Социальная политика и особенности органов государственной и муниципальной власти как ее субъектов

Особенности органов государственной и муниципальной власти как субъектов социальной политики

Изучая предыдущую тему, мы ввели и разграничили понятия «социальная политика» и «государственная и муниципальная социальная политика». За этими понятиями стоят, конечно же, реальные процессы и отношения. Сейчас у нас есть возможность полнее «обустроить» эти понятия, рассмотреть их более содержательно. Приращение содержательных характеристик произойдет по линии выявления особенностей органов государственной и муниципальной власти как субъектов социальной политики.

Мы уже установили в предыдущей лекции, что власть (властные отношения) — способы обеспечения социальной устойчивости общества, социальной устойчивости его (общества) структуры. Исторически развитыми типами и формами власти являются государственность и государство.

Государственность — тип политической организованности общества, суть которого в том, что реально достигается и надежно воспроизводится (т.е. является устойчивым в процессе исторического развития) системное единство (целостность) факторов, взаимосвязей и взаимодействий, тенденций, форм и сфер жизнедеятельности людей и их общностей. Государственность есть достигнутая в ходе исторического развития такая ступень культуры (цивилизованности) политических отношений, которая обеспечивает жизнеспособность (т.е. политическую, экономическую, социальную, культурную, нравственную эффективность) столь крупных социальных общностей, какими являются народы и многонациональные народы.

Государство — конкретная историческая форма осуществления государственности в жизни того или иного народа. Государственная власть — та часть власти, которая обеспечивается в форме государства.

Как видим, во всех этих понятиях нет ничего сложного для уяснения, если, конечно, не впитать с молоком матери представления, будто государство и его функции — «нечто только сверху, только чиновничеством и военщиной могущее быть навязанным и сохраненным»[1].

К сожалению, россияне из поколения в поколение сталкиваются с такими формами государства, которые не относятся к самым благоприятным для большинства населения. Отсюда, как минимум, массовая недооценка той роли, которую могло бы при определенных обстоятельствах сыграть государство в становлении гуманистической и демократической социальной политики. И одновременно с этим у широких слоев населения России укоренилось и продолжает существовать представление о государстве как о некоем стоящем над обществом гигантском механизме, по своему усмотрению определяющем и цели, и судьбы общества и все конкретные общественные условия жизни людей в обществе.

Подобные представления о государстве — результат недемократического характера Российского государства в течение почти всей его истории. А магистральная перспектива развития российской государственности — как раз демократия, притом без альтернатив (без иных, недемократических вариантов).

Демократия — не есть нечто, противостоящее развитой государственности и эффективному государству. Напротив, демократия — это как раз форма развитой, высококультурной, цивилизованной государственности. Не диктатурные виды государства, а его демократические виды продемонстрировали в истории наибольший социальный эффект. Россия с начала 1990-х гг. нацелена на выход из тоталитаризма в демократию. Этот курс — прогрессивный. К сожалению, реальное развитие происходит со столь значительными деформациями, что наше современное государство все еще не стало реально демократическим.

Деформации (существенные искажения, отступления от качественно непременного) напрямую связаны с задержкой формирования в России гражданского многосубъектного общества. Демократия предполагает не только действия в интересах большинства народа, но обязательно действия самого этого большинства. А как действует большинство народа? Не только как избиратели (кстати, большинство, как правило, у нас на выборы не приходит), а в разнообразных формах повседневного общественного действия. Для этого требуется организованность большинства населения в партии, движения, ассоциации, комитеты, советы, самоуправленческие структуры и т.п. Эта-то организованность (а лучше сказать, самоорганизованность) большинства, готовность проявить гражданскую активность и фактическое непрерывное проявление активности в самых разных по масштабу общественно полезных делах — вот это все в России возникает крайне медленно, с огромным отставанием от потребностей и возможностей демократизации.

Из-за такого отставания создалась и длится ситуация, не характерная для демократического общества: государство и его органы не имеют возможности опереться на влиятельных негосударственных субъектов общественной жизни, оказались вне контролирующих общественных воздействий, могут безнаказанно чинить произвол, коверкать исполнение закона, даже больше — парализовать правоприменение, вводить мораторий на правопорядок и т.п. В результате население вновь испытывает отчуждение к государству, не надеется на него, уклоняется от законопослушания. Вместо демократии получается в той или иной мере приглушенное и индивидуально осуществляемое гражданское неповиновение.

Ненормальность сложившейся ситуации в том, что мы, большинство граждан, даже не пытаемся использовать государство для улучшения своей жизни, для реальной демократизации общей обстановки в стране, а оставляем государство в полном распоряжении меньшинства. В стране складываются два лагеря: меньшинство, приватизировавшее Российское государство, и большинство, решающее проблемы жизни без государства, нередко в борьбе с государством. Нам надо понять, что если даже правящее государством меньшинство будет руководствоваться интересами облегчения народной участи, то и в этом случае задачи социального развития не будут должным образом решены. Только деятельное участие большинства в решении социальных задач может дать ощутимый эффект. Но для этого большинству надо, во-первых (и это уже отмечалось), внутренне организоваться, во- вторых, иначе отнестись к государству и полнее воспользоваться государством в общих интересах, в интересах страны и каждой из социальных групп, составляющих большинство народа.

В чем предназначение (главная функция) государства? В организации единства нации (народа как исторической общности). В этом, пожалуй, нет серьезных расхождений. Расхождения существуют по вопросу о том, как, какими способами, какими методами достигается единство, организованность нации. Первый идейный и практический водораздел здесь такой:

  • одни исходят из того, что государство существует и действует как бы отдельно от народа, оно обособляется от народа (пусть даже путем демократических выборов), принимает на себя ответственность за обеспечение порядка и условий жизни народа, руководит народом, проводит социальную политику, экономическую политику. Получается, что активность народа государству либо вовсе ни к чему, либо эта активность выражается в деятельности (самодеятельности) неправительственных, негосударственных организаций. При таких представлениях развитое и благополучное демократическое общество состоит из государства и так называемого гражданского общества (негосударственных форм общественной самодеятельности граждан);
  • другие полагают, что организация единства нации есть дело самой нации, и она может поручить это дело властным государственным структурам, но никогда не должна целиком передоверять этим структурам своих изначальных прав. Конституция Российской Федерации так решает этот вопрос:

«Статья 3

  • 1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.
  • 2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
  • 3. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.
  • 4. Никто не может присваивать власть в Российской Федерации...».

При таком подходе государство не противопоставляется народу, а является формой осуществления власти, которая по Конституции не может принадлежать никому кроме самого народа. Конструкция «Общество есть государство плюс гражданское общество» таким подходом упраздняется. Под гражданским обществом понимается демократическое реально многосубъектное общество, одним из субъектов которого является государство. При всей громадности и весомости такого субъекта, как государство, он все же перед лицом народа как единственного источника власти в стране равноправен с любым иным субъектом общества. Государству приданы народом полномочия и ресурсы для их осуществления, но государству не даны основания возвышаться над какими-либо иными субъектами, будь то даже отдельный гражданин. В недопущении исключительности государства и его органов состоит суть демократического конституционного строя.

В демократическом гражданском обществе государственная власть хотя и важнейшая, но все же часть власти. Другая часть власти — власть муниципальная. Следует вникнуть в суть таких понятий, как «муниципалитет», «местное самоуправление», «муниципальная власть», «муниципальное управление», «местная власть», и в особенности обозначаемых ими отношений в современной России.

Местное самоуправление — неотъемлемая составная часть гражданского демократического общества. Оно означает признание за населением любой местности права власти, включая и организационные формы ее осуществления на конкретной территории. Первичным субъектом местного самоуправления (носителем интересов) является территориальное сообщество (территориальная, или соседская общность). Субъектом-представителем этих интересов в общественных взаимодействиях являются органы местного самоуправления. В Конституции Российской Федерации такое понимание местного самоуправления и органов местного самоуправления зафиксировано в ст. 12:

«В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти».

Это положение Конституции РФ в целом соответствует Европейской Хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы в 1985 г. и ратифицированной Российской Федерацией. В 1995 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ФЗ № 254-ФЗ от 28 августа 1995 г.). Этот закон конкретизировал идеи Европейской Хартии местного самоуправления и положения Конституции РФ.

Фактически, однако, никак не удавалось наладить процесс становления местного самоуправления, которое соответствовало бы принципам (духу) Европейской Хартии местного самоуправления и положений Конституции РФ о местном самоуправлении. Федеральный закон № 254-ФЗ был великолепной правовой базой развития местного самоуправления, но реальная российская обстановка на местном уровне не поддавалась преобразующим импульсам этого закона. Тому было немало веских причин, из которых назовем несколько решающих.

Первая причина — обстановка антитоталитарной буржуазной революции.

С одной стороны, она была весьма благоприятной для восстановления и развития местного самоуправления. Демократические ценности воспринимались в российском руководстве, в достаточно широких слоях населения и в мировом сообществе, заинтересованном во внутрироссийских делах, как актуальные и заслуживающие практического внедрения и распространения. Это отразилось в создании современной правовой базы местного самоуправления (ратификация Европейской Хартии местного самоуправления, принятие Федерального закона от 28 августа 1995 г.).

С другой стороны, задачи и обстановка форсированного первоначального накопления капитала (так называемые «шоковые рыночные реформы») подталкивали к блокированию и устранению любых препятствий на пути к «разбору завалов» (выражение В.В. Путина), к бесплатному и беззаконному расхвату государственной и иной собственности. Исполнение любых законов и реальное действие органов местного самоуправления воспринимались как препятствие бесконтрольной приватизации и «распределению собственности в России, как, впрочем, и в других странах <...> пропорционально существованию властных элит» (А.Б. Чубайс, 1995). Процессы становления местного самоуправления и исполнения федерального закона блокировались.

Вторая причина — отсутствие минимально необходимой ресурсной базы для функционирования местного самоуправления. Хозяйство повсеместно дезорганизовывалось, объемы производства сокращались, налоговая политика была нацелена на сосредоточение ресурсов в федеральных и региональных бюджетах. Местные бюджеты не имели минимально достаточных средств для организации жизнеспособного и авторитетного местного самоуправления. Муниципалитеты, сумевшие собрать налоги с предприятий, расположенных на их территориях, в начале и в середине 1990-х гг. были редким исключением.

Третья причина — низкая гражданская активность населения, слабый интерес населения к местным проблемам и к действиям местной власти. Гражданская пассивность вообще и слабый интерес к местным проблемам достались нам в наследство от тоталитарных времен, так же, как досталась в наследство от тех же времен приученность людей к тому, что все местные проблемы решаются «в районе» или «в области». Областные и районные администрации не только не помогли развитию местного самоуправления, но и решительно пресекли попытки создать такое самоуправление там, где такие попытки были. Только высокая активность местного населения могла переломить ситуацию, но такой активности не было. Казалось бы, придавленное жестокими шоковыми реформами население должно было бы искать в местном самоуправлении хоть какой-то ресурс совместного выживания и ослабления социальных опасностей. Однако ничего подобного не произошло. Население было диссоциировано, чему способствовала, конечно, и разнузданная пропаганда индивидуализма, и глумление над ценностями коллективизма и взаимопомощи.

В октябре 2003 г. был принят новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ). Этот закон оформил идеологию, основные процедуры и этапы муниципальной реформы в современной России. Отличия от подходов 1990-х гг. весьма значительные. Главное отличие состоит в том, что в ходе нынешней муниципальной реформы местное самоуправление формируется «сверху» и функционирует скорее не как местное самоуправление, а как «местная власть, занимающая свое место в вертикали власти». Есть определенные основания трактовать эту перемену подходов как вынужденное отступление от классических демократических процедур формирования местного самоуправления. Важно учитывать эту особенность происхождения и устройства современных российских органов местного самоуправления, обсуждая их задачи и деятельность как субъектов социальной политики. Модель местного самоуправления, утверждающаяся в ходе современной муниципальной реформы, в силу своего своеобразия заставляет подходить к местным органам власти как к подвиду государственной власти. Хотя по Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти, фактические условия их деятельности такие, какими бывают у низовых звеньев системы государственной власти.

Теперь, когда сказано минимально необходимое о государственности и государстве, о демократической государственности и демократическом государстве особенно, о местном самоуправлении и его особенностях в России, можно рассмотреть вопрос о роли государства и органов местного самоуправления в социальной политике. Понятно, что различные подходы к месту государства и местного самоуправления в обществе существенно по-разному ставят и решают этот вопрос.

Те, кто противопоставляют государство и народ (из них особенно много желающих подчеркнуть, что они так называемые «государственники»), видят в государстве организатора социальной политики, задающего порядок и регламенты взаимоотношений социальных групп, определяющего место каждой из групп в обществе. Зачастую такие представления выливаются в тягу заменить само понятие «социальная политика» на понятие «социальное развитие» и еще того желательнее — «управление социальным развитием». Социальная политика при этом утрачивает свойства процесса взаимодействия социальных групп как субъектов социальной политики, она все больше вырождается в совокупность государственных мер по переменам общественных условий жизни и параметров социального положения конкретных социальных групп («категорий населения» — на языке бюрократов).

Другой подход к роли государства и государственности в социальной политике не просто отрицает командную роль государства в социальной политике или — так скажем — верховенствующую роль в ней государственных органов и исполнительного аппарата власти. Одновременно с таким отрицанием раскрывается ничем не могущая быть замененной роль государственности и государства в социальной политике. Их роль состоит в следующем:

  • 1. Государственность любого типа обеспечивает включенность человека в общество, социализированность его жизнедеятельности в целом и каждой из важнейших сфер жизнедеятельности (трудовая, семейно-бытовая, досуговая, общественно-политическая). Благодаря социализированное™ возникает общенациональное (пусть и классоводифференцированное) представление о нормальных условиях жизни в обществе. Неблагоприятные отклонения от нормы (не властью утвержденной, а обществом осознаваемой нормы) воспринимаются как социальное неблагополучие и требуют общественного и государственного действия для нормализации.
  • 2. Демократическое государство обеспечивает наилучшие из возможных в классовом обществе условия для развертывания социальной активности граждан, общественных групп и общностей. При демократической государственности никто из граждан не только не исключен из общества, но не допускаются дискриминация по свойствам неклассового происхождения (раса, пол, возраст, национальность, вероисповедание) и сегрегация какой-либо части населения.
  • 3. Демократическое государство не отнимает у граждан и социальных групп их общественной субъектное™, а потому не культивирует патерналистские формы государственной социальной политики. Зато демократическое государство и не ставит ни для одной социальной группы преград для улучшения ее социального положения. Единственное ограничение — полная законность методов такого улучшения.
  • 4. Тем самым демократическое государство создает пространство общественных возможностей, защищенных от произвола частной силы, от разрушающего влияния ситуативного перевеса сил на взаимоотношения социальных групп с противоположными интересами и устремлениями.

Говоря прямее, государственность и государство (а точнее и в полной мере — демократическое государство) гарантируют возможность взаимодействия социальных групп и других устойчивых элементов социальной структуры как общественно упорядоченного, общественно признаваемого и общественно защищаемого системного процесса, т.е. как социальной политики в масштабах страны. Социальная политика как механизм общественных взаимодействий невозможна в цивилизованных формах без государственности и государства как гарантов сохранения подходящего для социальной политики единого общественно организованного пространства. И при такой своей гарантирующей роли государство (правда, не в своем целостном виде, а в виде государственных органов) является еще и равноправным субъектом социальной политики.

  • [1] Ленин В.И. Государство и революция // Поли. собр. соч. Т. 33. М.: Издательствополитической литературы, 1969. С. 54.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >