщество уже свыклось с подобной трактовкой порядка вещей, хотя долгие годы так называемого «перехода к рынку» прошли у нас под дремучие заклинания «либералов» о рыночных свободах и чистой конкуренции, не имеющих никаких реальных оснований и целей, кроме уничтожения советского производственного потенциала и расчистки рынка для продукции зарубежных компаний. Результатом такой либеральной политики стала, в частности, высокая степень импортозависи- мости в ведущих отраслях обрабатывающей промышленности.

Официальный старт политики импортозамещения начинается с 2014 года, хотя фактически реализация таких мер спорадически началась гораздо раньше. Первым шагом на пути к общегосударственной политике импортозамещения стало утверждение в апреле 2014 года в

Правительстве Российской Федерации новой редакции государственной программы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности». Одной из главных задач госпрограммы, рассчитанной до 2020 года, является снижение доли импорта продукции.

Федеральный закон № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации»[1] от 31.12.2014 стал основополагающим нормативно-правовым актом, не только реабилитирующим государственную активность в промышленной сфере, но и открывшим плотину для потока многообразных форм и методов «государственной поддержки» промышленности.

Вскрытая еще на стадии публичного обсуждения несистемность и нестратегичность данного Закона выразилась в том, что, огромный перечень конкретных инструментов государственной поддержки промышленности не стал средством прогрессивного промышленного развития, а лишь создал «дополнительный заградительный барьер для промышленности России от ветров рыночной конъюнктуры»[2] [17].

Предмет регулирования настоящего Федерального закона не определяет направления стратегического развития на определенный период среднесрочный и долгосрочные периоды, объекты (иерархическая система), принципы, механизмы, инструменты реализации промышленной политики.

В этой связи следует отметить ограниченный характер целепола- гания- ориентация на выполнение текущих обязанностей в соответствии с действующим регламентом. Но это не соответствует потребностям отечественной экономике, в соответствии с которыми необходимо развитие производства, повышение качества продукции, производительности, увеличение рентабельности производства, создание новых видов изделий, новых производственных процессов (технологий) или новых организационных форм производства и реализации продукции.

Используемая в законе система набора понятий не позволяет сформировать совокупность объектов, связанных целями, задачами, ресурсами при реализации промышленной политики.

Определения в законе цели и задачи носят декларативный характер и не имеют конкретных измеряемых результатов.

Несистемность изложенных в данном Законе мер господдержки отметил и профессор Ю.Б. Винслав[3]: «В пункте 1 статьи 9 соответствующей специальности второй главы перечислены направления стимулирования промышленной деятельности, включающие финансовую и информационно-консультационную поддержку, поддержку научно- технической (инновационной) и внешнеэкономической активности, а также поддержку развития кадрового потенциала. Странно, однако, что содержание данного фрагмента документа никоим образом не увязано с теми принципами стимулирования, которые декларировались в пункте 3 четвертой статьи. К таковым отнесены «измеримость... реализация мер стимулирования субъектов деятельности в сфере промышленности» и «применение мер стимулирования деятельности в сфере промышленности для достижения показателей и индикаторов, установленных документов стратегического планирования». Но никакой конкретизации действий властных структур по реализации данных принципов не обнаруживается, звучит лишь такая пустая тавтология, что «стимулирование деятельности в сфере промышленности осуществляется путем предоставления ее субъектам поддержки». А что содержательного добавляет записанный в пункте 2 статьи 9 тезис, согласно коему финансовая поддержка промышленной деятельности предоставляется «с учетом состояния отдельных отраслей промышленности»? Где тут ориентация стимулов на целевые индикаторы стратегического планирования?» [18].

На сайте Министерства промышленности и торговли России можно насчитать более 520 (!) мер государственной (федеральной и региональной) поддержки промышленных предприятий во всех отраслях и регионах России.

Сам Минпромторг группирует меры поддержки на финансовые и нефинансовые (рисунок 1.8).

Но логичнее подразделить все меры на финансово-кредитные и организационно-управленческие. Первые, исходя из названия, оказывают воздействие на объект поддержки с помощью финансовых (как правило, предоставляемых на безвозмездной основе, чаще всего, в форме субсидий) или кредитных (возмездного, но на более льготных условиях по сравнению с общерыночными) инструментов.

Меры поддержки промышленности и инструменты по версии Мин- промторга

Рисунок 1.8 - Меры поддержки промышленности и инструменты по версии Мин- промторга

Источник: Е. Огородников. Мы точно не обездоленные. Эксперт, № 3 (1013). 16.01.2017. URL: http://expert.ru/expert/2017/03/myi-tochno-ne- obezdolennyie/

Организационно-управленческие меры включают многообразный перечень непосредственного содействия институционального характера. Все подобные меры призваны упростить и облегчить взаимодействие промышленного предприятия с запутанной и сложной внешней средой, либо упростить саму эту среду, либо, наконец, что самое сложное, направить движение данной среды на достижение намеченных долгосрочных целей промышленного развития.

По отношению к финансово-экономическим организационноуправленческие меры обладают первичностью и автономностью, т.к. последние имеют следующие особенности:

  • 1) Разрабатываются на долгосрочный период и принимаются исходя не из краткосрочных коммерческих соображений, а из стратегического образа будущей картины промышленного развития;
  • 2) Трудно применимы в отношении конкретных предприятий и отраслей (носят скорее межотраслевой комплексный характер);
  • 3) Задают общий вектор желаемой промышленно-структурной динамики (финансово-экономические меры, наоборот, уточняют и корректируют заданный вектор).

Как показывает простой обзор мер господдержки на сайте Мин- промторга[4], подавляющее большинство из них - это предоставление субсидий и налоговых льгот из бюджетов разных уровней, т.е. финансово-экономические меры, которые, как известно, обладают вторично- стью по отношению к организационно-управленческим рычагам промышленного развития. Контент-анализ всех этих мер показывает, что всевозможные меры финансового характера (субсидии, гранты, займы, госгарантии, поручительства, залоговая и страховая поддержка и пр.) составляют около 86 % от общего числа мер, в то время как организационно-управленческие меры - оставшиеся 14 %.

Основные федеральные меры поддержки:

  • - Субсидии промпредприятиям на уплату процентов по кредитам (ПП РФ №3), возмещение 70% ключевой или процентной ставки;
  • - Специальный инвестиционный контракт (СПИК), гарантии стабильности налоговых и регулятивных условий и осуществление мер стимулирования деятельности в сфере промышленности;
  • - Субсидирование части затрат на НИОКР (ПП РФ №1312), до 100% на НИОКР;
  • - Поддержка лесной промышленности (ПП РФ №419), применение коэффициента 0,5 при определении платы за аренду лесного участка к ставкам платы за единицу объема лесных ресурсов и к ставкам платы за единицу площади лесного участка;
  • - Компенсация затрат экспортеров российской продукции на сертификацию (ПП РФ №1388), испытания и омологацию, оценку соответствия и систем менеджмента организации;
  • - Компенсация затрат российским производителям на регистрацию объектов интеллектуальной собственности за рубежом (ПП РФ №1368);
  • - Субсидирование затрат на проекты по проведению клинических исследований лекарственных препаратов (ПП РФ №1045), до 50% на клинические исследования лекарственных препаратов;
  • - Субсидирование затрат при реализации проектов по организации лекарственных средств и (или) производства фармацевтических субстанций (ПП РФ №1047), до 50% затрат при реализации проектов по организации лекарственных средств и (или) производства фармацевтических субстанций;
  • - Компенсация части затрат по проектам на разработку улучшенных аналогов инновационных лекарственных препаратов (ПП РФ № 1053), до 50% затрат, связанных с реализацией проекта;
  • - Субсидии организациям легкой промышленности (ПП РФ №2), 70% суммы затрат на уплату процентов по кредиту;
  • - Субсидии на уплату процентов по кредитам организациям легкой промышленности (ПП РФ № 214 в ред. ПП РФ от 28.04.2017 №507), 70% фактических затрат на уплату процентов по кредиту или ключевой ставки ЦБ РФ на дату уплаты процентов;
  • - Целевые займы под 5% годовых Фонда развития промышленности (от 50 до 100 млн руб.);
  • - Программы Фонда содействия инновациям (до 25 млн руб.);
  • - Инвестиции в новые проекты Российского фонда прямых инвестиций;
  • - ит.д.

Из вышеописанных федеральных мер поддержки мы видим, что они представлены в едином большинстве денежно-кредитной направленности. Здесь явно прослеживается «слабое место», так как организационно-управленческие меры поддержки отсутствуют. Т.е. есть государство проводит политику внешнего институционального наслоения, во многом используя элементы иностранных практик поддержки и расширения производительных сил.

Система государственной поддержки промышленности у нас в России сложилась таким образом, что совокупность мер денежно-кредитного стимулирования применяется вне связи с задачей гармоничного развития технологической системы. Господствующее положение финансово-кредитных мер приводит к их самодовлеющему положению не только среди прочих институтов (организационно-экономических), но и по отношению собственно к технологической базе, т.е. институт определяет способ производства, а не наоборот. В практическом плане это проявляется в массовом заимствовании тех технологий с сопутствующими институциональными последствиями, которые разработаны и внедряются вне задач гармоничного развития страны- реципиента. Например, давно укоренилась практика, когда менеджер по закупкам на крупном предприятии принимает решение не на основе тщательного изучения и отбора лучшего технологического предложения, а по принципу получения отката и прочих личных преференций от поставщика. Ясно, что подобная негативная практика является последствием отсутствия развитой и структурированной системы организационно-экономических мер государственной под держки, не оставляющих менеджеру среднего звена любого предприятия столь широкого «окна возможностей».

Рассмотрим соотношение организационно-управленческих и финансово-кредитных мер в начальной редакции Государственной программы «Развитие промышленности и повышение её конкурентоспособности». В разделе 5. «Обобщенная характеристика мер государственного регулирования» приводится перечень таких мер:

Во-первых, это федеральные целевые программы, реализация которых предполагает совершенствование национальной технологической базы в целом, а также развитие высокотехнологичных отраслей отечественного промышленного комплекса.

Во-вторых, это целый комплекс субсидий и взносов в уставные капиталы, направленные на сохранение и развитие промышленного и технологического потенциала.

В-третьих, это финансирование научных исследований и опытно-конструкторских работ вне рамок ФЦП.

В-четвертых, это перечень инструментов, позволяющий обеспечить паритет или выравнивание условий входа в ту или иную отрасль или на рынок готовой продукции в разных странах: от проведения двусторонних и многосторонних переговоров на уровне правительств и глав государств до поддержки участников выставочно-ярмарочных мероприятий.

В-пятых, это инструменты нормативного правового характера, совершенствование которых обеспечит устойчивое функционирование отраслей промышленности, их инновационное развитие и технологическую модернизацию.

В-шестых, это инструменты таможенно-тарифного регулирования и механизмы налогового стимулирования.

В-седьмых, это комплекс инструментов, нацеленных на создание эффективной системы технического регулирования, совершенствование национальной системы стандартизации и обеспечение единства измерений в интересах повышения качества жизни населения и конкурентоспособности экономики».[5]

Первая группа мер собственно не является мерами государственного регулирования, ибо представляет комплекс мероприятий аналогичный самой Государственной программы «Развитие промышленности и повышение её конкурентоспособности». Поэтому анализу подлежат меры с второй по седьмую. Из них к организационноуправленческим можно отнести четвертую, пятую и седьмую, а к финансово-кредитным - вторую, третью и шестую.

Рассмотрим суть организационно-управленческих. Среди них четвертая группа носит характер явной экспортной направленности, т.к. нацелена на доступ на внешние рынки. Специфика этой группы мер такова, что данные мероприятия не под лежат строгой формализации, они всегда будут связаны с непредвиденными и малопредсказуемыми ситуационными задачами и потому не могут являться предметом аналитических обобщений. Пятая группа мер сформулирована абсолютно неясно именно в части сущности и специфики объектов и инструментов государственного регулирования. Фактически в приведенной формулировке присутствует лишь указание на юридическую форму этих мер, причем в самом общем и расплывчатом виде. Фактически почти любой инструмент государственного регулирования воплощается в форме того или иного нормативно-правового акта и все меры госрегулирова- ния должны быть направлены на такие прогрессивные цели как «инновационное развитие и технологическая модернизация», включая как финансовокредитные, так и организационно-административные меры. Поэтому, в тексте Государственной программы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», данная группа мер осталась содержательно нераскрытой и заменена на юридическую форму.

Собственно, содержательно идентифицируемой среди организационно-управленческих мер является только седьмая группа, связанная с техническим регулированием и стандартизацией. Здесь достаточно ясна суть предполагаемых мероприятий, связанных с разработкой и административным внедрением стандартов.

Таким образом, в Государственной программе «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» налицо содержательная узость и идейная ограниченность именно организационноуправленческих мер, которые отражают целеполагание и задают векторы регуляторного воздействия. Напротив, финансово-кредитные меры, которые играют роль вспомогательных институтов регулирования, очерчены в Государственной программе содержательно четко и понятно.

Ход выполнения Государственной программы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» подтверждает вскрытый нами дисбаланс между видами мер государственного регулирования. Контент анализ сайта Минпромторга РФ по запросу «Государственная программа «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» в части «Документы»[6] привел к следующим результатам.

Поисковик выдает 152 результата, среди которых 4 ссылки хронологически предшествуют срокам реализации Госпрограммы 2012- 2020 гг., поэтому исключаются из рассмотрения. Среди оставшихся 148 документов разного административного уровня и содержания 100 (!) документов, т.е. абсолютное большинство связаны с предоставлением разного рода субсидий.

Например, Приказ Минпромторга от 31 марта 2016 «Об утверждении Правил предоставления субсидий из федерального бюджета российским организациям на компенсацию части затрат, понесенных на производство и реализацию средств производства в рамках подпрограммы «Развитие производства средств производства» государственной программы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» в 2016 году.

Среди других документов по запросу «Государственная программа «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» часть связана собственно с ведением самой данной Госпрограммы. Сюда относятся:

  • - ряд Постановлений Правительства об учреждении новой редакции ГП РППК, (например, Постановление от 25 апреля 2014);
  • - документы о внесении изменений в Перечень технологических направлений по соответствующим государственной программе Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» (подпрограммам в рамках государственной программы) приоритетным направлениям гражданской промышленности;
  • - документ от 25 апреля 2014 «Об утверждении Порядка определения технологических направлений по соответствующим государственной программе Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» (подпрограммам в рамках государственной программы) приоритетным направлениям гражданской промышленности и формирования перечня технологических направлений».

Всего насчитывается 12 подобных документов.

И наконец, последняя значимая группа документов, посвященных Государственной программе «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», связана с проведением конкурсного отбора новых комплексных инвестиционных проектов по приоритетным направлениям Гооспрограммы.

Например:

  • - От 24 апреля 2014 Пояснительная записка к приказу Минпромторга России «Об организации проведения Министерством промышленности и торговли Российской Федерации конкурсного отбора новых комплексных инвестиционных проектов по приоритетным направлениям гражданской промышленности в рамках подпрограммы «Обеспечение реализации государственной программы» государственной программы Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» в целях включения в перечень комплексных инвестиционных проектов по приоритетным направлениям гражданской промышленности и рассмотрения заявок на участие в указанном конкурсном отборе»;
  • - Приказ Минпромторга России № 967 от 30 июля 2014 «Об утверждении Методики проведения экспертизы результатов реализации комплексных инвестиционных проектов в рамках подпрограммы «Обеспечение реализации государственной программы» государственной программы Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности»
  • - Приказ Минпромторга России № 949 от 19 мая 2014 «О допуске организаций (отказе в допуске) к участию в конкурсном отборе новых комплексных инвестиционных проектов по приоритетным направлениям гражданской промышленности».

Всего насчитывается 24 документа, посвященных конкурсному отбору инвестиционных проектов.

Наконец, отдельные документы по вышеуказанному запросу носят случайный характер и не могут отнесены ни в одну группу мер. Например, документ Проект программы Минпромторга России от 26 июля 2012 г. «ТЕЗИСЫ государственной программы Российской Федерации «Развитие судостроительной промышленности». Подобные случайные документы в данной выборке окончательно дополняют и завершают весь список.

Следовательно, на примере выполнения Государственной программы «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» прослеживается вскрытая нами закономерность преобладания финансово-кредитных над организационно-управленческими мерами государственного регулирования. Следовательно, Государственная программа «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» так же, как и вся система государственной поддержки промышленности в России построена по принципу доминирования вспомогательных форм государственного регулирования над основными целеполагающими. У нас создана разветвленная система финансово-кредитных стимулов для различных аспектов хозяйственной деятельности промышленных предприятий, в основном, частичное возмещение затрат на банковское кредитования за счет государственных субсидий. Фактически, роль инструментов государственного регулирования промышленного развития сводится к компенсации чрезмерно жесткой макроэкономической политики Центрального Банка России, не позволяющей коммерческим банкам заниматься кредитованием промышленного сектора. И в то же время практически отсутствуют меры стратегического развития, воплощенные в организационноуправленческих актах административного характера. Без этих мер невозможно системная и комплексная работа в рамках государственночастного партнерства по повышению конкурентоспособности отечественной продукции. Только в этом случаи возможно решение структурных проблем обрабатывающей промышленности России. В настоящее время она не сбалансирована - 50% стоимости отгруженной продукции производит три отрасли, относящиеся к среднетехнологичному низкого уровня и низкотехнологичному секторам обрабатывающей продукции. Потребности внутреннего рынка России в высокотехнологичной продукции практически полностью удовлетворяются импортными поставками (см. разделе 3.2.).

  • [1] Федеральный закон от 31.12.2014 № 488-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О промышленной политике в Российской Федерации». URL: http://ppt.ru/docs/fz/488-fz-70603 (дата обращения:05.10.2017).
  • [2] Толкачев С.А, Андрианов К.Н. Закон «О промышленной политике в Российской Федерации»: от обороны к наступлению // Эксперт. 11.11.2014 URL:http://expert.ru/2014/ll/ll/zakon-o-promyishlennoj-politike-v-rossijskoj-federatsii_-ot-oboronyi-k-nastupleniyu/
  • [3] Винслав Ю.Б. Федеральный закон о промышленной политике: снова об актуальности законодательной новации как таковой, о системных изъянах и направлениях доработки конкретной версии документа. // Российский экономический журнал. 2015. №4. - С. 12-33.
  • [4] Меры государственной поддержки ГИСП. URL: https://gisp.gov.ru/support-measures/demo/
  • [5] Государственная программа Российской Федерации «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» // СПС «КонсультантПлюс».
  • [6] http://minpromtorg.gov.ru/search_results/?date_from_24=&date_to_24=&q_24=%D0%9F%Dl%80%D0%BE%D0%B3%D1%80%D0%B0%D0%BC%D0%BC%D0%B0+%D0%A0%D0%B0%D0%B7%D0%B2%D0%B8%D1%82%D0%B8%D0%B5+%D0%BF%D1%80%D0%BE%D0%BC%D1%8B%D 1 %88%DO%BB%DO%B5%DO%BD%DO%BD%DO%BE%D 1 %81 %D1 %82%D0%B8+%D0%B8+%D0%BF%D0%BE%D0%B2%D 1 %8B%D 1 %88%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D0%B5+%D0%B5%D 1 %91+%D0%B A%D0%BE%D0%BD%D0%B A%D 1 %83%D 1 %80%D0%B5%D0%BD%D 1 %82%D0%BE%D 1 %81 %D0%BF%D0%BE%D 1 %81 %D0%BE%D0%B 1 %D0%BD%D0%BE%D 1 %81 %D 1 %82%D0%B8&sources_24%5B%5D=contents_news%2Ccontents_documents_list%2Ccontents_documents_list_file%2Ccontents_files_list%2Ccontents_npa%2Ccontents_person%2Ccontents_dep%2Ccontents_regions%2Ccontents_text%2Ccontents_list&source_id_24=l&spec_filter_24%5B%5D=# 1
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >