Финансовое обеспечение социальной политики

Финансовые аспекты социальной политики на макроуровне: бюджетная система, федерализм, расходы бюджетов разных уровней на социальную сферу и социальную политику

Социальная политика — это область деятельности государства по отношению к формированию жизненного уровня населения, воспроизводству человеческого капитала, социальной защите, оказанию социальных услуг и развитию социальной инфраструктуры на федеральном, региональном и местном уровнях. Социальная политика позволяет реализовать основные конституционные права граждан. Инструментами реализации социальной политики служат законы, программы, нормы и нормативы финансирования, соответствующие стандарты и др.

В соответствии с Конституцией Российская Федерация является социальным государством. Это означает высокую государственную значимость формирования системы социальных гарантий и законодательного регулирования социальной сферы на всех уровнях управления.

Баланс социальной и экономической политики представляет собой соотношение целей развития общества и средств их достижения. Конкретными формами этого баланса являются соотношения между накоплением и потреблением, между экономической эффективностью и социальной справедливостью, между различными моделями экономического развития.

В различных странах мира применяются различные принципы реализации социальной политики. Но все они сводятся к двум обобщающим принципам: индивидуальному, в основу которого заложены индивидуальные возможности домохозяйств по финансированию социальных потребностей (его еще называют эквивалентным), и солидарному, означающему участие государства в удовлетворении социальных потребностей населения, т.е. его высокую ответственность за судьбу всех членов общества. В последние десятилетия во всех странах мира идет конвергенция индивидуального принципа с солидарным принципом социальной политики.

В силу своей природы, т.е. социальной значимости, рынок как таковой не может быть реализован в полной мере в социальной сфере, поскольку принцип максимизации прибыли не является основным критерием эффективности ее функционирования. В этой сфере действует теория «провалов» рынка. Некоммерческая деятельность, характерная для сферы социально-культурных услуг, в качестве основного критерия выдвигает удовлетворение социально значимых потребностей всего населения.

Социальная политика ориентирована на человека и реализуется в сфере распределения и потребления общественного продукта. Способ распределения определяется способом производства. Однако распределительные отношения, обладая относительной автономией, могут либо тормозить процесс производства, либо стимулировать его, выступая фактором повышения производительности труда. Специфика экономической политики заключается в ориентации на экономический рост и приумножение материального богатства. Это увеличивает свободу выбора в сфере распределения и открывает более широкие возможности для реализации социальной политики.

Социальная политика ориентирована на определенные ценности и базируется на мировоззренческих установках различных партий и общественных групп относительно путей социально-экономического развития государства. Сложившаяся в том или ином обществе модель социального развития является общественным компромиссом, результатом постоянного поиска общественно-политического баланса, равновесия интересов различных групп и слоев общества.

Социальная политика отражает циклический характер социального развития и его диалектику. Выражением циклического развития индустриальной цивилизации является чередование усиления роли рыночных регуляторов социально-экономической жизни (т.е. тенденция к повышению экономической эффективности как самоцели) и повышения значимости государственных регуляторов социально-экономических процессов (т.е. тенденция к социальной справедливости, социальному равенству).

Как известно из теории длинных волн циклического развития, чередование экономического и социального начал происходит так, что каждое из них поочередно играет преобладающую роль в соответствии с потребностями исторического развития. Односторонняя ориентация рыночного хозяйства на экономическую сторону в ущерб социальной на протяжении XIX в. ставила под угрозу существование самих основ рыночной экономики. Чтобы предотвратить такой ход событий, в конце XIX в. и особенно в XX в. развитые страны предпринимали попытки усиления социальных сторон рыночной экономики, т.е. стали закладываться основы будущего социального государства. XXI век должен стать веком баланса экономической и социальной сторон современной цивилизации.

В XX в. сформировались два способа оптимизации социальных и экономических сторон исторического развития — радикальный и эволюционный. Первый способ реализовывался в советской модели социальной политики, а второй — в западной модели социального государства. Объединяет обе модели социальной политики то, что вместо индустриального принципа защиты от жизненных рисков утверждается ответственность государства за уровень жизни всего населения, делается ставка на социальную солидарность, справедливость и адресную помощь, социальные права человека возведены в ранг конституционных прав граждан.

Для обеих моделей характерным является усиление социальных функций государства и, вместе с тем, абсолютный и относительный рост социальных расходов. Это сопровождается повышением роли налоговой системы, усилением воздействия государства на социально- экономическую жизнь граждан. Растут издержки реализации социальной политики.

Общим является схожесть основных функциональных направлений социальной защиты населения. Она включает три составные части:

  • • социальное обеспечение;
  • • социальное страхование;
  • • социальное вспомоществование (благотворительность).

Рассмотрим содержание системы социальной защиты и процесс

ее поэтапного формирования.

Первый этап — выделяются из всего населения целевые группы — лица, нуждающиеся в социальной защите. Для этого применяются механизмы контроля и критерии определения семейных доходов.

Второй этап — выбираются методы, обеспечивающие целенаправленную помощь. Для этого осуществляется привязка помощи к конкретным регионам страны или социальным группам населения.

Третий этап — проводится оценка уровня жизни, необходимая для правильного определения целевых групп, обследуются семейные бюджеты с учетом всех доходов в денежной и натуральной формах. В целях определения объектов социальной помощи применяется концепция минимально необходимого уровня потребления. При этом так называемая минимальная потребительская корзина включает набор необходимых товаров и услуг с последующим его расширением. Применяются нормы потребления, соответствующие фактической структуре потребления малообеспеченных людей.

Четвертый этап — осуществляется выбор способов предоставления пособий, дотаций, льгот, монетизация льгот. Они могут предоставляться в денежной и натуральной формах или происходит замена натуральных льгот денежной компенсацией (см. ФЗ от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ).

Соотношение различных видов социальной защиты для обеих моделей социальной политики характеризовалось доминирующим положением социального обеспечения и социального страхования. Что касается государственной благотворительности, то она играет подчиненную роль. В процессе исторического развития на рубеже XXI в. в социальной политике центр тяжести перемещается с социальной благотворительности на социальное обеспечение и социальное страхование, с дифференцированного подхода к всеобщности (универсальности), хотя это связано с немалыми ресурсозатратами, с увеличением объема финансовых средств государственного бюджета. Однако в социальном плане преодолевается чрезмерная социальная стратификация населения по имущественному положению, сокращается беднейший слой населения. Это способствует социальной стабильности и социальному единству общества ценой значительных государственных расходов.

Достигнутый в послевоенные годы во многих развитых странах экономический рост позволял гарантировать всем членам общества минимальный уровень потребления, т.е. такой набор потребительских благ, который обеспечивал нормальные условия существования. Более того, в 50—60-х гг. XX в. существовали весьма оптимистические взгляды ученых и политиков не только на уровень, но и на качество жизни, возможности перехода к рациональному и оптимальному потреблению, т.е. установлению наиболее благоприятного для человека объема и структуры потребления. Чрезмерная ориентация на эгалитарные ценности, когда все члены общества получают равные блага, и требования социальной справедливости как советской, так и западной модели социальной системы вплоть до середины 70-х гг. XX в. выражались в усилении немотивационных затратных направлений социальной политики.

Объем социального бюджета государства достиг такого уровня, который стал предельным с точки зрения степени налогового бремени. С повышением значимости социальных и фискальных функций государства усилился процесс бюрократизации системы социальной защиты, увеличивались издержки по организации работы государственной службы в социальной сфере.

Развитая система государственных гарантий и в западной, и в советской модели социальной защиты породила такие негативные социальные явления, как хроническое иждивенчество большей части населения.

В 70—80-х гг. XX в. сузились экономические возможности для решения социальных задач. Кризис затронул те модели социальной системы, которые отличались чрезмерно высокой степенью социализации и невысокой мотивацией к труду, включая советскую модель. Социальное обеспечение как направление социальной политики было преобладающим по сравнению с социальным страхованием и вспомоществованием. Кроме того, при советской системе немалую часть социальных расходов брали на себя предприятия. Однако зависимость от государственного бюджета в конечном счете усиливала нагрузку на централизованное финансирование. Более сильные государственные гарантии советской модели по сравнению с западной порождали еще большее социальное иждивенчество. В результате советское государство стало государством социального обеспечения. Но кризис советской модели социальной системы, как и кризис западной модели, сохранил положительный гуманистический потенциал прежней социальной системы.

Как свидетельствует Декларация Всемирной встречи на высшем уровне в интересах социального развития (Копенгаген, 1995), вектор социального развития в XXI в. будет определяться приверженностью всех стран концепции ориентации экономики на интересы человека, на более эффективное удовлетворение его потребностей, на рассмотрение вопросов социального развития с позиции уважения человеческого достоинства и социальной справедливости. Следовательно, концепция рассмотрения человека не как средства, а как цели социально- экономического развития сохраняет свою актуальность в перспективе.

Вложения в человеческий капитал являются самыми эффективными, а качество человеческого потенциала — важнейший фактор экономического прогресса и уровня социально-экономического развития страны. Если выстроить все страны мира по уровню экономического развития и классифицировать их по рейтингу индекса человеческого развития, то мы увидим, что они будут находиться в прямой зависимо• установление целевой фиксированной доли государственных расходов на развитие социальной сферы;

  • • создание правовых и организационных условий для реализации многоканального механизма финансирования;
  • • контроль целевого расходования средств из внебюджетных фондов;
  • • введение налоговых и кредитных льгот для социальных инвестиций и отраслей, обеспечивающих мобилизацию внебюджетных средств для этих целей.
Источники финансирования социальной сферы

Рис. 2. Источники финансирования социальной сферы

За счет средств бюджетов всех уровней бюджетной системы финансирование социальных услуг осуществляется в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджета по следующим разделам:

  • • социальная политика, в том числе финансирование учреждений социального обеспечения, социальная помощь, молодежная политика, пенсии военнослужащим, пенсии и пособия в правоохранительных органах, прочие мероприятия в области социальной политики, государственные пособия гражданам, имеющим детей, миграционная политика;
  • • жилищно-коммунальное хозяйство, в том числе жилищное хозяйство, коммунальное хозяйство, прочие структуры коммунального хозяйства;
  • • образование, в том числе дошкольное образование, общее образование, начальное профессиональное образование, среднее профессиональное образование, переподготовка и повышение квалификации, высшее профессиональное образование, прочие расходы в области образования;
  • • культура, искусство и кинематография, в том числе культура и искусство, кинематография, прочие мероприятия в области культуры и искусства;
  • • средства массовой информации, в том числе телевидение и радиовещание, периодическая печать и издательства, прочие средства массовой информации;
  • • здравоохранение и физическая культура, в том числе здравоохранение, санитарно-эпидемиологический надзор, физическая культура и спорт.

Помимо средств бюджета государственное и муниципальное финансирование социальных услуг осуществляется за счет государственных социальных внебюджетных фондов. Средства указанных фондов направляются на следующие нужды: социальное обеспечение по возрасту; социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о социальном обеспечении; социальное обеспечение в случае безработицы; охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи.

Роль государства в социальной сфере не ограничивается соучастием в финансировании. Она заключается также в регулировании процесса финансирования социальной сферы.

Государственное регулирование финансирования социальной сферы включает:

  • • оптимизацию финансирования стратегических программ развития отраслей социальной сферы из бюджетов всех уровней;
  • • установление нормативов и стандартов финансового обеспечения населения социальными услугами;
  • • выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности по субъектам РФ;
  • • программы экстренных мер, финансируемые за счет резервных фондов в образовании, охране здоровья, экологии.

Кроме того, следует выделить систему ограничений на коммерциализацию образования и здравоохранения, что требует тесной увязки с политикой доходов и координацией государственных и негосударственных форм и методов социальной защиты населения.

Особую роль играет дальнейшее развитие экономических механизмов реализации социальной политики, в частности стимулирование развития отраслей при помощи льгот, налогов и кредита, системы страхования, включая социальное, применение штрафных санкций за нарушение обязательств по реализации социальных гарантий.

Все вышесказанное отражает процесс создания субсидиарного государства, которое обеспечивает перераспределение социальных расходов в пользу самых уязвимых групп населения при одновременном сокращении социальных трансфертов обеспеченным семьям. При такой модели граждане, имеющие достаточно высокие доходы, должны самостоятельно оплачивать практически все расходы по оплате жилья и коммунальных услуг, получению профессионального образования, а также значительную часть расходов на медицинское обслуживание, школьное образование, пенсионное страхование. Эта часть социальных благ должна предоставляться преимущественно на конкурентной основе через предприятия негосударственных форм собственности.

Таким образом, субсидиарное государство реализует принцип перераспределения социальной ответственности между государством, некоммерческим (общественным) сектором и бизнесом. Основные элементы субсидиарного государства включают:

  • • налаживание партнерства между основными социальными группами в области решения конкретных социальных проблем;
  • • развитие взаимодействия между государством, некоммерческими организациями и бизнесом;
  • • перераспределение социальных расходов в пользу малоимущих при одновременном сокращении социальных трансфертов обеспеченным семьям.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >