АНАЛИЗ ОПЫТА АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕФОРМ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН (НА ПРИМЕРЕ ВЕЛИКОБРИТАНИИ И ФРАНЦИИ)

Административные реформы Великобритании

Великобритания долгое время считалась консервативной страной в области организации государственного управления. Однако именно здесь в последние три десятилетия проходят наиболее радикальные административные реформы. И именно эта страна шла в авангарде реформаторского процесса, поставив еще в конце 1960-х гг. вопрос о необходимости перехода от государственного администрирования к государственному менеджменту.

http://economy.gov.ru/mmec/activity/sections/admReform/

Первая волна реформ была проведена неоконсерваторами во главе с М. Тэтчер в начале 1980-х гг. Неоконсерваторы первыми решились ввести принципы рыночной экономики в деятельность государственных учреждений, предоставив им возможность конкурировать с частными организациями. Новый подход к управлению государственной службой был, с одной стороны, направлен на сокращение бюрократического аппарата, а с другой — на превращение бюрократии в инициативную организацию, способную контролировать общественное развитие.

Прежде всего была осуществлена приватизация государственного сектора. Данная реформа опиралась на идеологию «свободного предпринимательства», которая утверждает, что в условиях рынка конкуренция способствует существенному росту качества товаров и услуг. Были приватизированы BP, British Gas и British Coal, British Telecom, Rolls-Royce, Rover, British Airways, железные дороги. Всего с конца 1970-х до конца 1990-х гг. в Британии было заключено 169 приватизационных сделок на сумму более 150 млрд долл. США1.

В 1980-90-е годы приватизация в Великобритании охватила не только отрасли промышленности, но и социальную сферу (жилищный сектор, здравоохранение, образование). Программа приватизации государственного жилья оказалась весьма масштабной: стоимость приватизированного за период 1980-х — середины 90-х гг. жилого фонда достигала 50% стоимости всех активов, приватизированных в других сферах. В это время была продана */4 муниципального жилого фонда, в результате более 1,5 млн квартиросъемщиков муниципального жилья стали его собственниками[1] [2].

Необходимо отметить, что в Великобритании сам термин «приватизация» имеет более широкое толкование. Под приватизацией понимается не только процесс передачи государственной и муниципальной собственности в частный сектор, но также сокращение прямого участия органов власти в производстве и предоставлении услуг, внедрение рыночных методов управления и оценки деятельности государственных органов; сокращение или полный отказ от субсидирования деятельности местных органов и введение (увеличение) платы за предоставляемые услуги; передача государственных функций частному сектору.

Была осуществлена радикальная реформа системы местного самоуправления. В Великобритании на протяжении длительного периода действовала исторически сложившаяся система государственных и общественных услуг, предоставляемых местными органами власти. Органы местного самоуправления долгое время были автономны по отношению к центральной власти в вопросах местного развития и предоставления общественных услуг населению.

К середине 1970-х гг. стала очевидной убыточность британских муниципальных предприятий. Она была фактически повсеместной. Все попытки улучшить деятельность муниципальных предприятий не имели успеха. Государство было вынуждено ежегодно увеличивать дотации местным властям на поддержание убыточных служб.

Неэффективность муниципальных компаний в значительной степени была связана с тем, что в их деятельности политические соображения очень часто превалировали над экономическими. Это вело к раздуванию штатов и бюрократизации процесса управления, препятствовало рыноч- но ориентированному принятию решений. Результатом стали низкая производительность и нецелевое использование средств муниципального бюджета. Увеличение бюджетных затрат становится оправданием высоких налогов, которые усложняют деятельность эффективных и конкурентоспособных частных компаний. Большинство принадлежащих муниципальному сектору предприятий лежало тяжелым бременем на бюджетах муниципалитетов, принося убытки, которые покрывались ежегодными субсидиями за счет налогоплательщиков.

Муниципальные предприятия стали постоянно критиковаться из-за неспособности удовлетворить нужды населения. Они получали средства из бюджета и были вне конкуренции, а нужды потребителей для них не имели основного значения. Из-за убыточности, неэффективности и недофинансированности предприятий муниципального сектора правительство Британии в 1979 г. решило их передать в частную собственность с одновременной передачей ряда соответствующих полномочий органов местного самоуправления.

В 1986 году в специальном докладе, посвященном проблемам эффективности местных органов власти и влияния политических сил на исполнительную власть, отмечалась необходимость разделения политических и управленческих функций на уровне местных властей, усиления роли профессиональных руководителей в системе исполнительных органов и введения поста исполнительного директора, на которого как на «главу аппарата местного органа исполнительной власти» по закону должна быть возложена вся полнота ответственности за результаты деятельности местного совета.

Многие из предложений, содержавшихся в докладе, нашли отражение в законе «О местном правительстве и жилье» (Local Government and Housing Act) 1989 г., который усилил тенденцию делегирования исполнительных функций муниципалитетов независимым от них организациям[3].

Наиболее известной программой реформ Тэтчер стала инициатива «Следующие шаги». Свое название реформа получила благодаря отчету отдела по вопросам эффективности Министерства финансов — «Улучшение управления в правительстве: следующие шаги». Отчет показал, что большинство государственных служащих занято перспективами собственной карьеры, а не предоставлением правительственных услуг населению. В высшем руководстве преобладают люди, которые обладают навыками и знаниями в основном в области формулирования политики, но не имеют достаточного опыта в деле предоставления услуг. Государственная служба громоздка и слишком разнообразна, потому ею трудно эффективно управлять как единым целым. Главы администраций на местах не имеют достаточно четких обязанностей, а центральная бюрократия мешает им эффективно работать в конкретных функциональных областях.

В результате реформаторами была поставлена новая задача — создать принципиально новый способ управления государственной службой.

Были созданы специальные исполнительные агентства для осуществления специфических услуг населению, имеющие высокий уровень автономии по отношению к центральной администрации. Именно эти агентства взяли на себя 3/4 административной работы государственной службы. При этом проводилось разграничение политической функции министерских советников и повседневной административной работы чиновников. Исполнительное агентство стало действовать на основе рамочного документа, где излагались цели, задачи и принципы его деятельности. Возглавил агентство главный исполнительный директор, который стал подотчетен непосредственно министру и получал от него плановые задания в области качества услуг населению. При этом ему была предоставлена управленческая и финансовая свобода, которая позволяет эффективнее выполнить работу.

Для органов местного самоуправления эта модель предусматривала введение требования о передаче части своих функций на договорной основе другим частным организациям, в результате чего осуществлялось разделение политических и исполнительных функций. Таким образом, муниципалитетам предоставлялась большая свобода в обмен на более строгую подотчетность.

Всего в период с 1976 по 1999 г. количество государственных служащих было сокращено на 40% — с 751 тыс. до 460 тыс. После сокращений 78% госслужащих получили должности в 138 вновь созданных исполнительных агентствах и сходных с ними организациях. Все они стали работать на контрактной основе с подчинением соответствующим министерствам, и их основной целью стало предоставление услуг[4].

Политические аналитики, комментируя секрет успеха этой реформы, подчеркивают, что причина результативности программы — в конструктивных отношениях между агентством и министерством, для которого агентство работает на основе взаимно согласованных документов, а также в высокой степени предоставленной ему свободы.

Правительство Тэтчер ввело также конкурсный тендер и передачу на подряд услуг населению. За местными органами власти была закреплена обязанность проводить конкурсные торги за право предоставления услуг населению. На основании законов «О местных органах власти» (Local Government Act) 1980 и 1988 гг. муниципалитеты были обязаны на условиях тендера привлекать частные компании для осуществления такого рода деятельности, как общественное питание, утилизация мусора и пр.

В 1999 году Закон о местном самоуправлении возложил на местные органы власти новую обязанность, заключающуюся в том, что они должны советоваться с местным населением, периодически анализировать все свои функции, оценивать результаты своей деятельности и составлять план работ, который будет изучаться независимым аудитором. Все предоставляемые местными органами власти услуги стали подлежать инспектированию, а государственный секретарь может принимать меры для улучшения качества этих услуг. При анализе своих функций власти обязаны рассмотреть вопрос о целесообразности осуществления той или иной конкретной функции, проанализировать цель, которую они при этом преследуют, эффективность осуществления функции и ее конкурентоспособность, а также проконсультироваться с другими органами власти для сравнения.

Еще одним рыночным нововведением в системе государственного управления стали трансферы и ваучеры. Наиболее известным примером является введение ваучера на образование, в результате которого местные департаменты просвещения были лишены возможности распоряжаться тем, в какой школе должен учиться ребенок. Сегодня в Великобритании учащиеся и их родители сами решают, в каком университете они могут «потратить» свой ваучер1.

Для повышения эффективности государственного управления была осуществлена программа «Проверка эффективности». Сущность этой реформы состояла в осуществлении новой системы проверки департаментских расходов. Проверка имела две стратегические цели:

  • ? выявить потери отдельных подразделений министерств, устранить дублирование работы, сократить затраты и повысить эффективность;
  • ? указать пути более значительных, долговременных реформ государственной службы.

Темы опросов были самые разные — от выплат по социальному обеспечению до организации береговой охраны. Главное внимание уделялось действиям и их результатам. Доклад проверяющих включал: факты о состоянии дел, информацию о возможности улучшения работы и рекомендации относительно того, как достигнуть необходимых перемен. Методика проверок оправдала себя на практике и дала в результате экономию порядка 2 млрд ф. ст.[5] [6].

Программа «Финансово-управленческая инициатива (Financial Management Initiative, FMI)» была направлена на радикальные изменения во всех центральных ведомствах. Главная цель этой реформы — создать в каждом министерстве систему, посредством которой менеджеры любого уровня знали бы поставленные перед ними задачи и понимали, как будут оцениваться результаты их работы, несли персональную ответственность за эффективное использование ресурсов, получали необходимую информацию, обучение и консультации для эффективного выполнения своих обязанностей.

В 1991 году была принята «Хартия для граждан», призванная повысить качество всех услуг, предоставляемых местными органами власти. Для этого были введены конкретные стандарты обслуживания местного населения и оценки их выполнения.

Хартия определяет права граждан при получении различного рода услуг. В нее вошли «Хартия пациента», «Хартия налогоплательщика», а также хартии по социальному страхованию, пользованию транспортом и еще более десятка других. В этих хартиях права граждан были определены до мельчайших подробностей. В «Хартии по пользованию транспортом», например, даже было указано опоздание поезда в минутах, позволяющее подать в суд на железные дороги, а в «Хартии о правах безработных» — допустимое время ожидания приема в местном бюро по найму. Муниципалитеты и организации, которые тщательно выполняли свои обязанности и не имели претензий со стороны потребителей, отмечались специальными знаками отличия.

«Хартия для граждан» позволила установить четкие, контролируемые общественностью, нормы предоставления услуг. Реальные результаты работы различных государственных учреждений стали доводиться до сведения общественности. Потребителям государственных услуг была гарантирована свобода выбора там, где это возможно, а оценка деятельности учреждений, занятых предоставлением услуг от имени государства, стала предметом работы независимых структур.

В Великобритании было разработано около 40 специализированных хартий, посвященных всем основным видам оказываемых государством услуг. Усилились прозрачность и открытость государственных учреждений, служащие которых стали лично ответственными перед клиентами. Было покончено с анонимностью чиновников, находящихся в прямом контакте с гражданами; потребители услуг знают теперь имена служащих, занятых управлением в сфере каждой конкретной услуги. Большинство государственных учреждений стали регулярно проводить опросы своих клиентов и публиковать результаты исследований.

С 1992 года все органы местного самоуправления были охвачены программой «Частное финансирование» (Private finance initiative), направленной на привлечение частного капитала к осуществлению проектов, которые традиционно требовали значительного финансирования, в частности к развитию транспортных сетей, находящихся в ведении органов местного самоуправления. Как правило, по контрактам, заключенным на основании программы частного финансирования, частная компания не только спонсировала проект, но и предоставляла соответствующие услуги по его обслуживанию в течение определенного периода времени под формальным надзором со стороны местных властей.

Важным этапом реформ стала также программа «Тестирование рынком». Сейчас эта инициатива является привычным делом в сфере управления, ибо доказала свою реалистичность и жизнеспособность. Суть ее в следующем: поставщик какой-либо услуги для государства обязательно должен быть поставлен в ситуацию конкуренции, которая создается путем публичного обращения к потенциальным поставщикам из частного сектора с предложением участвовать в конкурсе.

«Тестирование рынком» явилось одной из составляющих программы Competing for Quality («Соревнование за качество»), принятой правительством Великобритании в 1992 г. В ней излагались следующие направления реформы (рис. 5.11):

  • ? выявление перспективных направлений для подрядов: например выполнение канцелярских работ, услуги в области информатики и др.;
  • ? устранение факторов, тормозящих инициативу подрядчиков в отношении НДС, и пр.;
  • ? расширение сферы услуг, которая охватывалась подрядами, предоставляемыми на конкурсной основе;
  • ? оплата труда, обоснованная показателями качества услуг и отдачей вложенных средств[7].
Основные направления программы «Соревнование за качество»

Рис. 5.11. Основные направления программы «Соревнование за качество»

В настоящее время тестирование рынком — один из самых привычных для Великобритании способов повышения эффективности государственного управления. К 1994 году тестирование рынком поставило на конкурентную основу замещение 25 тыс. рабочих мест в системе государственной службы, а также поставку продовольствия в государственные структуры, их компьютерное и транспорт ное обслуживание, ремонт и техническое обслуживание подразделений Королевского флота и воздушных сил, печатание паспортов и т.д.

Затем в Великобритании было объявлено о намерении правительства подвергнуть рыночному испытанию даже службы, занятые подготовкой проекта нового налогового законодательства. В этой связи некоторыми специалистами был поставлен вопрос: а существуют ли вообще какие-либо управленческие функции, которые должны в обязательном порядке выполняться только государственными чиновниками?

В целом реформы неоконсерваторов значительно изменили облик британской системы государственного управления. С точки зрения увеличения продуктивности и снижения затрат эти реформы увенчались успехом.

Однако значительно более радикальные административные преобразования провели лейбористы, вначале под руководством Т. Блэра, а затем — под руководством Г. Брауна.

Они осуществили новый этап реформ — в структурах законодательной и судебной власти. Блэр начал реформу парламента с ликвидации принципа наследственности. Британские лорды, заседавшие в верхней палате парламента по праву рождения, лишились этого права. Это решение было принято в результате бурного и эмоционального голосования в самой палате лордов по предложению премьер-министра. Таким образом, была отменена одна из основ британского парламентаризма — право лордов на наследование кресла в Вестминстере, традиция которого насчитывает почти 800 лет.

Что касается административных преобразований, то с приходом Блэра они приняли еще более радикальное направление. С самого начала своей деятельности на посту премьер-министра Тони Блэр стал активно применять соглашения о государственных услугах. Такие соглашения заключались с каждым министром; они представляли собой набор плановых показателей относительно государственных услуг.

Помимо этого Тони Блэр принял программу «Модернизация государственной власти», которая охватывала весь государственный сектор и была рассчитана на долгосрочный период. Он сделал акцент на превращении государственной службы в службу сервиса, развитии информационных технологий и услуг, предоставляемых в электронной форме, а также на восстановлении престижа государственной службы.

Программа Т. Блэра была основана на пяти принципах (рис. 5.12):

  • ? более обоснованное формирование политики;
  • ? более гибкие и комплексные услуги, ориентированные на потребителя;
  • ? высококачественное и эффективное обслуживание населения;
  • ? внедрение электронной системы управления;
  • ? достойная оценка и вознаграждение государственной службы[8].

В Канцелярии премьер-министра было создано четыре новых

подразделения — Канцелярия заместителя премьер-министра, Отдел реализации, Управление реформирования государственных услуг и Отдел перспективных стратегий, которые отвечали за дальнейшее аналитическое и программное обеспечение реформ.

Во всех правительственных органах была введена система учета ресурсов и бюджетного планирования, которая предписывает вести финансово-бюджетную отчетность на основе схемы, применяемой в частном секторе. В системе гражданской службы стал активно применяться метод оплаты по результатам труда.

Основные направления административных реформ лейбористов

Рис. 5.12. Основные направления административных реформ лейбористов

В июне 2007 г. премьер-министром стал Гордон Браун, находившийся до этого на посту канцлера казначейства. Новый лидер Великобритании выбрал более строгий и аскетичный стиль управления. Браун является сторонником минимального вмешательства государства в экономику. В отличие от континентальных европейцев британцы не выступают против слияний и поглощений одних компаний другими, отстаивают интересы в первую очередь акционеров и считают неэффективным совместное с рабочими управление предприятием. В октябре 2008 г. Браун реорганизовал кабинет министров с целью усиления его экономического крыла.

В середине 90-х годов прошлого века Британия признавала себя отстающей среди развитых государств по уровню готовности к информационному обществу. Считается, что фигурой, изменившей ход событий, стал премьер-министр Тони Блэр. В 2000-х годах началась новая концептуальная работа. Блэр добился увеличения расходов бюджета на создание необходимой инфраструктуры, принятия поддерживающих нормативных актов и ускорил процесс с помощью административного ресурса. Была создана специальная комиссия при Кабинете министров, координировавшая всю работу, утверждены важные законопроекты E-commerce act и E-signature act. Специалисты инвентаризировали все государственные услуги. На тот момент их насчитывалось около 250. Новая система ставила целью организовать сервисы правительства так, чтобы это было удобно гражданам.

Разработчики единого портала государственных услуг Великобритании сформулировали новый тезис, на котором базируются сегодняшние инновации. От «правительства в Интернете» следует переходить к «правительству из Интернета». Разрозненные государственные интернет-ресурсы стали объединять (рис. 5.13). За последние годы были закрыты около 1 тыс. дублирующих сайтов органов власти из 4 тыс. существовавших.

Расходы на ИКТ в публичном секторе Великобритании, 2009 (Источник

Рис. 5.13. Расходы на ИКТ в публичном секторе Великобритании, 2009 (Источник: Кураш А. Из грязи в князи: как правительство Британии стало электронным)1

http://www.gosbook.ru/node/5281

Для стимулирования спроса на новые сервисы пришлось пойти на беспрецедентные меры: внести поправки в законодательство, обеспечивающие налоговые льготы для тех, кто осуществляет обязательные платежи в электронном виде. Для граждан скидка составила 10 фунтов, для бизнеса — 150. Кроме того, существуют расходы и на пропаганду, включающую участие звезд шоу-бизнеса. Объединяющей идеей «правительства из сети» стало обеспечение предоставления государственных услуг онлайн. К 2010 году удалось сделать доступными в электронном виде 75% сервисов. Сегодня государственные структуры Британии входят в число самых крупных клиентов ИКТ-вендоров. Из федерального бюджета тратится около 16 млрд евро в год на технологии, на долю которых приходится 4,6% общих государственных расходов. При этом Microsoft поставляет всего 19% программного обеспечения, используемого в публичном секторе. Совокупный расход на ПО в 2009 г. составил 1,76 млрд фунтов[9].

Архитектура электронного правительства в Великобритании не централизована в полной мере. Для удобства посетителей там функционируют три службы: Directgov, обслуживающая граждан, Businesslink, предназначенная для нужд бизнеса, и NHSchoice, сконцентрированная на вопросах здравоохранения.

Всего на портале Directgov размещена 171 услуга: 124 из них предоставляют органы исполнительной власти и 47 — муниципальные. Помимо государственных услуг британским пользователям доступны многочисленные консультационные сервисы, а также возможности поиска необходимой информации и прямых коммуникаций с государственными служащими. Очень популярны сервисы службы NHSchoice, посвященной здравоохранению, где предусмотрены пошаговые действия в случаях заболевания, отправки запросов в медучреждения и получения советов врачей. Ресурс отделен от традиционных государственных услуг, потому что так удобнее пользователю.

Среди трех самых популярных услуг по состоянию на январь 2010 года оказались сервисы Департамента таможенных сборов и доходов Ее Величества Королевы.

Заметных достижений добились британцы в онлайн-регистрации транспортных средств. В данном процессе участвуют 3 независимые инстанции, включая частные страховые и технические компании. Предусмотренная на сайте форма позволяет ввести необходимые данные из всех инстанций и отослать информацию в компетентные органы. После этого заявитель получает сведения о регистрации, и через единый правительственный шлюз данные становятся доступными для всех заинтересованных ведомств. Что особенно важно, частные компании, для того чтобы иметь право работать на этом рынке, обязаны подключаться к правительственному шлюзу для интеграции с другими структурами.

Для этого правительство поддержало субсидиями создание автоматизированных рабочих мест на станциях технического обслуживания. Но ставки оправданны. Ранее издержки государства на выдачу лицензии на вождение автомобиля, документы на которую приходилось предоставлять обычной почтой, составляли 17 фунтов. Теперь, благодаря использованию Интернета, это стоит 17 пенсов. В среднем, по статистике, при переходе на онлайн-об- служивание государство экономит по 8 фунтов на каждой услуге. С учетом миллионных объемов транзакций сокращение расходов весьма внушительно.

Статистика посещений сайта Directgov по данным на январь 2010 г. показывает увеличение с 11 млн до 27 млн в месяц. Всего же в системе зарегистрировано 10 млн пользователей — каждый шестой гражданин Великобритании1.

Несмотря на очевидные успехи, в Великобритании не останави- лись на достигнутом и продолжали совершенствование элементов электронного правительства. Летом 2009 г. в парламент страны был представлен доклад Digital Britain («Цифровая Британия»), Документ, разработанный департаментами культуры, СМИ и спорта, бизнеса и инноваций, описывал основные цели, задачи и приоритеты развития всех аспектов информационного общества в Великобритании. Одна из глав была посвящена электронному правительству. По данным Global E-Government Survey 2010, во всемирном рейтинге готовности стран к использованию технологий электронного правительства, подготовленном Департаментом по экономическим и социальным вопросам ООН, Соединенное Королевство заняло 4-е место среди 192 стран.

Согласно данным последнего индекса, Россия вошла в третью десятку стран, заняв 27-е место. В рейтинге она находится между Монако и ОАЭ. В первую пятерку рейтинга входят: Корея, Нидерланды, Великобритания, Дания и США[10] [11].

Таким образом, сегодня Великобритания является одной из первых европейских стран, вставших на путь нового менеджеризма в государственном управлении. В целом в процессе реформ Великобритания смогла кардинально изменить основы функционирования своей административной системы и государственной службы, следуя принципам менеджеризма и концепции администрации как службы сервиса.

Этап административного реформирования, проведенный лейбористами, отличается элементами явного радикализма. Лейбористы нацелены на радикальную демократизацию в государственном управлении, они ликвидировали многие исторически сложившиеся административные структуры, что зачастую подрывает исторические традиции и социокультурную преемственность административных институтов и в некоторой степени отдаляет их именно от идеи сервисного администрирования. Вместе с тем осуществленные лейбористами преобразования показали достаточную адаптируемость британской системы государственной власти, что выразилось в жизнеспособности новых институтов информационного государства.

Возможно, сейчас еще рано оценивать радикальные реформы лейбористов, но совершенно очевидно, что в XXI в. Великобритания на глазах трансформируется из монархии, где большую роль играли традиции, в демократическое государство, где приветствуется новаторство в государственном управлении (Приложение 1).

  • [1] http://vwv.kommersant.ru/doc/1491447
  • [2] Зарецкая С. Приватизация в Великобритании: социально-экономический и политический анализ. URL: http://www.socpolitika.ru/rus/social_policy_research/analytics/document447.shtml
  • [3] Ежевский Д.О. Изменение роли и функций органов местного самоуправленияв Великобритании в ходе муниципальных реформ конца XX — начала XXI в. // Правои политика. 2005. № 5. URL: https://www.lawmix.ru/comm/970
  • [4] Стефенсон Р. Реформа государственной службы в Великобритании // Государственное управление. Вып. 2.2003, 22 окт. URL: http://e-journal.spa.msu.ru/uploads/vestmk/2003/vipusk_2._oktjabr_2003_g./stephenson.pdf
  • [5] Зинченко Г.П. От администрирования к менеджмент)' (Опыт реформирования государственной службы в Великобритании). URL : http://pavroz.ru/zinchenko-reforming.html
  • [6] http://pavroz.ru/zmchenko-reforming.html
  • [7] Зинченко Г.П. Указ. соч.
  • [8] Дубровин Ю.И. Административные реформы лейбористов // Власть. 2009. № 3.URL: http://cyberleninka.ru/article/n/administrativnye-reformy-leyboristov-v-velikobritanii
  • [9] Кураш А. Из грязи в князи: как правительство Британии стало электронным.URL: http://www.gosbook.ru/node/5281
  • [10] Кураш А. Указ. соч.
  • [11] Россия в ИТ-рейтингах. URL: http://www.tadviser.ru/index.php/
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >