РЕАЛИЗАЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ В РОССИИ И ВОЗМОЖНОСТЬ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ОПЫТА ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ В РОССИИ

Слово «реформа» происходит от французского «reforme» и от латинского «reformo», что означает преобразование, изменение, переустройство какой-либо стороны общественной жизни, не уничтожающее основ уже существующей структуры. С формальной точки зрения под реформами подразумеваются нововведения любого содержания.

Реформирование как процесс — совокупность последовательных действий государственных органов власти различного уровня и компетенции по реорганизации какой-либо стороны общественной жизни.

Теперь рассмотрим понятие «административная реформа». Под административной реформой принято понимать некий комплекс мер, который направлен на оптимизацию основных функций органов исполнительной власти и на оптимизацию структуры и системы органов исполнительной власти[1].

В многочисленных публикациях, посвященных административной реформе, также выделяют несколько значений данного термина. В широком смысле слова под административной реформой понимается реорганизация системы государственного управления, порой ведущая даже к смене государственного строя. И тогда можно считать, что в РФ такого масштаба реформа уже была осуществлена в 90-е годы прошлого века.

В узком смысле слова административная реформа — это реорганизация деятельности чиновничества, государственных органов для повышения эффективности их работы. И такая реформа как раз проводится в России последнее десятилетие.

В большинстве стран мира непрерывно происходят изменения структуры и функций исполнительной власти, а также порядка ее отношений с обществом. Но отнести к классу административных реформ можно лишь те из них, которые организованы и на законных основаниях проводятся высшими органами власти в виде коренных и всеобщих преобразований административных отношений и институтов исполнительной власти.

Таким образом, только совокупность всех этих признаков: инициирование и проведение «сверху», законность и связанная с этим всеобщая обязательность, специальная организация и фундаментальность перемен (рис. 5.1) и отличают административную реформу от частных улучшений и ситуативных изменений в структуре и порядке работы органов исполнительной власти[2].

Признаки административной реформы

Рис. 5.1. Признаки административной реформы

Основным отличием административной реформы от соответствующих аналогичным признакам радикальных преобразований является то, что в них во многом совпадают и субъект, и объект реформирования. Так, в России главным субъектом и инициатором проведения административной реформы выступает Президент страны, а объектом преобразований являются органы исполнительной власти. То есть по сути органы власти реформируют сами себя, происходит своеобразное самореформирование.

Традиционными ориентирами административных реформ являются повышение качества общественных услуг, экономичность общественного сектора и укрепление исполнительской дисциплины.

На рубеже XX—XXI вв. в большинстве ведущих государств мира были проведены масштабные административные реформы, результатом которых стал постепенный отказ от прежних принципов государственного управления. В теоретическом плане речь идет о замещении централизованного подхода к организации государства децентрализованным подходом, о переходе с бюрократической модели на менеджериальную.

Сегодня в большинстве стран реформы государственного управления развиваются под маркой так называемого нового государственного управления (New Public Management). Этот подход подразумевает адаптацию успешных управленческих технологий бизнеса для целей управления в общественном секторе. Широкое распространение NPM связано с тем, что набор технологий и практик, объединяемых под этим названием, в значительной степени подходит к любой форме государственного устройства и может быть применен в странах с самыми разными политическими режимами. Единственным условием для применимости New Public Management является рыночный характер экономики1.

Концепция нового государственного менеджмента, развитая в 80—90-е годы, подвергается серьезной критике за минимизацию государственных расходов, отсутствие интереса к этическим проблемам, квантитативный акцент в оценке государственного управления, умаление значения специфики публичной сферы. Тем не менее эта концепция была в основе административных реформ во многих странах; она явилась действенным ответом на кризис бюрократической модели управления, административного государства и штатного характера государства всеобщего благосостояния[3] [4].

Один из экспертов в области нового государственного управления Роберт Бен определяет NPM как «...коллекцию тактик и стратегий, нацеленных на преодоление неэффективности, присущей традиционной модели государственного сектора...».

Дональд Кетл дает шесть основных характеристик NPM, (рис. 5.2) таких как продуктивность, маркетизация, ориентация на клиентов, децентрализация, ориентация на цели, заданные политиками, и отчетность по результатам[5].

Основные характеристики NPM по Д. Кетлу (Источник

Рис. 5.2. Основные характеристики NPM по Д. Кетлу (Источник:

Тютин Д.В. Эволюция нового государственного управления: логика эффективности, результативности и менеджмента публичных ценностей // Теория и практика общественного развития, д/я: 2014. № 5).

Концепция менеджеризма предполагает проникновение в государственное управление методов управления, выработанных в частном бизнесе. К этим методам относятся: инновационность, командные технологии менеджмента, «новая отчетность», внедрение маркетинга на региональном и муниципальном уровнях, реинжиниринг бизнес-процессов и др. При этом деятельность государства рассматривается как процесс оказания услуг населению.

Менеджериальная концепция характеризуется двумя основными моментами: повышением самостоятельности нижних этажей иерархических государственных организаций и перемещением акцентов с собственно построения организации на ее взаимоотношения со средой.

В государственном менеджменте приверженность выражается действию и изменению, а не устойчивости и определенной норме. Современная организация управления становится ближе к клиенту, характеризуется децентрализацией и относительной свободой всех ее звеньев. Управленец активно участвует в выборе любого уровня сферы деятельности, которая служила бы общественным интересам и интересам конкретного человека. И наконец, для государственного менеджмента характерен новый критерий эффективности деятельности системы государственного управления, который ориентирован на качество услуг и рентабельность.

Государство берет на себя инициативную функцию сотрудничества, становясь партнером формирующейся кооперации, а не исключительно доминирующим и властным институтом, навязывающим свой стандарт деятельности1.

Теперь рассмотрим, какие компоненты включены в состав российской административной реформы. Ими стали (рис. 5.3):

  • ? изменение места исполнительной власти в системе государственного управления;
  • ? изменения соотношения централизации и децентрализации этой власти;
  • ? перемены в структуре органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях;
  • ? перераспределение полномочий и ресурсов для их исполнения по территориальным уровням власти;
  • ? уточнение и унификация содержания государственных услуг, их стандартизация и изменение порядка предоставления;
  • ? обновление внутренних регламентов деятельности различных органов власти;
  • ? укрепление взаимодействия государства и бизнеса, государства и граждан[6] [7].

Таким образом, можно сделать вывод, что административная реформа, проводимая в России, плотно вписана в контекст зарубежной практики.

Компоненты административной реформы РФ

Рис. 5.3. Компоненты административной реформы РФ

Проведение административной реформы неотъемлемо и от реформирования государственной службы — ключевого звена в системе государственного управления. Есть прямая зависимость между эффективностью деятельности конкретного чиновника и оптимизацией обеспечиваемых им функций ведомства. Именно государственные служащие во многом определяют сам ход реформы.

Таким образом, реформирование государственной службы — совокупность последовательных действий государственных органов власти различного уровня и компетенции по изменению системы государственной службы с целью ее реорганизации для достижения максимальной эффективности'.

Принятая Концепция административной реформы в России была направлена прежде всего на исполнительные органы государственной власти, но параллельно шла реформа государственной службы в целом.

Главными направлениями реформирования государственной службы РФ являются (рис. 5.4):

  • ? создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации;
  • ? разработка эффективных механизмов проведения кадровой политики в сфере государственной службы Российской Федерации в целях оптимизации состава государственных служащих;
  • ? выработка мер по совершенствованию оплаты труда государственных служащих;
  • ? финансово-экономическое и материально-техническое обеспечение государственной службы Российской Федерации, рациональное использование в системе государственной службы современных информационных технологий;
  • ? внедрение программ подготовки кадров для государственной службы Российской Федерации и профессионального развития государственных служащих;
  • ? формирование системы управления государственной службой Российской Федерации[8] [9].
Главные направления реформирования государственной службы

Рис. 5.4. Главные направления реформирования государственной службы

У определения «административная реформа» можно выделить две стороны. Одна сторона связана с необходимостью избавления от избыточных и дублирующих функций и построением новой, адекватной этим функциям структуры системы органов государственной власти.

Другая сторона «административной реформы» связана уже с созданием действенного механизма реализации этих функций, обеспечением информационной открытости и улучшением качества оказания государственных услуг.

Само понятие «государственные услуги» в России стало использоваться только в процессе проведения административной реформы, в то время как во многих зарубежных странах государственные услуги — одна из основных форм отношений гражданина, юридического лица и власти, где государство рассматривается как «поставщик услуг»[10].

Эффективное предоставление государственных услуг предусматривает знание граждан о деятельности органов исполнительной власти. При этом знания каждого гражданина об этой деятельности должны быть предельно конкретными, т.е. корреспондировать с его личными интересами и проблемами.

Подотчетность и прозрачность являются универсальными характеристиками государственного управления. При одновременном их внедрении в рамках административных преобразований плодотворность взаимодействия государства и общества существенно повышаются. Подотчетность предполагает решение проблемы ответственности государства перед гражданином.

Прозрачность выступает как решение информационной проблемы — гражданин и общество в целом должны иметь информацию о ходе дел у органов исполнительной власти.

Решение проблемы прозрачности начинается с введения института раскрытия государственной информации. Публичное раскрытие информации государства — это предоставление доступа к юридически значимой информации государства для неограниченного круга лиц, осуществляемое без направления специального запроса[11]. При этом сам доступ определяется как «обеспечение возможности ознакомления с информацией» для лица, не являющегося ее обладателем.

Признанным способом реализации открытости государства перед обществом и налаживания эффективных каналов взаимодействия общества и государства является претворение в жизнь в рамках административной реформы концепции электронного государства — осуществления государственной деятельности с массовым и повсеместным использованием информационно-коммуникационных технологий в процессах государственного управления.

Использование современных информационно-коммуникационных технологий позволяет добиться одновременно информационной прозрачности и подотчетности государства, существенно повысить оперативность государственного управления.

Публичное раскрытие информации с применением ИКТ выступает важнейшим компонентом в таких сферах взаимодействия граждан и государства, как государственный учет, оказание государственных услуг, надзор и контроль и пр.

Оно должно поддержать информационную открытость процессов и результатов государственного управления, а это, в свою очередь, требует радикального пересмотра законодательных основ взаимодействия государства и общества.

Следует также отметить, что главным вопросом любой административной реформы является целевое изменение качества власти как важнейшего института государства.

  • [1] Хабриева Т.Я. Интернет-конференция «Административная реформа в фокусеправа» от 17 октября 2005 г. Информационно-правовой портал «Гарант» — http://www.garant.ru/action/conference/10119
  • [2] Лексин В.Н. Административная реформа и оценка качества государственногоуправления // Труды Института системного анализа Российской академии наук. 2006. Т. 22.С. 113—132. URL: http://www.isa.rU/proceedings/images/documents/2006-22/l 13-132.pdf
  • [3] http://ego.uapa.ru/ru/issue/201 l/02/02/?print
  • [4] Сморгунов Л.В. Государственное управление и политика : учебное пособие ;под ред. Л.В. Сморгунова. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2002. С. 23.
  • [5] Тютин Д.В. Эволюция нового государственного управления: логика эффективности, результативности и менеджмента публичных ценностей // Теория и практикаобщественного развития. 2014. № 5. URL : http://cyberleninka.ru/article/n/evolyutsiya-novogo-gosudarstvennogo-upravleniya-logika-effektivnosti-rezultativnosti-i-menedzhmenta-publichnyh-tsennostey
  • [6] Государственная политика и управление : учебник. В 2 ч. Ч. 1 Концепциии проблемы государственной политики и управления / Л.В. Сморгунов, А.П. Альгин,И.Н. Барыгин [и др.]. М.: РОССПЭН, 2006.
  • [7] Дорошенко Н.Н. Социальное обслуживание в реализации социальной политики государства // Современные проблемы науки и образования. 2013. № 6. URL: http://www.science-education.ru/ru/article/view2id-10905
  • [8] Банных ГА. Реформирование государственной службы как способ регулирования управленческих аномалий // Чиновникъ. 2006. № 5. URL: http://www.law.edu.ru/doc/document.asp?docID-1247518
  • [9] Согласно Указу Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 «О федеральной программе „Реформирование государственной службы в Российской Федерации(2003—2005 годы)"».
  • [10] Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журналроссийского права. 2004. № 10. URL: https://www.lawmix.ru/comm/2379
  • [11] Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации» // www.rg.ru
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >