Совершенствование реализации основных функций и полномочий Министерства финансов Российской Федерации

Министерство финансов Российской Федерации — исполнительный орган федеральной власти, на который возлагается перечень функций по управлению государственными финансами. В настоящем параграфе будут рассмотрены основные проблемы, с которыми сталкивается ведомство в ходе своей деятельности, и предложены возможные пути их решения.

Одной из функций Министерства финансов РФ является составление проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период. В ходе составления проекта бюджета необходимо проанализировать доступную на данный момент информацию по финансовым ресурсам государства, макроэкономической обстановке, а также учесть наиболее важные политические аспекты, чтобы наиболее эффективно составить финансовый план. В настоящее время фактические показатели нередко отклоняются от плановых значений, что вызывает необходимость в корректировки сумм в течение всего текущего года. К примеру, в ходе исполнения федерального бюджета в 2017 г. изменение бюджетных ассигнований, которое осуществлялось не раз, происходило путем внесения изменений в Федеральный закон № 415-ФЗ и сводную бюджетную роспись федерального бюджета (рис. 2.35). Более того, даже с учетом вносимых корректировок по состоянию на 01.01.2018 остались неиспользованными бюджетные ассигнования в сумме 596,6 млрд руб., или к 3,5% уточненной росписи[1].

Изменение плановых расходов федерального бюджета в ходе 2017 г

Рис. 2.35. Изменение плановых расходов федерального бюджета в ходе 2017 г.

Источник: https://rn.minfin.ru/common/upload/library/2018/03/main/lpolnenie_ federalnogo_budzheta.pdf — Расширенная коллегия Министерства финансов Российской Федерации. Исполнение федерального бюджета и бюджетов бюджетной системы Российской Федерации за 2017 год (дата обращения: 06.08.2018)

Сравнивая показатели 2017 года с предыдущими периодами, кардинальных сдвигов в части совершенствования механизмов планирования и администрирования налоговых и неналоговых доходов также выявлено не было. Например, показатели, заложенные в первой редакции ФЗ № 359-ФЗ «О бюджете на 2016 год», достаточно сильно отличались от сумм исполнения. Только в редакции ноября 2016 г. появились показатели, приближенные к действительным значениям. С одной стороны, в 2016 г. плановые показатели по доходам и расходам расходились лишь на относительно небольшой процент — около 2%. Но стоит учесть, что фактическая сумма доходов к концу года снизилась, а расходов — наоборот, возросла. Во-первых, ситуация привела к росту дефицита бюджета, а значит, поиску дополнительных возможностей по привлечению источников его финансирования. Во-вторых, изменение сумм доходов и расходов зависит от разных факторов либо одного существенного, способного повлиять на два показателя одновременно. По заключению экспертов, в обеих ситуациях значимая часть факторов не была замечена и учтена при планировании. Отслеживание влияния внешних факторов возможно лишь при качественном проведении экономического анализа ситуации в режиме текущего времени. Необходимый результат может быть достигнут при оперативном сборе точной информации с целью ее обработки.

В 2017 году по 31 главному администратору доходов федерального бюджета отрицательные и положительные отклонения фактических доходов от прогнозных показателей также были существенны: от недоис- полнения на 92,3% (ЦИК России) и на 80,8% (ФМБА России) до перевыполнения в 8,4 раза (Минприроды России), в 6,8 раза (Минкавказ России), в 5,8 раза (Минтранс России). Вместе с тем при внесении изменений в федеральный бюджет 36 главными администраторами доходов федерального бюджета суммы прогнозируемых ими поступлений были увеличены по сравнению с первоначальными объемами более чем в 1,5 раза, в том числе отдельными главными администраторами доходов прогноз был увеличен в десятки, а иногда и в сотни раз. Счетная палата в своих заключениях на проекты федеральных законов о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период, а также на проекты федеральных законов о внесении изменений в них неоднократно отмечала необходимость более точного прогнозирования показателей, принимаемых при расчете доходов федерального бюджета[2] (рис. 2.36).

Стоит отметить, что улучшение прогнозирования и планирования бюджета остается для России одним из тех направлений, на которые стоит обратить внимание. Первоначальное необходимое условие объективного планирования — полная и достоверная финансовая информация в статистической и оперативной отчетности. Именно на ее основе строятся финансовые модели. Главной задачей является обеспечение качественной работы по сбору информации для ее отражения в требуемом формате в хронологическом виде. Блокчейн-технологии как раз позволяют добиться подобного эффекта. При фиксации всех финансовых потоков в блокчейне в качестве транзакций установится та степень их сохранности, когда незаметная подмена или удаление информации будут невозможны, в то время как запись будет происходить автоматизировано с соблюдением последовательности событий. Имея быстрый доступ к информации обо всех транзакциях, Министерство финансов РФ сможет выстраивать более точные планы на последующие финансовые периоды, сократив временные издержки на запрос всех данных от главных администраторов бюджетных средств и без риска их неполноты или недостоверности.

