Оценка эффективности государственного управления по результатам деятельности органов исполнительной власти

Одним из основных требований к современному государственному управлению является его эффективность. Именно она в наибольшей степени характеризует уровень экономического развития страны, прямо или косвенно отражая качество, состояние и уровень использования всех видов ресурсов, вовлеченных в процесс производства. Его оценка необходима не только для государственных органов власти, но и для общества. Она позволяет контролировать качество деятельности государственных институтов.

В общем виде эффективность понимается как возможность достижения результата, значимость получения результата для тех, кому он предназначен, отношение значимости этого результата к количеству усилий, потраченных на его достижение.

Комплексная оценка эффективности государственного управления должна проводиться с учетом следующих двух подходов. Во-первых, с позиций достижения заявленных целевых показателей социально-экономического развития в соответствии с критерием «затраты — результаты». Во-вторых, с функциональных позиций. Таким образом, оценка эффективности базируется на показателях качества исполнения основных функций управления (функций органов управления).

В основе выбора критериев эффективности лежат принципы государственного управления, поскольку они определяют правила управления. Их действие связано с реализацией функций системы управления и стимулирует инициативу и самодеятельность объекта управления. Критерии эффективности государственного управления зависят от системы субъективных ценностей, выраженных в идеологии конкретного общественно-государственного строя, в стратегических целях правящей элиты. Данным фактором объясняется относительность оценочных критериев эффективности, их зависимость прежде всего от типа государственного и политического устройства страны, а также от конкретных исторических условий, в которых она функционирует.

В зависимости от того, что признается за основной признак эффективности, различают три группы критериев: 1) ценностно-рациональный — определение эффективности управления происходит в зависимости от соответствия управленческих решений и их последствий ценностям, выраженным в стратегиях социального, экономического и политического развития конкретного государства; 2) целее-рациональный — в качестве показателя эффективности управления принимается соответствие результатов исполнения решения поставленным целям, практическим задачам, выраженным в государственных программах; 3) прагматический критерий — измерение эффективности управления осуществляется по типу «затраты — выпуск», или «затраты — результат».

Выделяют экономическую и социальную эффективность. Самостоятельность этих видов эффективности относительна. Они находятся в тесном единстве и взаимосвязи — ведь при анализе эффективности государственного управления особое значение играет социальный эффект, который должен быть устойчивым, воспроизводящимся, прогрессирующим, содержать в себе источник для последующего общественного развития.

Наряду с общими критериями эффективности в науке и практике используются специфические для каждой сферы управления: политической, социальной, экономической и др.

Эффективность государственного управления проявляется на всех уровнях функционирования системы — от отдельной организации до федеральных органов власти. На каждом из уровней эффективность измеряется отдельными критериями, характеризующими соотношение целей и результатов.

Прямые и развернутые требования эффективности государства в конституциях государств мира почти не встречаются — за некоторым исключением (КНР, США, ФРГ). Тем не менее это не означает, что в этих государствах придается невысокое значение эффективности государства. Ведь эффективность — это важнейший параметр государственной власти и основное требование к государству, создающие основу для поддержания стабильности и устойчивости, предопределяющее поддержку населением политического режима.

В мире нет единой системы оценки эффективности управления. При ее определении анализируются достигнутые результаты управления (этот показатель отражает результативность управления) в соотношении с количеством ресурсов, затраченных на их достижение.

Эффективность публичной власти определяется качеством государственного и муниципального управления, то есть системной правотворческой и правоприменительной, исполнительно-распорядительной, судебной, контрольно-надзорной государственно-властной деятельности публичной власти в целом и отдельными ее ветвями, уровнями, органами и их подразделениями.

На практике попытка оценить эффективность государственного управления была предпринята на основе Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Он был дополнен ст. 26.3.2 «Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации». Дальнейшую детализацию данный вопрос получил в Указе Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ». В указе определены единые критерии такой оценки, которые должны теперь отражаться в ежегодных докладах глав субъектов РФ Президенту РФ. К ним относятся 12 показателей: 1) ожидаемая продолжительность жизни при рождении; 2) численность населения; 3) объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств); 4) оборот продукции (услуг), производимой малыми предприятиями, в том числе микропредприятиями, и индивидуальными предпринимателями; 5) объем налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ; 6) уровень безработицы в среднем за год; 7) реальные располагаемые денежные доходы населения; 8) удельный вес введенной общей площади жилых домов по отношению к общей площади жилищного фонда; 9) доля обучающихся в государственных (муниципальных) общеобразовательных организациях, занимающихся в одну смену, в общей численности обучающихся в государственных (муниципальных) общеобразовательных организациях; 10) смертность населения (без показателей смертности от внешних причин); 11) оценка населением деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ; 12) доля детей, оставшихся без попечения родителей (всего, в том числе переданных неродственникам, под опеку (попечительство), охваченных другими формами семейного устройства, находящихся в государственных (муниципальных) учреждениях всех типов).

Высшее должностное лицо субъекта РФ представляет Президенту РФ доклады о фактически достигнутых и планируемых значениях указанных показателей. Нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ может быть предусмотрено выделение за счет средств федерального бюджета грантов субъектам РФ в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей.

Среди этих показателей особое место занимает оценка населением деятельности государственной власти. Президент РФ не раз подчеркивал, что главным критерием оценки эффективности власти, предоставляющей услуги гражданам, а также учреждений социальной сферы должно стать общественное мнение, мнение самих граждан. Значимость поддержки населения для развития государственно-правовых и управленческих систем четко выразил Р. Арон: «Представления граждан о режиме — составная часть и его достоинств, и недостатков. Режим, о котором плохо отзываются все граждане, можно отнести к разложившимся уже потому, что он не может заручиться поддержкой управляемых. Во-вторых, отказ граждан поддерживать режим выражается в значительном количестве голосов, отдаваемых партиям, которые заявляют о своей враждебности режиму... Третья, очевидная для всех специфическая черта разложения — неустойчивость правительств»[1].

Понимание значимости общественной поддержки объясняет, почему в программном Указе Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» указана цель — обеспечить достижение следующих показателей:

  • а) уровень удовлетворенности граждан РФ качеством предоставления государственных и муниципальных услуг к 2018 г. — не менее 90%;
  • б) доля граждан, имеющих доступ к получению государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» по месту пребывания, в том числе в многофункциональных центрах предоставления государственных услуг, к 2015 г. — не менее 90%;
  • в) доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, к 2018 г. — не менее 70%.

Поддержка населением власти определяется восприятием того, насколько публичная власть отвечает своими действиями (по количественным и качественным характеристикам, по своему содержанию и направленности) чаяниям населения и насколько эффективно и созидательно публичная власть выполняет конституционно установленные (или подтвержденные и гарантированные) функции публичной власти.

В России оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти осуществляется и по отдельным направлениям. Например, в Указе Президента РФ от 10 сентября 2012 г. № 1276 установлены 15 показателей оценки эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности.

К ним относятся: 1) общая характеристика предпринимательским сообществом условий ведения предпринимательской деятельности, включая улучшение инвестиционного климата; 2) совершенствование таможенного администрирования; 3) улучшение предпринимательского климата в сфере строительства; 4) повышение доступности энергетической инфраструктуры; 5) поддержка доступа на международные рынки и рынки иностранных государств и поддержка экспорта; 6) оптимизация процедуры государственной регистрации юридических лиц; 7) совершенствование налогового администрирования; 8) повышение доступности банковских кредитов; 9) совершенствование системы защиты прав инвесторов; 10) оптимизация процедуры государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; 11) развитие конкуренции; 12) улучшение международных долгосрочных кредитных рейтингов РФ; 13) повышение качества регуляторной среды для бизнеса;

14) совершенствование оценочной деятельности; 15) расширение доступа субъектов малого и среднего предпринимательства к закупкам инфраструктурных монополий и компаний с государственным участием.

Постановлением Правительства РФ от 6 марта 2012 г. № 194 утверждены критерии оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъектов РФ по осуществлению переданных полномочий РФ в области лесных отношений. Постановлением Правительства РФ от 12 декабря 2012 г. № 1284 утверждены правила оценки гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также применения результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей.

Данная проблема живо обсуждается и учеными[2]. Ряд авторов предлагает установить такие критерии оценки эффективности деятельности органов государственной власти, как состояние окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях, определяемое на основе системы объективных показателей и индикаторов[3], внедрение инновационных ресурсосберегающих, экологически безопасных и эффективных технологий на базе единой технологической платформы[4].

Профессор В.В. Гриб предлагает шире использовать возможности общественного контроля для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Он отмечает, что «отсутствие на федеральном уровне правовых норм, закрепляющих единый объем полномочий общественных советов при высших должностных лицах субъекта РФ, приведет к вполне предсказуемому наделению общественных советов в отдельных субъектах РФ различным объемом полномочий, в том числе в сфере общественного контроля»[5].

В соответствии с законодательством общественный контроль за деятельностью органа исполнительной власти субъекта РФ осуществляется в таких формах, как проведение общественного мониторинга, общественной экспертизы (обсуждений) проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъекта РФ, а также обсуждений общественно значимых вопросов их деятельности, опроса граждан о деятельности исполнительных органов государственной власти субъекта РФ и т.д.

Т.Б. Макарова, поддерживая инициативу Президента РФ, пришла к выводу о том, что «правовой механизм оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ далек от совершенства и его реализация не позволит достичь той цели, для которой он и создавался»[6]. В целях исправления такого положения она считает, что при подготовке ежегодных докладов глав субъектов РФ для того, чтобы информация в них была достоверной и полной, необходимо получить заключение полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе о соответствии показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти, качеству государственного управления в каждом из субъектов РФ, расположенных на территории соответствующего федерального округа, и представить его в Правительство РФ.

На наш взгляд, для объективности такого показателя эффективности, как оценка населением деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ, необходимо установить минимальное количество опрошенных респондентов в размере от 1 до 5% от общего числа граждан, постоянно проживающих на территории того или иного субъекта РФ.

  • [1] См.: Арон Р. Демократия и тоталитаризм. — М.: Текст, 1993. — С. 166—167.
  • [2] См.: Попова Н.Ф. О модернизации системы и структуры органов исполнительной власти // Муром-цевские чтения: Модернизация правовой системы России: проблемы теории и практики. Материалы XI международной научной конференции. Москва, 14 апреля 2011 г. / под ред. Н.И. Архиповой,С.В. Тимофеева. — М. : РГГУ, 2011. — С. 34—39; Еремина О.Ю. О правовых проблемах оцениванияорганов государственной власти // Журнал российского права. — 2016. — № 11. — С. 86—94; Макарова Т.Б. Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РоссийскойФедерации как форма президентского контроля // Государственная власть и местное самоуправление. — 2009. — № 4. — С. 17 и др.
  • [3] См.: Хлуденева Н.И. Регулятивная функция экологического права: проблемы реализации //Журналроссийского права. — 2016. — № 12. — С. 142—151; Заславская Н.М. Механизм правового регул рования отношений в сфере экологической политики // Экологическое право. — 2016. — N*3. —С. 19—23 и др.
  • [4] См.: Хлуденева Н.И. Указ. соч. С. 144.
  • [5] См.: Гриб В.В. Исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации как объекты общественного контроля // Государственная власть и местное самоуправление. —2016. — № 7. — С. 3—8.
  • [6] См.: Макарова Т.Б. Указ. соч. С. 17.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >