Государственное управление образованием: современные тенденции и перспективы
В современных условиях модернизации системы образования в РФ развиваются различные тенденции управления и руководства образовательной системой.
Содержание понятия об управлении и руководстве в педагогической теории раскрывается по-разному. Так, по мнению одних, управление по отношению к руководству является частным понятием и его функцией; другие предполагают, что руководство есть функция управления, считают управление прерогативой государственных органов народного образования, а руководство — сферой отдельного руководителя; третьи пользуются исключительно термином «управление», понимая его как организованную и планомерную деятельность соответствующих органов (государственных и местных) и отдельных лиц, направленную на упорядочение, совершенствование и развитие образования, школ и других учебно-воспитательных организаций. В последних исследованиях понятия об управлении и руководстве педагогическими системами рассматриваются в диалектическом единстве. Управление предполагает осуществление следующего цикла действий: планирование, организация, стимулирование, контроль и анализ результатов педагогического процесса, а руководство связано с осуществлением задач управления непосредственно в работе с людьми.
В настоящее время в РФ идет становление новой системы образования — совокупности образовательных программ и стандартов, сети образовательных организаций и органов управления, а также комплекса принципов, определяющих функционирование системы, ориентированной на вхождение в мировое образовательное пространство. Этот процесс сопровождается существенными изменениями в педагогической теории и практике учебно-воспитательного процесса. Происходит смена образовательной парадигмы: предлагаются иное содержание, иные подходы, иное право, иные отношения, иное поведение, иной педагогический менталитет. Содержание образования обогащается новыми процессуальными умениями, развитием способностей оперирования информацией, творческим решением проблем науки и рыночной практики с акцентом на индивидуализацию образовательных программ. Традиционные способы информации — устная и письменная речь, телефонная связь и радиосвязь — уступают место компьютерным средствам обучения, использованию телекоммуникационных сетей глобального масштаба. Важнейшей составляющей педагогического процесса становится личностно-ориентированное взаимодействие учителя с учениками. Особая роль отводится духовному-нравственному воспитанию личности, становлению нравственного облика человека. Намечается дальнейшая интеграция образовательных факторов: школы, семьи, микро- и макросоциума. Увеличивается роль науки в создании педагогических технологий, адекватных уровню общественного знания. В российском образовании сегодня провозглашен принцип вариативности, который дает возможность педагогическим коллективам образовательных организаций выбирать и конструировать процесс по любой модели, включая авторские. В этом направлении идет и прогресс образования — разработка различных вариантов его содержания, использование возможностей современной дидактики в повышении эффективности образовательных структур, научная разработка и практическое обоснование новых идей и технологий. При этом важен своего рода диалог различных педагогических систем и технологий обучения, тестирование на практике новых форм — дополнительных и альтернативных государственной системе образования, использование в современных российских условиях целостных педагогических систем прошлого.
Характер системы образования в любом государстве определяется социально-экономическим, политическим строем, культурно-историческими, национальными особенностями страны. Требования общества к образованию выражаются в системе принципов государственной образовательной политики. В настоящее время в основу модернизации системы образования РФ положены следующие принципы.
- 1. Гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, право личности на свободное развитие.
- 2. Единство федерального образования при праве на своеобразие образования национальных и региональных культур.
- 3. Общедоступность образования и адаптивность системы образования к потребностям обучаемых.
- 4. Светский характер образования в государственных учреждениях.
- 5. Свобода и плюрализм в образовании.
- 6. Демократический, государственно-общественный характер
управления, самостоятельность образовательных учреждений.
Эти принципы определяют основные направления, приоритеты
образовательной политики и, следовательно, характер образования и специфику образовательных организаций в стране.
Одна из отличительных особенностей современной системы образования — переход от государственного к государственно-общественному управлению образованием. Основная идея государственно-общественного управления образованием состоит в том, чтобы объединить усилия государства и общества в решении проблем образования, предоставить учителям, учащимся, родителям больше прав и свобод в выборе содержания, форм и методов организации учебного процесса, в выборе различных типов образовательных учреждений. Выбор прав и свобод личностью делает человека не только объектом образования, но и его активным субъектом, самостоятельно определяющим свой выбор из широкого спектра образовательных программ, учебных заведений, типов отношений.
Государственный характер системы образования означает прежде всего то, что в стране проводится единая государственная политика в области образования, зафиксированная в Федеральном законе «Об образовании». В соответствии с ним сфера образования в РФ провозглашается приоритетной, то есть успехи России в социально- экономической, политической, международной сферах связываются с успехами в системе образования.
Приоритетность сферы образования предполагает также первостепенное решение материальных, финансовых проблем системы образования. Организационной основой государственной политики в области образования является Федеральная программа развития образования до 2020 г., принятая высшим органом законодательной власти — Федеральным Собранием РФ. Она является организационно-управленческим проектом, содержание которого определяется как общими принципами государственной политики в сфере образования, так и объективными данными и перспективами развития образования. Программа содержит три основных раздела: аналитический, освещающий состояние и тенденции развития образования; концептуальный, излагающий основные цели, задачи, этапы программной деятельности; организационный, определяющий основные мероприятия и критерии их эффективности.
Государственный характер управления образованием проявляется также в соблюдении органами управления государственных гарантий прав граждан РФ на образование независимо от расы, национальности, языка, пола, возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, социального происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений.
Органы управления образованием на местах проводят государственную политику путем соблюдения федеральных государственных образовательных стандартов, включающих федеральный и национально-региональный компоненты. Задача органов управления образованием состоит не только в формальном обеспечении гарантий на образование, но и в создании условий для самоопределения и самореализации личности. Для последовательного проведения государственной политики в сфере образования имеются соответствующие государственные органы управления образованием: федеральные (центральные, ведомственные, республиканские (в республиках в составе РФ), краевые, областные, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономных областей, автономных округов.
Государственные органы управления — министерства образования, управления образованием в краях, областях, автономных округах в границах своей компетенции решают такие вопросы, как разработка и реализация целевых федеральных и международных программ, разработка государственных стандартов и установление эквивалентности (нострификации) документов об образовании, государственная аккредитация образовательных учреждений, расширение границ общественной аккредитации, аттестация педагогических кадров, формирование системы образования в стране и конкретном регионе, определение перечня профессий и специальностей, по которым ведется профессиональная подготовка, финансирование образовательных учреждений, создание государственных фондов стабилизации и развития системы образования, разработка государственных нормативов финансирования образовательных учреждений, прогнозирование сети образовательных учреждений, контроль за исполнением законодательства РФ в бюджетной и финансовой дисциплине в системе образования. Для современного состояния системы управления образованием наиболее характерен процесс децентрализации, то есть передача ряда функций и полномочий от высших органов управления низшим, при которой федеральные органы разрабатывают стратегические направления, а региональные и местные органы сосредотачивают усилия на решении конкретных финансовых, кадровых, материальных, организационных проблем.
Общественный характер управления системой образования проявляется в том, что наряду с органами государственной власти создаются общественные органы, в которые входят представители учительского и ученического коллективов, родителей и общественности. Их участие в управлении создает реальные предпосылки для создания атмосферы научного поиска и положительного психологического климата в коллективе школы. Реальным воплощением общественного характера управления образованием является деятельность коллективного органа управления — совета школы. Высшим руководящим органом управления школой является конференция, которая проводится не реже раза в год. Конференция имеет широкие полномочия: на общественной конференции избирается совет школы, его председатель, определяется срок их деятельности. Каждое учебное заведение принимает на конференции устав учебного заведения, учитывающий реальное состояние, цели, задачи, перспективы развития.
Одним из важнейших показателей усиления общественного характера управления образованием является разгосударствление системы образования и диверсификация образовательных организаций. Разгосударствление означает, что наряду с государственными возникают негосударственные учебные заведения, они перестают быть структурами государственного аппарата, педагоги и воспитатели, учащиеся и родители действуют на основе собственных интересов, запросов региональных, национальных, профессиональных, конфессиональных объединений и групп. Диверсификация (от лат. diversification — разнообразие, разностороннее развитие) образовательных заведений предполагает одновременное развитие различных типов учебных заведений: гимназий, лицеев, колледжей, школ с углубленным изучением отдельных предметов — как государственных, так и негосударственных. Руководство негосударственным образовательным учреждением осуществляется непосредственно его учредитель или по его поручению попечительский совет, формируемый по усмотрению учредителя. Негосударственное образовательное учреждение имеет свой устав, в котором определены правомочия попечительского совета, структура управления, порядок назначения и выборов руководителя образовательного учреждения.
Вместе с тем в настоящее время можно отметить упорядочение управленческих и политических функций государства по отношению к школе и всей системе образования. В связи с этим нельзя говорить о полном переходе к общественному характеру управления образованием. В системе государственно-общественного управления системой государство остается первичным элементом, и важнейшая функция государства по отношению к системе образования проявляется в исполнении роли субъекта социального заказа.
Воздействие государства и общества на систему образования характеризуется понятием «социальный заказ». В научной литературе социальный заказ зачастую приравнивается к государственному заказу, а иногда и противопоставляется ему. В советское время эти понятия рассматривались как единое целое — социальный заказ как воздействие неразрывных между собой общества и государства на основе единства представлений о целях образования. Наоборот, в современной науке все больше сторонников разведения понятий социального и государственного заказа.
Противоречия в трактовках термина «социальный заказ» связаны с принципиальной невозможностью составить полный перечень его субъектов. Вследствие этого социальный заказ трудно поддается количественному и качественному описанию. Очевидно, социальный заказ изменчив в разные периоды развития общества и государства.
Так, в СССР, а также в некоторых нынешних авторитарных государствах основным и зачастую единственным субъектом социального заказа было и является государство. Система образования находится под жестким контролем со стороны государства. В странах с демократическим политическим режимом важнейшими субъектами социального заказа становятся не только государство, но и работодатели, общество в целом, а также сами обучающиеся, их родители.
Запросы различных субъектов в сфере образования часто противоречивы и даже разнополярны. Примером, подтверждающим аморфность социального спроса, могут служить разные образовательные потребности его субъектов. Так, большая часть школьников думает просто о необходимости получения высшего образования. Очевидно, главной целью работодателей в образовательном процессе будет формирование конкретных — чаще всего практических — компетенции будущего специалиста. Обществу же необходим прежде всего не специалист с практическими умениями, а гражданин с активной социально приемлемой позицией. Субъектами социального спроса могут быть различные субъекты — от отдельной личности до социальных слоев, а вот социальный заказ — это механизм реализации социальной необходимости как формы отражения всеобщих закономерных связей, внутренне устойчивых, повторяющихся, обеспечивающих превращение возможности в действительность и регулирующих направленность образовательной деятельности на решение первоочередных приоритетных общественных проблем. Социальный заказ реализуется в рамках федеральных государственных образовательных стандартов, перешедших недавно на компетентностную модель будущего выпускника (специалиста).
Поворот системы образования лицом только к социальному спросу чреват потерей ее воспитательного потенциала, системности и научности. В данном случае необходимо государство как субъект социального заказа.
Таким образом, политика государства по отношению к системе образования реализуется прежде всего в понятии «социальный заказ». В настоящее время можно отметить тенденцию усиления роли государства в формировании социального заказа. Это проявляется прежде всего на федеральном уровне управления образованием.
В настоящее время российская образовательная политика развивается на основе Концепции модернизации российского образования на период до 2020 г. Наряду с очевидными ее достижениями можно выделить и проблемы. Так, в настоящее время не во всех регионах страны образование обеспечено необходимым уровнем финансирования со стороны государства. Причина этого — неравные экономические возможности регионов. Значительная часть расходов на образование ложится на их плечи. Государству необходимо консолидировать бюджетные расходы на образование на уровне федерального бюджета с целью выровнять финансирование систем образования дотационных и депрессивных субъектов РФ, иначе образование потеряет функцию «социального лифта» для всех и транслятора моделей политического поведения.
Важнейшей проблемой также является отсутствие единых механизмов контроля за качеством образования. Современные подходы к аккредитации образовательных программ больше касаются анализа формальных сторон образовательной деятельности — документационного, кадрового и материального обеспечения образовательного процесса. Государству необходимо изменять подходы к оценке качества образования, сделав акцент не на анализе факторов, влияющих на качество, а на изучение самого качества образования.
Решение проблем государственной образовательной политики в России — залог ее успешного развития.
Подводя итог, следует сказать об особом статусе системы образования. Не являясь политическим институтом, она всегда была неразрывно связана с политикой и государством как центральным звеном политической системы. Эта связь была и есть двунаправленная: с одной стороны, государство, иные политические структуры воздействуют на государство, с другой — система образования формирует политическое сознание подрастающего поколения и тем самым воздействует на политику.
Попытки поставить систему образования вне контекста политической системы чреваты потерей ею воспитательных функций и цели политической социализации граждан. Это не означает, что политика и в особенности политическая борьба должны избрать площадкой своего развития школу. Это запрещено законом. Однако система образования должна развиваться в рамках и с учетом особенностей современной политической системы.
Система образования, транслируя социально приемлемые модели политического поведения, стремится не допустить радикализации подрастающего поколения. Через формирование знаний о нормах политической жизни система образования развивает чувство ответственности молодежи, в том числе и в политике.
Современная образовательная политика направлена на усиление воспитательной составляющей системы образования. Это отмечено в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию, материалах заседаний Государственного совета РФ. Вместе с тем проблемы достаточного финансирования и обеспечения качества образования на уровне современных общественных потребностей являются для России до сих пор весьма актуальными и пока еще не решенными.