Анализ исполнения прогноза доходов федерального бюджета в 2016—2017 гг

Рис. 2.36. Анализ исполнения прогноза доходов федерального бюджета в 2016—2017 гг.

Источник: Заключение Счетной палаты Российского Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2017 год. URL: http://audit.gov. ru/upload/iblock/f3c/f3ce5812cd7543bl79ee89f508668cad.pdf

Вместе с проектом федерального бюджета Министерство финансов РФ также разрабатывает основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики Российской Федерации. Для наиболее эффективного планирования направлений стоит учесть некоторые аспекты. Во-первых, необходимо оценивать затраты, обеспечивающие администрирование доходов по налоговому или таможенному направлениям, исполнение государственных заданий, на которые выделяются бюджетные средства. Во-вторых, важно иметь информацию об отдаче от проводимой политики: экономической эффективности от введенных льгот, повышения ставок или других изменений. В данном случае положительное влияние может оказать наличие доступа к базам данных ФНС России и ФТС России для Министерства финансов РФ. С точки зрения блокчейн-технологий узел Минфина России в транзакционной сети для доступа к массиву производимых транзакций однозначно повысит эффективность аналитической работы.

К полномочиям Министерства финансов РФ также относится управление единым порталом бюджетной системы: определение его содержания, порядка размещения информации, правил создания. При помощи данной системы решается проблема перевода управления публичными финансами в электронный вид. Система поможет повысить доступность и прозрачность бюджета, при этом она «базируется на внедрении комплексной автоматизации всех процедур исполнения бюджетов, на полном переходе на электронный документооборот»[3]. Изучив постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2015 № 658 «О государственной интегрированной информационной системе управления общественными финансами «Электронный бюджет»» (с изменениями и дополнениями от 19.01.2016, 03.03.2017), можно сделать вывод о том, что, придав юридическую силу документам, проходящим в ГИИС «Электронный бюджет», государственные органы действительно сократят сроки для обмена информацией, совершения процесса документооборота. Кроме того, планируется внедрение автоматизации учетной деятельности, обеспечение возможности «автоматически формировать управленческие документы и регламентную отчетность». Данная мера поможет экономить время при составлении отчетных документов. Однако режим реального времени все еще не будет достигнут, так как информация в «Электронный бюджет» будет поступать с некоторым временным отклонением от момента проведения операций в результате выгрузки информации в систему.

Еще в 2011 году распоряжением Правительства РФ № 1275-р была утверждена «Концепция создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет»». В данном документе говорится о том, что за последние годы в сфере государственного управления был проведен ряд реформ, в результате которых стали возникать новые информационные потоки. С учетом развития современных технологий еще семь лет назад отмечалось, что создание автоматизированных информационных систем ПОЗВОЛИТ:

  • 143
  • 2.9.
  • • сформировать механизм эффективного управления единым счетом федерального бюджета;
  • • организовать оперативную обработку всех операций в процессе кассового обслуживания бюджетов;
  • • создать механизм предварительного контроля за соблюдением бюджетных ограничений в ходе оплаты расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
  • • сформировать инструменты сбора и обработки консолидированной бюджетной отчетности;
  • • проводить мониторинг и существенно повысить качество финансового менеджмента главных распорядителей средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований1.

Реализация вышесказанного в соответствии с постановлением Правительства РФ от 30.06.2015 № 658 закреплена за Министерством финансов РФ и Федеральным казначейством. Предполагается, что проект будет реализовываться поэтапно по подсистемам системы «Электронный бюджет». Архитектуру системы «Электронный бюджет» составили три основных элемента.

  • 1. Централизованные подсистемы системы «Электронный бюджет», реализующие основные функции в сфере управления общественными финансами и используемые федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами, органами управления государственными внебюджетными фондами, федеральными государственными учреждениями.
  • 2. Сервисные подсистемы системы «Электронный бюджет», обеспечивающие опциональное предоставление информационных сервисов органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, государственным и муниципальным учреждениям.
  • 3. Единый портал бюджетной системы Российской Федерации, создаваемый в целях обеспечения открытости и доступности для граждан и организаций информации о финансово-хозяйственной деятельности организаций сектора государственного управления и в целом публично-правовых образований[4] [5].

Соответственно, в перечень вошли подсистемы:

  • • бюджетного планирования;
  • • управления расходами;
  • • управления доходами;
  • • управления денежными средствами;
  • • управления закупками;
  • • управления государственным долгом и финансовыми активами;
  • • управления нефинансовыми активами;
  • • управления кадрами;
  • • финансового контроля;
  • • ведения нормативной справочной информации;
  • • учета и отчетности;
  • • информационно-аналитического обеспечения.

То есть, условно говоря, каждая из подсистем направлена на решение определенных задач Министерства финансов РФ. Так, в случае с подсистемой финансового контроля говорится об автоматизации планирования и подготовки мероприятий по внутреннему контролю и мониторингу результатов устранения выявленных нарушений за счет предоставления доступа Счетной палате Российской Федерации и иным контролирующим органам к информации, содержащейся в системе. Или подсистема управления государственным долгом и финансовыми активами предназначена для ведения Государственной долговой книги РФ, планирования и учета операций по заимствованиям и размещению финансовых активов, регистрации договоров о предоставлении государственных гарантий, поручительств. В рамках подсистемы будет обеспечена интеграция с информацией о поступлениях и выплатах в процессе кассового планирования для управления ликвидностью единого счета федерального бюджета1. Однако данный документ был представлен достаточно давно и не корректировался с учетом последних исследований и тенденций в части использования современных технологий. Хотя в распоряжении сказано о том, что «при формировании требований к технической архитектуре необходимо ориентироваться как на существующие и апробированные технологии, так и на тенденции развития и перспективные технологии, находящиеся на первых этапах выхода на рынок». Сегодня как раз такими технологиями и является искусственный интеллект, большие данные, технология распределенных реестров.

С другой стороны, некоторые из целей, обозначенные семь лет назад, так и не были достигнуты. Например, планировалось осуществить автоматическое введение в систему формуляров информации по соответствующим регистрам и счетам бухгалтерского и управленческого учета. Автоматизация учетной деятельности должна была обеспечить интеграцию всех видов учета в электронном бюджете. При этом каждый ввод новых данных в систему должен был обновлять учетные записи в регламентном порядке. Примечательно, что механизм, описанный тогда, мог бы быть реализован сегодня на блокчейне. В этом есть целый ряд преимуществ: бухгалтерская (финансовая) отчетность может формироваться автоматически в любой момент времени, за достоверность и полноту информации отвечает компьютерный код, органы власти смогут получить доступ ко всему реестру, что позволит автоматизировать и некоторые контрольные мероприятия целых групп ведомств и организаций. Вместе с тем авторы видят большие риски в нереали- зации намеченных планов в технологической части, завершении каких- либо реальных действий еще на первых этапах разработки и тестирования платформы. И, в первую очередь, эти риски будут заключаться в недостаточной приоритизации проекта, наличии правовых ограничений, нехватке кадрового состава.

Также «Электронный бюджет» — система, предназначенная исключительно для государственных структур. При анализе положений распоряжения Правительства РФ возникают некоторые вопросы относительно того, как конкретно будут реализовываться задачи по повышению результативности и эффективности финансовой деятельности организаций сектора государственного управления и публично-правовых образований. Достаточно спорным является утверждение о том, что усиление мониторинга деятельности объектов непременно приведет к выполнению ранее обозначенных задач. Большая роль здесь должна отводиться скорее не процессу сбора информации и обеспечения к ней доступа всем органам государственной власти, а процессу дальнейшего анализа и формирования на его основе систем, препятствующих неэффективности и нерезультативности. Как раз данные положения и должны достигаться за счет внедрения механизмов автоматизации. К примеру, автоматическая блокировка счетов получателя бюджетных средств в случае оперативно выявленных признаков явного нарушения законодательства — это и есть механизм, не только предотвращающий возникновение последствий, но и инструмент дестимулирующего эффекта к нарушению бюджетной дисциплины.

Стоит отметить, что, с одной стороны, основные технологические принципы развивающейся системы «Электронный бюджет» не совпадают с некоторыми высказанными ранее предложениям авторов, но, с другой стороны, в архитектуру формируемой модели вполне могли бы быть интегрированы предложения по автоматизации функций Казначейства России или совершенствованию инструментов финансового контроля. Данная возможность открывается благодаря тому, что в самой основе системы электронного бюджета лежат подсистемы, которые условно можно разделить на транзакционные и производные (рис. 2.37). Блокчейн вполне обосновано ложится в основу транзакционной подсистемы, которую составляет цифровизация операций по управлению денежными средствами, доходами, расходами, долгом, закупками. Бюджетное планирование в этом случае целесообразно было бы перенести в группу производных подсистем. Блоки управления нефинансовыми активами и кадровым составами — это также транзакции, которые напрямую не связны с движением денег, а значит, их также следовало бы выделить отдельно.

Схема функциональной архитектуры

Рис. 2.37. Схема функциональной архитектуры

Источник: https://www.ibs.ru/projects/federalnoe-kaznacheystvo-kompleksnoe- proektirovanie-gosudarstvennoy-integrirovannoy-informatsionnoy-sistemy- upravleniya-obshchestvennymi-finansami-elektronnyy-byudzhet/ Федеральное казначейство. Проектирование государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» (дата обращения: 06.08.2018)

Для подсистем предусмотрена и программная архитектура, которая в свою очередь накладывается на функциональную (рис. 2.38). Программная архитектура предусматривает наличие трех основных элементов, таких как система управления (OLTP-система), система бизнес-ана2.9. Совершенствование реализации основных функций

и полномочий Министерства финансов...

литики (OLAP-система) и ETL-система. OLTP-система направлена на обработку транзакций в режиме реального времени, OLAP-система — технология обработки данных, ETL-система — технология хранения и управления данными. В случае с блокчейном фактически OLTP- система будет интегрирована с ETL-системой. То есть как проведение операций, так и хранение данных могут быть обеспечены за счет технологии распределенного реестра, смарт-контрактов. Тогда «выпадают» все те же три блока: бюджетное планирование, учет и отчетность, финансовый контроль. Для реализации задач, намеченных в распоряжении Правительства РФ, одного реестра, вероятно, будет недостаточно. Активное развитие должны будут получить именно OLTP-системы.

Схема программной архитектуры

Рис. 2.38. Схема программной архитектуры,

«наложенная» на функциональную архитектуру

Источник: https://www.ibs.ru/projects/federalnoe-kaznacheystvo-kompleksnoe- proektirovanie-gosudarstvennoy-integrirovannoy-informatsionnoy-sistemy- upravleniya-obshchestvennymi-finansami-elektronnyy-byudzhet/ —

Федеральное казначейство. Проектирование государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» (дата обращения: 06.08.2018)

Здесь уместно обратить внимание на опыт R3 во внедрении дополнительных функций в блокчейн-систему. Консорциумом была учтена возможность редактирования кода смарт-контракта, что обеспечивается отсылкой на процедуру обсуждения условий при возникновении проблем. Данное новшество введено для учета как технического, так и человеческого фактора при составлении условий контракта. Финансовые услуги представляют собой достаточно сложный процесс, все нюансы которого предсказать изначально может быть трудно, особенно учитывая специфику переложения требований на язык программирования. Государственному сектору также нередко приходится менять изначально заданные параметры, чтобы оперативно отреагировать на меняющиеся внутренние или внешние факторы. С одной стороны, в смарт- контракт еще при написании кода можно заложить несколько сценариев развития событий, указав ключевые критерии, при изменении которых будет корректироваться стратегия поведения участников процесса. Такой подход будет эффективным, так как позволит сделать пересмотр стратегии автоматизированным, что снизит временной лаг на обнаружение проблемы и реакцию на нее. С другой стороны, при управлении финансами должны быть учтены все возможные изменения факторов и их комбинации для того, чтобы просчитывать наиболее эффективные меры по сглаживанию этих изменений.

Таким образом, в деятельности Министерства финансов РФ внедрение технологии распределенного реестра может снизить риск получения недостоверной информации, повысить скорость получения необходимых данных от остальных участников бюджетного процесса, автоматизировать часть транзакционных процессов с сохранением гибкости в их исполнении.

  • [1] https://rn.minfin.ru/common/upload/library/2018/03/main/lpolnenie_federalnogo_budzheta.pdf— Расширенная коллегия Министерства финансов Российской Федерации. Исполнение федерального бюджетаи бюджетов бюджетной системы Российской Федерации за 2017 год (дата обращения: 06.08.2018).
  • [2] Заключение Счетной палаты Российского Федерации на отчет об исполнении федерального бюджетаза 2017 год. URL : http://audit.gov.ru/upload/iblock/f3c/f3ce5812cd7543bl79ee89f508668cad.pdf
  • [3] Шмелева А.В., Милова Л.Н. Роль Федерального казначейства в создании и развитии государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» // Проблемы совершенствования организации производства и управления промышленными предприятиями: межвузовский сборник научных трудов. 2017. № 2 С. 366.
  • [4] Распоряжение Правительства РФ от 20.07.2011 № 1275-р «Концепция создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами«Электронный бюджет». URL : http://pravo.gov.ru/proxy/ips7?docbody=&nd = 102149566 (дата обращения: 06.08.2018).
  • [5] Распоряжение Правительства РФ от 20.07.2011 № 1275-р «Концепция создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами«Электронный бюджет». URL : http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd = 102149566 (дата обращения: 06.08.2018).
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >