ОПЫТ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ

Местное самоуправление в России и за рубежом имеет богатую историю, свидетельствующую о его тесной связи с развитием институтов государства. Генетически местное самоуправление, или муниципальное управление, можно считать возникшим из родовой общины — первичной ячейки человеческого общества. Таким образом, местное самоуправление в форме общины старше, чем государство.

ОПЫТ СТАНОВЛЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ XVI—XVIII вв.

Прообразом городского самоуправления в России можно считать организацию власти в древнерусских городах (Новгород, Псков и т.д.). Городское вече (сход жителей) обладало большими правами, включая право приглашать и смещать князя, игравшего только роль военачальника.

Однако со времен Ивана Грозного, уничтожившего Новгородскую и Псковскую республики, и вплоть до 1917 г. в России установилась система централизованного государственного управления, основанная на царской власти. Впрочем, и в этот период самоуправленческие начала в российской государственной системе то усиливались, то ослабевали.

В некоторых работах отмечается, что начало формированию местного самоуправления в России положили реформы XIX в.: земская (1864 г.) и городская (1870 г.) [43], [77]. Это утверждение нельзя признать абсолютно правильным, поскольку, как отмечает профессор В.Г. Игнатов, отсчет российского опыта местного самоуправления, по мнению большинства историков и правоведов, можно начинать с Ивана IV, издавшего указ под названием «Приговор царской о кормлениях и о службах лета 7064» (1555—1556 гг.). В нем речь фактически шла о проведении земской реформы. В уездах и волостях, где не было помещичьего землевладения, черносошные и дворцовые крестьяне и посадские люди получили право выбирать «излюбленных голов» (старост) и «лучших людей» (земских судей, целовальников). Делопроизводство вел выборный земский дьяк. В своей работе указанные должностные лица опирались на выборных от крестьянской общины — сотских, десятских, пяти- десятских [46].

В XVII в., как известно, в системе государственного управления России произошли функциональные изменения, что не могло не сказаться на структуре и функционировании местного самоуправления. Был введен институт воевод как основного звена земского местного самоуправления. В 1625 г. в 146 городах с уездами появляются воеводы, назначенные Разрядным приказом и утвержденные царем. Как правило, они назначались на срок до трех лет и за свою службу получали денежное жалование и поместья. В крупных городах было по несколько воевод.

В XVII в. на большинстве территорий России существовали две формы «самоуправления» — губная и земская. Каждым округом — «губой» — управляли губной староста и его помощники — целовальники. В их ведении находились тюрьмы и тюремные служители, палачи, выборные от населения сотские и десятские. Свободное население выбирало губного старосту из дворян и детей боярских, целовальников — из черносошных крестьян или посадских. Статья 21 Соборного уложения 1649 г. подчеркивала независимость губных дел от воеводы, но фактически губные старосты находились под надзором, а потом — в полном подчинении у воевод. Воевода стал начальником губного суда, а губной староста — его помощником [46], [49].

Дальнейшие изменения в местном самоуправлении России были связаны с реформированием ее административно-территориальной структуры.

Радикальные преобразования Петра I фактически затронули все области государственного управления России. Крупнейшим звеном его административной реформы было создание губерний, которые были сформированы Указом от 18 декабря 1708 г. «Об учреждении губерний и о росписи к ним городов». В 1719—1720 гг. Петр I провел вторую административную реформу. Существовавшие к этому времени 11 губерний были разделены на 45 провинций (позднее — на 50), которые стали основными единицами губерний. Уезды объединялись в провинции, провинции — в губернии.

Исследователь В.Г. Игнатов отмечает также петровскую реформу городского сословного управления 1723—1724 гг., когда были учреждены выборные сословно-общинные городские учреждения (магистраты).

К сожалению, местные органы, созданные при Петре I, оказались нежизнеспособными. Россия не была готова к отделению суда от администрации, надзора — от исполнения, финансового управления — от полиции и т.д. Вновь созданные учреждения требовали огромных средств. И уже в 1730-е гг. от многого пришлось отказаться. Вернулись к прежней системе уездного деления. К 1727 г. Россия подразделялась на 14 губерний, 47 провинций и 250 уездов. Единственным органом управления и юстиции в губернии остался губернатор, в провинциях и уездах — воевода [46], [49].

При Екатерине II развитие государственного управления и местного самоуправления продолжилось. 20 ноября 1775 г. было издано «Учреждение для управления губерний Российской империи». Во вводной части этого документа отмечалось, что необходимость нового реформирования связана с тем, что существующие губернии весьма обширны по размерам, а структура губернского управления несовершенна. При Екатерине II число губерний было увеличено до 51.

Особый интерес представляет «Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской империи», принятая Екатериной 1121 апреля 1785 г. В этом акте устанавливались права и привилегии городов. Грамота закрепляла право собственности города на принадлежавшие ему «земли, сады, поля, пастьбы, луга, реки, рыбныя ловли, леса, рощи, кустарники, пустыя места, мельницы водяныя или ветреныя...» («Жалованная грамота... городам», статья 2). Города получили возможность иметь школы, мельницы, харчевни, корчмы, герберги, трактиры, устраивать ярмарки, устанавливать места и время для торговли («Жалованная грамота... городам», статьи 18, 19, 20, 25, 26). Горожане обязаны были нести установленные «тягости», т.е. повинности и сборы, которые, правда, местные власти не могли увеличивать без разрешения правительства. От податей и служб полностью освобождались дворяне, военные и гражданские чиновники. Каждый город должен был иметь свой герб, строиться по «утвержденному плану за подписанием руки Императорского Величества» («Жадованная грамота... городам», статьи 1,28). Права населения защищал городовой магистрат, который наблюдал за тем, чтобы оно не было обложено новыми повинностями и сборами без высочайшего утверждения. Магистрат ходатайствовал о нуждах города перед вышестоящими учреждениями («Жалованная грамота... городам», статьи 7, 8) [46, с. 122].

Выборными органами являлись Общая городская дума и Шестигласная дума, выбранная из ее состава. Последняя вела непосредственную работу по заведованию текущими городскими делами. Кроме Общей и Шестигласной дум Положением от 1785 г. устанавливался еще и третий орган — собрание «общества градского». В нем могли участвовать все члены «общества градского», но право голоса и пассивное избирательное право имели только достигшие 25-летнего возраста и обладавшие капиталом, проценты с которого приносили доход не менее 50 рублей. В начале 1786 г. указанные учреждения были введены в Москве, а затем и в других городах. Однако в провинции реализация Городового положения столкнулась с множеством трудностей.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >