НАПРАВЛЕНИЯ ДАЛЬНЕЙШЕГО РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ В РОССИИ

Последние несколько лет повышение качества и доступности государственных услуг было одним из основных направлений административной реформы. Для этих целей разрабатывались административные регламенты, оптимизировались состав и характеристики государственных услуг и государственных функций, создавались многофункциональные центры.

За период с 2006 по 2014 год федеральными органами исполнительной власти было утверждено в установленном порядке более 550 административных регламентов, свыше 16 400 административных регламентов утверждено на региональном, более 93 100 — на местном уровне.

На федеральном уровне насчитывается 772 государственные услуги и функции, связанные с непосредственным взаимодействием органов власти и граждан. По каждой из государственных функций и услуг федеральными органами исполнительной власти в Федеральном реестре государственных услуг (функций) и на Портале государственных и муниципальных услуг размещена информация.

Всего в региональном разделе Федерального реестра размещена информация более чем о 21100 услугах (функциях) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. На муниципальном уровне в Сводный реестр внесены сведения более чем о 121 800 муниципальных услугах (функциях)1.

Качество услуг при этом рассматривалось в первую очередь с точки зрения восприятия получаемого результата потребителями. Отношение населения к власти формируется в первую очередь исходя из того, насколько успешным и комфортным было общение с чиновниками в той или иной бытовой ситуации, насколько предоставленная услуга отвечала ожиданиям. Это вполне соответствует господствующей в настоящий момент в Великобритании и Франции, а также в большинстве развитых стран концепции «сервисного государства», когда чиновники рассматриваются как производители услуг, потребителями которых являются отдельные граждане.

В России борьба за качество предоставления услуг обеспечивалась за счет интенсивных вложений бюджетных средств в перестройку как процесса предоставления услуг (регламентация и информационное обеспечение), так и условий их предоставления. Простая и понятная населению форма обеспечения качества и доступности — повышение физической комфортности получения услуги (от более удобного помещения до возможности быстро оплатить квитанции) — привела к большим капитальным вложениям

http://economy.gov.ru/mmec/activity/sections/admReform/ в инфраструктуру присутственных мест, а усилия по управлению этим процессом стали причиной появления нового способа предоставления государственных услуг — через систему многофункциональных центров (МФЦ).

Казалось бы, появление новых центров должно было привести к некоторому падению спроса на услуги, но этого не произошло. Государство столкнулось с необходимостью жесткого ограничения бюджетных расходов: кризис в экономике сказался на налоговых поступлениях в федеральный и региональный бюджеты. На первый план в официальных выступлениях все более выходит уже не проблема повышения качества, а необходимость повышения эффективности бюджетных расходов.

И в связи с этим необходимо отметить, что если государство сейчас откажется от мероприятий, ориентированных на качество, то простое увеличение спроса со стороны населения даже при существенных финансовых вливаниях со стороны бюджетов приведет к тому, что доступность и уровень оказания соответствующих государственных услуг резко снизятся. Это уже хорошо видно на примере центров занятости населения: несмотря на значительное материальное обеспечение и готовность федерального центра финансово поддерживать мероприятия по снижению напряженности на региональных рынках труда, органы занятости в настоящее время во многих городах не справляются с возросшим потоком посетителей. Таким образом, отказ от проведения мероприятий по повышению качества приведет лишь к падению оценки качества работы власти, что в условиях кризиса чревато ростом социальной напряженности.

К сожалению, исторически так сложилось, что все реформы в России являются «догоняющими». В.О. Ключевский, сравнивая общее и различия в историческом развитии Европы и России, писал в своем дневнике, что для жизни отсталых государств характерно то, что нужда реформ назревает раньше, чем народ созреет для реформы, а необходимость ускоренного движения вдогонку ведет к перениманию чужого наскоро.

Главная черта догоняющего развития — формирование и насаждение «сверху» современных и передовых политических, экономических, духовных структур не в результате естественного, эволюционного, автохтонного саморазвития общества, а под воздействием опыта, отношений, экономики и культуры более развитых стран.

1

В России всегда преобладали попытки преобразований «сверху» при неготовности низов, незрелости и несформированности гражданского общества. Практически всегда существовали расстыковки между различными группами политической элиты и бюрократического аппарата; элементы нажима и насилия в политике реформаторов вызывали ответную реакцию общества. Возникающие же всякий раз при проведении реформ центробежные тенденции вынуждали усиливать политическую централизацию.

Реформы «сверху» в России проводились всегда с оглядкой, половинчато, незавершенно, потому что последовательные, глубокие реформы угрожали бы власти, самой системе. Характерно высказывание Н.С. Хрущева на этот счет: «Мы в руководстве сознательно были за оттепель, но испугались, что за оттепелью польется поток, а мы окажемся не в состоянии его контролировать и он может и нас затопить. Он может выйти за советские берега, образовать такие волны, которые сметут все барьеры, стены, удерживающие советское общество»1.

Механизм осуществления «догоняющих» реформ в России можно представить по такой схеме: отставание от передовых стран — ущемление интересов России — появление внешней угрозы — реагирование власти — проведение реформ, достаточных для достижения статус-кво — свертывание реформ — новое отставание неэффективной системы — необходимость новых реформ.

Поэтому административная реформа в России должна быть продолжена, ибо свертывание реформы неизбежно приведет к очередному отставанию в развитии общества. Даже если часть мероприятий на сегодняшний день признаны неэффективными, надо искать новые пути для реализации поставленных целей.

При сложившейся системе «догоняющего развития» следует особенно внимательно следить за тем, чей опыт Россия старается перенимать. Одно дело, если речь идет о передовом инновационном опыте, другое дело, когда, боясь слишком решительных радикальных мер, российское правительство идет по пути, от которого в развитых странах уже решили отказаться из-за слабой эффективности полученных результатов. Следует учиться делать выводы и стремиться извлечь выгоду даже в такой, казалось бы, сложной ситуации. Ведь в силу своего отставания Россия может уже не тратить усилия на поиск и изобретение новых путей. Достаточно только правильно оценивать опыт подобных преобразований, полученный зарубежными странами. В такой ситуации, когда большинство развитых стран уже прошли через все возможные сложности, связанные с введением новых форм управления, следует взвесить полученные результаты и приспособить их к собственным реалиям.

Так, в ситуации со строительством МФЦ следует еще раз оценить их значимость для российских условий. Работа в этой сфере предстоит огромная, средств придется выделить слишком много, а в результате мы все равно останемся далеко позади тех стран, которые внедрили электронную форму предоставления услуг. Возможно, уже сейчас стоит перенаправить свои усилия именно в сферу развития электронного правительства. К слову, та же Франция, имея разветвленную сеть подобных МФЦ, активно вкладывает средства в развитие информационного общества. Даже если Россия выбирает французский опыт реформирования, не следует идти по всем ступенькам, иногда следует и перешагнуть через одну для получения более быстрого результата.

Сегодня в России парадоксальная ситуация: общество крайне нуждается в эффективной системе государственного управления, многое делается в этой области, и в то же время нет по существу ни одного органа, профессионально занимающегося этим очень сложным, не признающим дилетантских подходов делом. Не случайно даже в странах с устоявшейся государственной системой в течение десятилетий существуют соответствующие специальные ведомства — комитеты по административной реформе, министерства по делам государственной службы и государственного управления, комиссии по изучению эффективности государственной службы и т.д.

Объективная необходимость такого органа, на наш взгляд, определяется следующими обстоятельствами. В передовых странах давно уже поняли, что изменять систему государственного управления сравнительно просто: она жестко централизована, иерархична, регламентирована. Главная сложность здесь — определить, какими методами, в какой последовательности и в каком направлении эти изменения осуществлять. Нужны профессионалы, способные разработать концепцию, стратегию и тактику преобразований. Кроме того, государственные органы не имеют прямых, объективных и жестких критериев эффективности своей деятельности, не способны самостоятельно не только разработать стратегию радикальных реформ, но и осуществить ее.

Функции специализированного государственного органа по административным преобразованиям

Рис. 5.18. Функции специализированного государственного органа по административным преобразованиям

Под лозунгами «экономии бюджетных денег» и «снижения численности чиновников» авторы реформ внесли хаос в систему управления. Здесь как нельзя лучше подходит выражение Михаила Жванецкого: «Результат — ничто, главное процесс». Нагрузка на бюджет от всех этих надуманных «процессов» только возросла.

Административные реформы — самый парадоксальный тип реформ, которые разрабатываются и реализуются в формате саморе- формирования. Любая общегосударственная реформа, по определению, инициируется властью, но только в ходе административной реформы и инициатором, и объектом преобразований является сама власть. Можно, разумеется, представить, что на самой высшей ступени властной иерархии появляются намерения коренной трансформации власти нижестоящих уровней, но трудно представить ситуацию, при которой все эти устоявшиеся средние и низшие этажи исполнительной власти сами будут разрабатывать стандарты услуг и регламенты деятельности, сами предлагать и проводить сокращения и перемещения своих же кадров, — а именно такой и предлагается технология российского административного реформирования.

Видимо, потому и были так велики с самого начала реформы общественные ожидания того, что очередная реструктуризация органов власти может привести лишь к увеличению числа государственных органов и их работников, а стандартизация и регламентация их работы приведет лишь к усилению бюрократизации и окончательному отделению власти от граждан.

Наша страна значительно отличается от Великобритании и Франции. Избалованное вниманием со стороны своего правительства французское общество само не допустит окончания реформ, пока не будут достигнуты необходимые обществу результаты. В Великобритании же радикальные реформы хоть и не были поддержаны населением, но завершались в запланированные сроки благодаря настойчивости британских реформаторов. Несмотря на несогласия в политических вопросах, лидеры этой страны планомерно двигались по пути реформ, уверенно продолжая дело своего предшественника. В России должен появиться лидер, который волевым усилием придал бы преобразованиям новое ускорение и не дал реформе бесславно закончиться.

На первых порах, пока система электронной записи не везде еще заработала, необходимость в организации мест остается одной из первейших. Не секрет, что многие учреждения не оборудованы самым необходимым, ничто так не раздражает граждан, вынужденных часами стоять в очереди, как отсутствие элементарных удобств. Оборудование санитарных узлов для посетителей и найм нескольких сменных уборщиц не такой уж большой расход для организации. Удобные места для граждан — это в первую очередь достаточное количество сидячих мест и столов для заполнения бланков.

Проблема в ограниченном пространстве — обратитесь за помощью к специалистам Ikea, они уже давно занимаются решением этой проблемы, малый бизнес на Западе активно пользуется офисной линией этой фирмы. Вместо громоздких столов, за которыми все равно недостаточно места, чтобы могло разместиться больше двух человек, можно использовать крепящиеся к стенам маленькие откидные столики, которые в случае ненадобности могут быть сложены.

Если есть желание поддержать отечественного производителя, можно объявить конкурс на лучший дизайн помещения, главными критериями которого будут эффективность использования пространства и экономичность его создания. Таким образом, можно будет поддержать как отечественную сферу дизайна, так и производителей мебели. Нет необходимых специалистов, чтобы оценить конкурсные работы, разумно обратиться в дизайнерскую контору, где за выделенный процент специалисты помогут рассчитать плюсы и минусы представленных конкурсных работ.

Существуют две основные концепции организации офисного пространства — кабинетно-коридорная система и open-space (открытое пространство). Для России характерен первый вариант, в соответствии с которым организованы практически все государственные учреждения. Длинные коридоры, кабинеты, рассчитанные на несколько сотрудников, отдельные кабинеты для высшего руководства — так организовано пространство в зданиях, построенных еще в советские времена.

Для современного стиля управления характерно использование второго варианта — открытого пространства. Это концепция демократичного офиса, реализуемого в помещении, не разделенном капитальными стенами. Для структурирования офисной площади используются мобильные и стационарные перегородки, которые выделяют функциональные зоны. Такой офис больше соответствует современным формам управления, появляется возможность для применения новых способов внутренней координации и коммуникации. К тому же отсутствие коридоров и дверей экономит площадь офиса. К сожалению, в наших государственных службах слабо развита система привлечения специалистов для грамотной организации офисного пространства, хотя они способны сделать его наиболее функциональным, эргономичным и представительным.

Специалисты отмечают, что открытая планировка способствует сплочению сотрудников, благодаря open-space совместная работа может проходить в онлайн-режиме, кроме того, облегчаются документооборот и решение срочных вопросов. Опыт показывает, что психологически сотрудник настраивается намного быстрее на работу, когда находится среди большого числа коллег, немаловажен и фактор более быстрой адаптации нового персонала: как правило, при свободной планировке меньше конфликтов, так как практически любое действие сотрудника становится публичным. При открытой планировке, как и при кабинетной, есть возможность сгруппировать сотрудников по родам деятельности, что тоже позитивно сказывается на работе. Для руководителя open-space также имеет свои преимущества: проще контролировать работу подразделений, сразу видно отсутствующих.

Сегодня много говорят о нехватке площадей для организации дополнительных служб по оказанию государственных услуг населению. При этом строятся гигантские межрайонные многофункциональные центры. Но если спросить рядового гражданина, что лучше — один межрайонный центр или множество маленьких офисов по оказанию услуг, организованных по принципу шаговой доступности, что он выберет? Не целесообразнее бы было государству брать помещения в аренду у того же частного бизнеса, если действительно ощущается такая острая нехватка государственной недвижимости? Скромные по размеру помещения можно оборудовать по принципу свободной планировки, который прямо создан для того, чтобы экономить средства на аренде и отделке помещения.

Во многих странах в системе государственных органов используют программы видеозвонков — когда гражданин, желающий пообщаться с чиновником и не имеющий при этом возможности сделать это лично, пользуется услугами интернет-телефонии. Удаленный доступ к получению услуг — общепризнанный способ повышения их качества и доступности.

В частных коммерческих структурах уже давно оценили и используют этот новый сервис. Так, бесплатная программа Skype позволяет людям общаться через обычный Интернет, платить приходится лишь за интернет-трафик, а он у большинства уже стал безлимитным. Любой человек имел бы возможность личного общения с чиновником по интересующему его вопросу. Более того, Skype позволяет использовать видеоконференцию до 25 человек, и тут уже чиновнику было бы сложно ссылаться на какую-то другую службу, виновную в проблеме, возникшей у гражданина. К примеру, это было бы актуально в области ЖКХ, где, несмотря на реформу, до сих пор трудно найти виновных в отсутствии отопления или ответственных за ремонт труб и где приходится обойти немало чиновничьих кабинетов, прежде чем вопрос будет решен в пользу потребителя.

С помощью Skype можно было бы одновременно связаться и с управляющей компанией, и с жилищным комитетом, и с главой муниципального образования, а в идеале — и с министром. От этого была бы только польза — как потребителю, у которого отпала бы надобность ходить по кабинетам и писать бесчисленные жалобы в различные ведомства, так и чиновникам, которым бы не приходилось отписывать эти жалобы, и даже министру, который бы знал, что происходит в подчиненных ему структурах.

Нельзя сказать, что российские чиновники вообще не используют эти передовые возможности. Так, в государственной инспекции по труду города Москвы консультацию по вопросам трудового законодательства можно получить в онлайн-режиме каждый вторник, пользуясь системой Skype. А некоторые прогрессивные чиновники стали использовать Skype для конференц-связи, что позволило существенно сократить бюджетные расходы, ведь пропала необходимость в служебных разъездах по другим городам.

Но это скорее единичные случаи, а хотелось бы, чтобы такая возможность была у всех государственных и муниципальных органов.

Что касается рисков, негативно влияющих на информационную безопасность органов государственной власти, специалисты подчеркивают, если воспользоваться соответствующими средствами защиты от утечек информации, то данная программа будет являться самой надежной и в запрете на ее использование нет никакой необходимости.

На сегодняшний день необходимо всячески поддерживать и развивать активность чиновников в стремлении использовать современные средства связи. Те ведомства, чьи сайты предоставляют необходимую информацию, следует поощрять и премировать.

Существует, например, всероссийский интернет-конкурс «Золотой сайт», целями которого являются развитие информационных ресурсов и сервисов; стимулирование внедрения современных сетевых технологий в различные отрасли народного хозяйства, государства, образования и бизнеса; привлечение внимания государственных и общественных организаций, бизнес-сообществ к проблеме использования Интернета как реального и эффективного инструмента, направленного на развитие социально-экономических преобразований на государственном уровне; повышение информационной культуры общества, популяризация информационных технологий среди населения.

Дополнительной целью конкурса является поиск лучших стратегий, методов и деловых моделей использования Интернета во всех российских регионах. Одновременно через специальные конкурсные программы устроители конкурса и спонсоры намерены продвигать перспективные направления развития Интернета в России и странах Ближнего зарубежья, по возможности оказывать инвестиционную поддержку значимым проектам1.

Подобный конкурс можно проводить только среди государственных учреждений. Это и будет своего рода мониторинг того, как государственные структуры справляются с такими целями административной реформы, как информатизация, доступность и прозрачность.

Если же средств на создание электронной системы предоставления услуги или исполнения функции недостаточно (действительно, это, как правило, очень затратные проекты), простое внимание к информированию граждан о происходящем, об их возможностях и готовности государства оказать ту или иную помощь при минимуме затрат может дать значительный эффект.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >