Эффективность бюджетных расходов

Бюджетные ресурсы, находящиеся в руках государства, ограничены. При их распределении возникает потребность в оценке эффективности программ расходов. В бюджетном секторе оценка эффективности расходов осуществляется с помощью анализа «затраты — выгоды» и направлена в рамках БОР на измерение результативности расходов. Данный анализ представляет собой процесс, который позволяет на основе располагаемых данных принимать компетентные решения о распределении ресурсов. Этот процесс заключается в логическом сопоставлении вероятных затрат, связанных с программой (проектом) или мероприятием, и ожидаемых выгод. Как затраты, так и выгоды в большинстве случаев оцениваются в денежных единицах, однако в государственном секторе могут быть учтены и другие факторы, это имеет отношение прежде всего к социальной сфере, в которой выгоды измеряются ростом качества жизни, снижением риска заболеваемости и т.д. Следовательно, эффективность бюджетных расходов специфична, ее специфика проявляется в ряде характеристик.

Во-первых, эффективность бюджетных расходов имеет не только экономическую, но и социальную составляющую. Значение социального эффекта является определяющим при формировании государственной политики, однако объективно измерить его практически невозможно. Например, улучшение качества образования можно оценить с помощью разных показателей: прием и выпуск студентов высших учебных заведений, число выданных дипломов с отличием (всего и по различным группам специальностей), трудоустройство выпускников, численность аспирантов и т.п. Однако эти показатели лишь косвенно характеризует качество образования, и общая оценка эффективности расходов может получиться искаженной.

Во-вторых, многие расходы государства нацелены не на решение текущих задач, а на достижение долгосрочного эффекта. В первую очередь речь идет о расходах на развитие человека (образование, здравоохранение, культура и искусство), которые представляют собой вложение в будущее. При определении объемов финансирования таких программ необходимо оценивать и сопоставлять их эффективность в долгосрочном плане.

В-третьих, государственные расходы влекут множество побочных эффектов (перемещенных выгод) — как положительных, так и отрицательных. Например, строительство железной дороги повышает эффективность бизнеса в прилегающих районах, одновременно ухудшая условия проживания в непосредственной близости от нее. Побочные эффекты являются компонентом эффективности расходов, и учитывать их необходимо. Однако в силу сложности и многочисленности они трудно поддаются прогнозированию.

Наличие так называемых перемещенных выгод является одной из центральных проблем оценки эффективности расходов. Под перемещенными понимаются такие выгоды, которые извлекают не обозначенные в программе получатели расходов, а иные лица.

Рассмотрим для примера выплату пособий малоимущим семьям. Эти выплаты направлены на улучшение положения граждан, имеющих доходы ниже прожиточного минимума, однако выгоды отданных расходов (как денежные, так и неденежные) частично извлекают и другие лица, помощь которым не предусматривалась. В результате роста доходов бедных семей повышается спрос на товары прожиточного минимума — продукты питания, лекарства, дешевую обувь и одежду, а значит, дополнительный доход получат фирмы, которые производят такие товары. Государственные организации, распределяющие расходы, также извлекают для себя выгоды: размер подконтрольных им ресурсов растет, следовательно, укрепляется их положение в государственной иерархии. Наконец, расширение социальных программ выгодно политикам, поскольку подобные меры укрепляют их поддержку среди избирателей.

Оценка эффективности программ расходов необходима для распределения ограниченных бюджетных ресурсов. Поскольку построить объективную оценку очень сложно, на практике используется универсальный механизм принятия решений в условиях неопределенности — общественный выбор, в основе которого лежит процедура голосования. В период избирательной кампании граждане голосуют за представителей различных политических сил, избираемых в органы государственной власти, ориентируясь при этом на выдвигаемые ими программы. Выборные органы власти обеспечивают реализацию интересов избирателей при выработке государственной политики, в том числе при утверждении структуры расходов бюджета.

Для того чтобы обеспечить эффективность бюджетных расходов, необходимо соблюдать ряд условий.

  • 1. Программы должны быть максимально конкретны, при этом они должны ориентироваться на достижение общественно значимых целей, а не на финансирование организаций.
  • 2. Отбор программ проводится на конкурсной основе. Процедуры конкурсов должны быть прозрачны, четко определены и широко известны.
  • 3. Расходы на программы по возможности не должны носить постоянного характера, при составлении бюджета на очередной год их структуру следует пересматривать на основе анализа достигнутых результатов.
  • 4. Программы расходов должны быть прозрачными и доступными для общественного контроля. Необходимо информировать общественность о том, на какие цели и в каком объеме расходуются средства налогоплательщиков.
  • 5. Получатели перемещенных выгод (администраторы и исполнители программ), не должны иметь доступа к принятию принципиальных решений по программам расходов, отбору получателей и оценке их результатов.

«Эффективность бюджетных расходов» — неоднородное понятие, поскольку в бюджетном секторе наличествует две ее разновидности: эффективность-рациональность и эффективность-целесообразность.

Два вида эффективности бюджетных расходов требуют наличия определенных моделей их оценки — экономическая оценка, финансовая, а также анализ эффективности по затратам (табл. 3.11).

Таблица 3.11

Эффективность бюджетных расходов и ее критерии

Вид эффективности бюджетных расходов

Модель оценки эффективности бюджетных расходов

Эффективность-целесообразность (это тип эффективности, при котором затраты осуществляются в соответствии с необходимостью. Затраты в данном случае априори безусловны)

Экономическая оценка — формальный анализ «затраты — выгоды», который позволяет определить, повысит ли предложенная мера благосостояние общества. Проводимый правительством анализ «затраты — выгоды» должен учитывать наличие экстерналий. Экономическая оценка применима к самым разнообразным проблемам: дерегулирование

Окончание

Вид эффективности бюджетных расходов

Модель оценки эффективности бюджетных расходов

отраслей, социальная политика, экологическая безопасность и т.д. Экономическая оценка — отношение затрат к результатам.

Анализ эффективности по затратам, при котором выгоды измеряются не в денежном выражении, а на основе разрабатываемых результатов (критериев) деятельности. Он эффективен в таких сферах как образование, здравоохранение и т.д., где трудно произвести количественное измерение эффекта и в которых измеряется социальный эффект

Эффективность-рациональность (это тип эффективности, при котором анализ эффективности затрат, предваряет их осуществление и является основанием выбора вариантов вложения. При данном типе эффективности всегда существует альтернатива, которая находит отражение в оценке эффективности)

Экономическая оценка и финансовая оценки. Финансовая оценка применяется при оценке государственных капитальных вложений и позволяет определить, даст ли предлагаемая мера благоприятную отдачу, а также обладает ли данное капитальное вложение финансовой устойчивостью, финансовая оценка измеряется с помощью чистого дисконтированного дохода (ЧДД)

При оценке эффективности по затратам принципиальное значение имеет классификация затрат, ключевым принципом которой в управленческом учете, применяемом в ходе реформы, является их разграничение на прямые, прямые административные и косвенные (табл. 3.12).

Таблица 3.12

Классификация затрат в бюджетном секторе

Вид затрат

Характеристика

Прямые

Непосредственно отведены на достижение конкретной программы и напрямую начисляются на соответствующий счет (например, заработная плата преподавательского состава)

Прямые

административные

Сотрудники, участвующие в разработке политики в области профессионального обучения и в другой сходной деятельности, чей вклад в данную программу конкретен и значителен (относятся на основе реального или прогнозируемого вклада)

Косвенные

Расходы вспомогательных подразделений — бухгалтерии, юридического отдела, точек питания, компьютерной службы и другие затраты, направленные на обеспечение деятельности программы субъекта бюджетного планирования

Существует несколько основных методов расчета затрат.

Расчет затрат по ресурсам (на единицу непосредственного результата) — самый простой метод.

Расчет затрат по нормативам — система применения стандартизированных затрат на единицу результата.

Расчет затрат на выполнение заданий — обычно эти задания (заказы, работы) значительны по объемам, и сроки их выполнения могут выйти за рамки годового бюджетного цикла.

Расчет затрат на осуществление процессов применяется в тех случаях, когда число производимых единиц велико, все они однородны, их удельная себестоимость невысока.

Расчет затрат на осуществление видов деятельности (АВС-костинг) наиболее точен (но сложен), позволяет избавиться от возможных искажений, возникающих в других методах, требует развитой системы сбора информации.

Методика проведения анализа «затраты — выгоды»:

Для проведения этого анализа необходимо:

  • 1) сформулировать проблему;
  • 2) определить задачи;
  • 3) выделить альтернативные пути достижения поставленных целей;
  • 4) проанализировать вероятностные последствия каждого варианта;
  • 5) сравнить варианты и вынести решение.

В анализе необходимо, кроме обозначенных видов затрат, применяемых в расчете эффективности, использовать и их деление на материальные, нематериальные и альтернативные затраты (табл. 3.13).

Таблица 3.13

Дополнительная классификация затрат при проведении анализа «затраты — выгоды»

Вид затрат

Характеристика

Материальные

Первоначальные капитальные затраты; капитальные затраты на объект, который будет использован или заменен на протяжении своего жизненного цикла; затраты на эксплуатацию и обслуживание; финансовая отдача от произведенных затрат

Нематериальные

Чаше всего не подлежат количественному измерению. Например, спасенные жизни, качество образования и др.; проект, предусматривающий множество нематериальных эффектов, требует проведения анализа по затратам; учитывается социальная отдача от произведенных затрат

Альтернативные

Альтернативная стоимость ресурса, которая определяется рыночными механизмами;

эта стоимость представляет собой оценку упущенных возможностей;

учитывается в упущенных выгодах и альтернативных затратах

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >