ПОНЯТИЕ, ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

ГОСУДАРСТВО И ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА

Россия имеет многовековую традицию развития государственного управления. В истории страны государство и государственное управление всегда играли в значительной степени самостоятельную, а иногда и решающую роль.

Исторический опыт развития государственной службы России до 1917 г., практика создания единой системы органов государственной службы, принятые в тот период законодательные и нормативные документы по организации функционирования государственного аппарата заслуживают внимания и изучения. Оставляя за пределами вступительного курса детальное освещение вопросов государственного управления, следует отметить, что в России была создана единая система учреждений государственной службы, которую составляли общегосударственный, региональный, губернский и отраслевой уровни. Корпус чиновников рассматривался как публично-правовой институт, призванный проводить в жизнь государственную политику и осуществлять государственную службу на высоком профессиональном уровне.

После Октябрьского переворота большевики сделали ставку на полное уничтожение прежнего аппарата государственного управления, включая и систему государственной службы. Чиновники были отстранены от дел и заменены преданными новой власти людьми-болыневи- ками, в подавляющем большинстве своем не имевшими даже малейших знаний в сфере управления, что делало их, как сказали бы в наше время, «профнепригодными», не являвшимися профессионалами в области управления. Дилетант, управляющий «революционными методами», — подобное возможно только в условиях диктатуры, когда все изменения производятся без учета интересов тех, кого они затрагивают, и призваны обеспечивать любыми средствами устойчивость данной системы государственного управления. Научилась ли «кухарка управлять государством», мы хорошо знаем из истории нашего государства.

В демократическом обществе государство является основной формой консолидации общечеловеческих, национальных, социальных, профессиональных ценностей и интересов его граждан. Свои задачи государство решает через государственную службу, комплексный правовой и социальный институт, функционирующий посредством осуществления людьми профессиональной деятельности по реализации компетенции государственных органов и государственных должностей.

В формировании социально-правового института государственной службы России большая роль отведена Закону о государственной гражданской службе РФ. В соответствии с этим Законом под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

Государственная служба в соответствии с принципом разделения полномочий и характером государственного устройства включает государственную службу, осуществляемую в аппарате органов представительной и судебной власти, в органах исполнительной власти, а также в иных государственных органах, реализующих от имени государства его функции, которые отнесены актами законодательства Российской Федерации к государственной службе.

Можно выявить особенности государственной службы в Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством. Анализ Закона о государственной гражданской службе РФ показывает, что все принципы функционирования государственной службы базируются на трех основных: законности, демократизме, профессионализме, что характерно для систем государственной службы всех демократических государств.

Организация и реальный процесс управления в современных государствах — многогранные и сложные явления общественной жизни, которые требуют знаний, опыта и определенных навыков в данной сфере. В течение столетий «бюрократы»^[1] играли важнейшую роль в процессе принятия политических решений, а «правители» решали проблему эффективного контроля деятельности государственных служащих. С увеличением влияния государства росли и возможности воздействия государственных служащих на политическую сферу.

В настоящее время во всех развитых демократиях роль государственной службы в процессе управления чрезвычайно велика, однако наиболее экстремальные формы такого влияния можно было наблюдать в коммунистических странах, где она усиливалась централизованным партийным контролем во всех сферах общественной и частной жизни.

Государственная служба — общественный институт, реализующий функции и обязанности государства по отношению к обществу и отдельным гражданам. Это своего рода двигатель государства. Функции и задачи бюрократии соответственно менялись в течение ее существования в зависимости от функций и задач, выполнявшихся государством. Однако трудно усомниться в том, что в сообществе такого масштаба, каковым является государство, где сосуществует и взаимодействует множество граждан, задачи, выходящие за рамки интересов одного конкретного гражданина, должны решаться соответствующими общественными (государственными) органами. Предметом дискуссии может быть лишь объем выполняемых государственными органами функций, а значит, и объем функций государственных служащих, занятых в этих органах, а также опасности и негативные явления, связанные с избыточным объемом данных функций.

Рассматривая проблемы государственной службы в период становления рыночной экономики, необходимо внести ясность в понятийный аппарат.

Понятие государственной должности может быть определено по нескольким параметрам.

«Государственно-служебная должность — это часть организационной структуры государственного органа (организации), обособленная и закрепленная в официальных документах (штатах, схемах должностных окладов и др.), с соответствующей частью компетенции государственных органов (организаций), предоставляемой лицу (государственному служащему) в целях ее практического осуществления»1. Это определение, заимствованное из советских времен^{[2] [3]}, фактически включено и в Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы» (далее — Закон об основах государственной службы): «...государственная должность — должность в федеральных органах власти, органах государственной власти субъектов РФ, а также иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ».

Однако к понятию «должность» можно подходить с различных точек зрения: правового статуса (закрепляется законодательством), абстрактно-функциональной (определяется реестром должностей данной категории), конкретно-функциональной (фиксируется в штатном расписании данного органа и должностной инструкции, в описании рабочего места вне системы государственной службы).

В рамках сложившейся исторически правовой базы статус, например, немецкого чиновника определен' через:

• ? необходимые условия для допуска на государственную службу (общие — гражданство, состояние здоровья, возраст; особые — наличие необходимой профессиональной подготовки и квалификации);
• ? обязанности чиновника;
• ? права чиновника, вытекающие из обязанности государства по попечению о чиновниках, сформулированной как принцип полного государственного обеспечения.

С понятием «государственная должность» непосредственно связано и понятие «государственный служащий». Таковым по Закону об основах государственной службы является гражданин, замещающий государственную должность и исполняющий ее на профессиональной основе и за соответствующую плату^{[4] [5]}.

Основные положения концепции развития государственной службы в Российской Федерации были разработаны Г. В. Атаманчуком в 1992 г.^[6] В предложенном им варианте концепции обоснованные базовые понятия государственной службы таковы:

• ? государственная служба — профессиональная деятельность по обе- спечению исполнения полномочий государственных органов;
• ? государственная должность — должность в федеральных органах власти, органах власти субъектов РФ, иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием за исполнение этих обязанностей;

? государственный служащий — гражданин Российской Федерации, занимающий государственную должность и исполняющий ее на профессиональной основе постоянно и за оплату.

Исходя из этих базовых понятий, можно дать определения:

• ? государство — это система государственных органов федерального, регионального и местного уровней. Российская Федерация является демократическим, федеральным, правовым, социальным, светским, с республиканской формой правления государством (ст. 1.1, 7.1, 14.1 Конституции РФ);
• ? государственный орган — это система государственных должностей, замещаемых государственными служащими.

Таким образом, государственная служба является связующим звеном, с одной стороны, между гражданином и обществом, а с другой — между политикой и законодательством.

Развитие теории государственного управления в Российской Федерации привело к серьезным изменениям сущности формулировок. Интересно сравнить эти же формулировки у Г.В. Атаманчука через 23 года^[7]:

• ? государственная служба — практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения обязанностей и полномочий по государственной должности, определенной в конкретном государственном органе;
• ? государственная должность — постоянное юридическое установление в государственном органе, характеризующее объем, содержание и ресурсы деятельности по реализации компетенции последнего;
• ? государственный служащий — гражданин, занимающий административную государственную должность на профессиональной основе (постоянно и за оплату);
• ? государство — публичная и легитимная (нормативно выраженная) властная сила общества;
• ? государственный орган — единичная структура власти, формально созданная государством для осуществления закрепленных за ней его целей и функций.

Это яркий наглядный пример того, что российская наука не стоит на месте, постоянно совершенствуя и уточняя базовые понятия государственного управления.

• [1] Термины «бюрократия» и «бюрократы» в учебных курсах будут использоваться далее как эквивалент терминов «государственная служба» и «государственный служащий», т.е. без какого-либо оценочного компонента.
• [2] Бахрах Д.Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы // Государство и право. 1996. № 12. С. 10.
• [3] Манохин ВМ. Советская государственная служба. М., 1966. С. 72.
• [4] Зуммер Р, Пюлер К.-П. Правовые основы государственной службы в Германии : Немецко-русский справочник / Баварская школа управления; Федеральная академия гос. управления. Бонн, 1998. С. 69.
• [5] Атаманчук Г.В., Казанцев ИМ. Базовые аспекты концепции государственнойслужбы Российской Федерации // Ежегодник РАГС-95. М.: Изд-во РАГС, 1996. С. 65.
• [6] Атаманчук Г.В. Основные положения концепции развития государственнойслужбы в Российской Федерации (доклад). 28 апреля 1992 г. // Вестник государственной службы. М., 1992. С. 5.
• [7] Атаманчук Г.В. Теория государственного управления : курс лекций. 3-е изд.,доп. М.: ОМЕГЛ-Л, 2005. С. 545.