ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ МЕХАНИЗМА ОКАЗАНИЯ ПОМОЩИ ГРАЖДАНАМ НА ВОССТАНОВЛЕНИЕ (ПРИОБРЕТЕНИЕ) ИМУЩЕСТВА, УТРАЧЕННОГО В РЕЗУЛЬТАТЕ СТИХИЙНЫХ БЕДСТВИЙ

Аннотация: В статье проводится анализ механизма оказания помощи гражданам на восстановление (приобретение) имущества, утраченного в результате стихийных бедствий, возникающих в этой области проблем и возможных путей их решения.

Анализ показывает, что чрезвычайные ситуации, приводящие к серьезному материальному ущербу, гибели людей и нарушающие условия их жизнедеятельности, возникают, чаще всего, в результате наводнений, природных пожаров, аварий на объектах коммунального хозяйства и электроэнергетики, на транспорте. Пример нескольких крупных наводнений последних лет (Крымск, 2012 г.; пять субъектов Дальневосточного федерального округа, 2013 г.; Приморский край, 2016 г.) наглядно свидетельствуют об этом.

В 2012 г. удар стихии в основном пришелся на Крымский район и город Крымск. Наводнение унесло более 160 человеческих жизней.

Уровень воды, по словам очевидцев, достигал 4-7 метров. По Крымску прошла 7-метровая волна и почти мгновенно поглотила более половины города с населением в 57 тыс. Пострадавшими от стихийного действия признаны 53 тысячи человек, из них более половины утратили свое имущество. Всего было разрушено около семи тысяч частных владений и 185 многоквартирных домов[1].

В 2013 г. на Дальний Восток обрушился мощный паводок, который привел к самому масштабному наводнению за последние 115 лет. Всего с начала паводка было подтоплено 37 муниципальных районов, 235 населенных пунктов и более 13 тысяч жилых домов. Общий объем ущерба от наводнения составил 527 миллиардов рублей. Пострадавшими были признаны около 190 тысяч человек. По итогам обследования 2,48 тысячи жилых объектов были признаны непригодными для проживания. Еще почти шесть тысяч отнесены к нуждающимся в капитальном ремонте. Государством было выделено пострадавшим около 40 миллиардов рублей [2].

29-30 августа 2016 г. Приморский край находился под влиянием тайфуна «Лайонрок» из-за чего было подтоплено 170 населенных пунктов в 27 районах края, разрушено около 550 км дорог, 115 мостов. В результате природных катаклизмов, по данным СМИ со ссылкой на губернатора Приморья, был причинен ущерб более 7 млрд, рублей. Часть средств на ликвидацию последствий была выделена из бюджета Приморского края, однако основная их часть поступила из федерального бюджета [3].

После подобных трагедий каждый раз возникал вопрос о необходимости введения механизма страхования жилья, пострадавшего в результате стихийных бедствий.

На первых этапах разработки указанного механизма речь велась об обязательном страховании жилья. Еще в Концепции развития страхования, одобренной распоряжением Правительства РФ в 2002 году, отмечалась необходимость введения указанного вида страхования по причинам, связанным с большим расходованием бюджетных средств, необходимых для ликвидации последствий различного рода бедствий [4]. Эта же идея продолжала существовать и в 2013 г. после наводнения на Дальнем Востоке: на совещании 30 сентября 2013 г. с вице- премьерами Председатель Правительства РФ Д.А. Медведев отметил: «Мы каждый раз будем ... тратить деньги, если не научимся нормальным образом страховать жилье». При этом потребовал «прекратить проволочки с разработкой предложений по обязательному страхованию жилья и направить ему соответствующие предложения» [5].

В то же время, Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства (далее - Совет), неоднократно рассматривая обращения различных государственных органов по вопросу о возможности законодательного введения обязательного страхования жилых помещений собственниками этих помещений от ущерба, возникшего в результате пожаров и наводнений, предложения о введении обязательного страхования имущества граждан не поддерживал, поскольку, по мнению Совета, они противоречат Конституции Российской Федерации и основным началам гражданского законодательства [6].

Действительно, в Конституции Российской Федерации закреплены принцип неприкосновенности частной собственности, право каждого на свободное использование своего имущества, недопустимость произвольного ограничения прав человека. Эти и другие положения основного закона неоднократно толковал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации. Так, в Постановлении от 6 июня 2000 г. № 9-П суд указал: «Права владения, пользования и распоряжения имуществом и вытекающая из статей 8, 34 и 35 Конституции Российской Федерации свобода договоров участников гражданского оборота, включая определение оснований и порядка их возникновения, изменения и прекращения, а также соответствующий объем защиты и правомерных ограничений, как следует из статей 71 (пункт «в») и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации, регулируются законом. Причем как сама возможность ограничений, так и их характер должны определяться законодателем не произвольно, а в соответствии с Конституцией Российской Федерации, в частности с ее статьей 55 (часть

3), которая устанавливает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Ограничения права собственности, имущественных прав, а также свободы договора в гражданско-правовом обороте должны отвечать требованиям справедливости, быть соразмерны конституционно значимым целям защиты соответствующих прав и законных интересов и основываться на законе» [7].

Предложение о введении обязательного страхования принадлежащих гражданам жилых помещений противоречит и целому ряду статей Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ): статье 1 (закрепленному в ней принципу автономии воли и свободы договора), статье 421 (устанавливающей принцип свободы договора и не допускающей понуждения физических лиц к его заключению), пункту 2 статьи 927, статье 935 (обязательное страхование предусматривается при страховании жизни, здоровья или имущества других лиц, либо своей гражданской ответственности перед другими лицами).

Наконец, предложение о введении обязательного страхования принадлежащих гражданам жилых помещений противоречит иным законодательным актам в сфере страхования, например - пункту 4 статьи 3 Закона РФ от 27.11.1992 №4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации» [8], в котором предусмотрено наличие соответствующих федеральных законов о конкретных видах обязательного страхования, определяющих условия и порядок такого страхования, а об обязательном страховании жилья такового закона не существует.

С учетом изложенного, от идеи обязательного страхования отказались и началась работа в ином ключе.

Минфином России был подготовлен проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упорядочивания механизма оказания помощи гражданам на восстановление (приобретение) имущества, утраченного в результате пожаров, наводнений и иных стихийных бедствий», который в ноябре 2013 г. Правительством РФ внесен в Государственную Думу. 27 февраля 2015 г. проект Федерального закона № 694881-6 (далее также - проект закона) был принят в 1 чтении, а на март 2017 г. он включен в Примерную программу законопроектной работы Государст- венной Думы ФС РФ.

В соответствии с действующими в настоящее время Правилами выделения бюджетных ассигнований из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 февраля 2014 г. № 110 [9], финансовая помощь гражданам Российской Федерации, пострадавшим в результате чрезвычайных ситуаций, оказывается независимо от страховых выплат, осуществляемых им страховщиками по заключенным договорам страхования (п. 16). Поэтому, как указано в Пояснительной записке к проекту закона, «сложившаяся система оказания помощи гражданам в указанных ситуациях не мотивирует их к самостоятельному финансовому обеспечению своих имущественных интересов посредством страхования» [10]. При этом неоднократно отмечалось, что «из-за недостатка средств компенсация убытков зачастую происходит избирательно, в результате чего имущественные интересы граждан и юридических лиц в большей части ущемляются» [11]. Ну и еще одно обстоятельство. Президент Всероссийского союза страховщиков (ВСС), Российского союза автостраховщиков (РСА) и Национального союза страховщиков ответственности (НССО) Игорь Юргенс, анализируя итоги наводнения в Приморье в 2016 г., отметил, что «сейчас уровень проникновения страхования жилья по стране менее 10 %, а в Приморском крае он не достигает и 3 %, при этом в случае ЧС расходы на миллиарды рублей несёт государство» [12]. Анализ причин такого положения дел - тема отдельного исследования. Среди них, возможно, исторически характерная для нас надежда на авось (даже сейчас, когда имеет место дефицит бюджета и помощи государства может не быть), слабая платежеспособность значительной части населения, недостаточная информированность граждан, и др.

Для сравнения - в развитых странах страхование жилья имеет проникновение около 80% [13]. «Европейские страны после стихийных бедствий не компенсируют утрату жилья, а только помогают временным размещением, питанием, занимаются восстановлением инженерно-технических коммуникаций. Возможно, это и является самым большим стимулом для добровольного страхования недвижимости в Европе. В США еще с 60-х годов действуют законы, обязывающие частных лиц страховать свое имущество от наводнений. Каждый гражданин, проживающий в зоне повышенного риска, обязан это делать. Кроме того, сегодня в Соединенных Штатах в ипотеке заложено более 80 % недвижимости, поэтому такую же норму содержит и другой закон, обязывающий заемщиков по ипотеке заключать договор страхования недвижимости, и это является обязательным условием кредитного договора. Большая часть остального жилья застраховано добровольно» [14].

Эти и целый ряд других обстоятельств свидетельствуют об актуальности рассматриваемой тематики и необходимости ее реализации.

Проекту закона характерны следующие особенности:

  • 1) предусматривает внесение изменений в целый ряд нормативных правовых актов: Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ (далее также - ЖК РФ); Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»; Закон Российской Федерации от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации»; Закон Российской Федерации от 4 июля 1991 г. № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»; Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; отдельные постановления Правительства Российской Федерации[15];
  • 2) подразумевает принятие актов, касающихся методики проведения экспертизы поврежденного жилого помещения, методики оценки ущерба, определения размера страхового возмещения, оснований для отказа в осуществлении страховой выплаты, определения порядка обмена информацией и взаимодействия участников системы защиты жилищных прав граждан с использованием механизма страхования и др.;
  • 3) ориентирован на создание основ для восстановления (приобретения) имущества, утраченного в результате чрезвычайных ситуаций федерального, межрегионального, регионального характера (в том числе пожара, наводнения, иного стихийного бедствия). Таким образом, с учетом содержания Постановления Правительства РФ от 21.05.2007 №304 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» [16], определяющего параметры чрезвычайных ситуаций различного уровня, проект закона не распространяет свое действие на чрезвычайные ситуации локального, муниципального и межмуниципального характера;
  • 4) в основу проекта закона закладывается «принцип разграничения обязательств страховых организаций и Российской Федерации, субъектов Российской Федерации» в целях сокращения расходов соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и повышения охвата страхованием принадлежащих гражданам (занимаемых ими) жилых помещений. Обязательства страховых организаций в этих случаях очевидны. Участие же в этих правоотношениях публично-правовых образований в лице государства и его субъектов вытекает из содержания п.п. «з» пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым «осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий» относится к совместному ведению государства и его субъектов.
  • 5) в основе проекта закона лежит взаимодействие (гармонизация):
    • • действующей системы добровольного страхования имущества, принадлежащего гражданам;
  • • региональных программам страхования жилых помещений, функционирующих в ряде субъектов Российской Федерации (г. Москва, Краснодарский край);
  • • системы финансовой помощи, оказываемой государством.
  • 6) в отдельных случаях текст проекта закона, по нашему мнению, требует доработки. В частности, объем фразы «чрезвычайных ситуаций федерального, межрегионального, регионального характера, в том числе пожара, наводнения, иного стихийного бедствия» следует сократить, исключив «в том числе пожара, наводнения, иного стихийного бедствия». Во-первых, чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, с учетом их определения в Федеральном законе от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» [17], могут возникать «в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия». Таким образом, понятие «чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера» поглощает и пожары, и наводнения. Во-вторых, чрезвычайная ситуация - это «обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате...». Чрезвычайной ситуацией являются не сами по себе аварии, катастрофы, пожары и т. д., ею является обстановка, сложившаяся в результате этих бедствий;
  • 7) требуется, на наш взгляд, корректировка названия проекта закона.

Во-первых, речь идет об «утраченном имуществе». В содержании же рассматриваются исключительно «жилые помещения», «жилье».

Анализ содержания ст. 128 ГК РФ позволяет сделать вывод, что понятие «имущество» включает: вещи, включая наличные деньги и документарные ценные бумаги, иное имущество, в том числе безналичные денежные средства, бездокументарные ценные бумаги, имущественные права.

В силу п. 2 ст. 15 ЖК РФ «жилым помещением признается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан...».

Таким образом, понятие «имущество», помимо жилых помещений, включает многие другие объекты правоотношений и обоснованность его использования в проекте закона, как нам представляется, вряд ли уместна;

Во-вторых, речь идет об имуществе, утраченном в результате «пожаров, наводнений и иных стихийных бедствий».

При анализе рассматриваемых понятий получаем следующие результаты.

Пожар - неконтролируемое горение, причиняющее материальный ущерб, вред жизни и здоровью граждан, интересам общества и государства (статья 1 Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»). Официальный сайт МЧС России (раздел «Термины МЧС») [18], кроме того, конкретизирует, что пожары бывают лесные, степные, торфяные и др. В этом же разделе «бедствие стихийное» определяется как «1) катастрофа, вызванная природными силами или явлениями; 2) разрушительное природное и (или) природноантропогенное явление или процесс, в результате которого может возникнуть или возникла угроза жизни и здоровью людей, произойти разрушение или уничтожение материальных ценностей, необратимые изменения окружающей среды и условий жизни, деятельности населения; 3) разрушительное, как правило, непредотвратимое природное явление (землетрясение, наводнение, тайфун, извержение вулкана, засуха, опустынивание, массовое размножение вредителей и т. п.)». Исходя из этого, «наводнение» действительно можно отнести к «иным» стихийным бедствиям. Но нужно ли на «наводнениях» акцентировать внимание? Не правильней ли рассматривать «стихийные бедствия» в целом?

Относится ли «пожар» к «стихийным бедствиям»? С учетом приведенных определений, ответ не однозначный. Пожары далеко не всегда имеют природное происхождение.

А если учесть, что в тексте проекта закона, в отличие от его названия, речь идет не только о стихийных бедствиях, а о чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера в целом, то налицо очевидная путаница в понятиях. Еще раз уточним, что стихийные бедствия - не разновидность чрезвычайных ситуаций. Последние возникают в результате различных бедствий (аварий, катастроф и т. и.), в том числе и стихийных бедствий.

Таким образом, очевидна актуальность рассматриваемой тематики, разработчиками проекта закона проделана существенная работа по разработке механизма страхования жилья в условиях чрезвычайных ситуаций, однако анализ отдельных его положений свидетельствует о том, что работу над качественным совершенствованием законопроекта следует продолжить.

По данным МЧС России, снега в 2017 г. в два раза больше, чем обычно (особенно в Сибири), и весной «ожидается серьезный паводок на территории Сибири, Дальнем Востоке, Северо-Западе» [19]. А значит - работа над проектом закона не терпит отлагательств.

Литература

  • 1. Яшина О. Крымск, наводнение в 2012 году. Причина и масштабы// FB.ru: сайт. 2015. 22 июня. URL:http://fb.ru/article/190990/- kryimsk-navodnenie-v-godu-prichina-i-masshtabyi(flaTa обращения:
  • 17.01.2017) .
  • 2. Мамонтов С. Наводнение на Дальнем Востоке в 2013 году// РИА Новости: сайт. 2014. 20 июля. URL: https://ria.ru/- spravka/20140720/1016605356.html (дата обращения: 08.12.2016).
  • 3. НССО: часть многомиллиардного ущерба от наводнения в Приморье могла бы быть покрыта за счёт страховщиков // Национальный союз страховщиков ответственности: сайт. 2016. 14 декабря. URL: https://nsso.ru/news/5797/ (дата обращения:
  • 11.02.2017) .
  • 4. Распоряжение Правительства РФ от 25 сентября 2002 года № 1361-р «О Концепции развития страхования в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 39. Ст. 3852.
  • 5. Астахов Д. Медведев потребовал решить вопрос с обязательным страхованием жилья// РИА Новости: сайт. 2013. 30 сентября. URL: https://ria.ru/economy/20130930/966787160.html (дата обращения: 15.12.2016).
  • 6. См.: «Экспертное заключение по предложениям по вопросам реализации поручений Правительства Российской Федерации об определении способов компенсации ущерба имуществу граждан и юридических лиц вследствие стихийных бедствий» (принято на заседании Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства 24.09.2012 (протокол № ПО)). Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  • 7. Постановление Конституционного Суда РФ от 06.06.2000 № 9-П «По делу о проверке конституционности положения абзаца третьего пункта 2 статьи 77 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой открытого акционерного общества «Тверская прядильная фабрика»// Собрание законодательства РФ. 12.06.2000. № 24, ст. 2658.
  • 8. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  • 9. Собрание законодательства РФ. 24.02.2014. № 8, ст. 809.
  • 10. Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упорядочивания механизма оказания помощи гражданам на восстановление (приобретение) имущества, утраченного в результате пожаров, наводнений и иных стихийных бедствий» // Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации: сайт. URL: http://asozd.duma.gov.ru/- main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=694881-6 (дата обращения:
  • 27.12.2016) .
  • 11. См.: Распоряжение Правительства РФ от 25.09.2002 № 1361-р «О Концепции развития страхования в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 30.09.2002. № 39, ст. 3852.
  • 12. НССО: часть многомиллиардного ущерба от наводнения в Приморье могла бы быть покрыта за счёт страховщиков // Национальный союз страховщиков ответственности: сайт. 2016. 14 декабря. URL: https://nsso.ru/news/5797/ (дата обращения:
  • 11.02.2017)
  • 13. Там же.
  • 14. См.: Булкина И. Полис вместо помощи // Российская газета: сайт. 2012. 25 декабря. URL: https://rg.ru/2012/12/25/jilie.html (дата обращения: 13.12.2016).
  • 15. Постановление Правительства РФ от 15.02.2014 № 110 «О выделении бюджетных ассигнований из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий»; Постановление Правительства РФ от 07.06.1995 № 561 «О государственных жилищных сертификатах, выдаваемых гражданам Российской Федерации, лишившимся жилого помещения в результате чрезвычайных ситуаций, стихийных бедствий, террористических актов или при пресечении террористических актов правомерными действиями». Доступ из СПС «КонсультантП- люс».
  • 16. Собрание законодательства РФ. 28.05.2007. № 22, ст. 2640.
  • 17. Собрание законодательства РФ. 26.12.1994. № 35, ст. 3648.
  • 18. Бедствие стихийное [определение]// МЧС России: сайт. URL: http://www.mchs.gov.ru/dop/terms/item/85868/ (дата обращения:
  • 19.12.2016) .
  • 19. Борисов Т. Потоп-модель // Российская газета: сайт. 2017. 9 февраля. URL: https://rg.ru/2017/02/09/glava-mchs-rasskazal-o-

predvaritelnom-prognoze-na-vesnu.html (дата обращения:

19.12.2016) .

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >