Составление проекта бюджета

Бюджетный процесс включает четыре этапа:

• 1) составление бюджета;
• 2) рассмотрение и утверждение бюджета;
• 3) исполнение бюджета;
• 4) контроль над исполнением бюджета.

Процедура разработки и утверждения бюджета имеет два аспекта. Она предусматривает применение с одной стороны технологий бюджетного планирования (бюджетирование, ориентированное на результат, как основной метод финансового планирования в государственном секторе) для обоснования показателей, характеризующих отдельные статьи доходов и расходов, исходя из заданных ограничений (фактический и плановый уровни ВВП, инфляция, масштабы и эффективность государственного сектора экономики, наличие защищенных статей расходов, график погашения внешнего долга и т.п.), с другой — целевых установок государственной социально-экономической политики (долгосрочной государственной стратегии).

Составление проекта бюджета — процесс, связанный с бюджетом и его историей на протяжении всего периода существования государственных финансов. За многовековой период процедура составления бюджета в значительной степени эволюционировала. Эволюция способов составления бюджета представлена в табл. 2.23.

Таблица 2.23

Способы составления проекта бюджета

Окончание

Рассмотрим современную систему бюджетного процесса применительно к России, избравшей БОР как модель управления бюджетным процессом.

Система управления результатами на всех стадиях бюджетного процесса, анализируемая в рамках стратегического развития, представлена на рис. 2.12.

Рис. 2.12. Система управления результатами на всех стадиях бюджетного процесса

На рисунке видно, что система включает четыре фазы (стратегическое планирование, составление и рассмотрение бюджета, исполнение бюджета, контроль и мониторинг исполнения бюджета). При этом мониторинг является сквозным элементом данной системы и используется на всех фазах, но ведущая его роль должна проявиться на стадии контроля. При стратегическом планировании деятельности, предопределенном программно-целевым методом формирования бюджета, разрабатываются показатели, позволяющие определить результаты и эффективность, которые ожидаются через три-пять лет, и другие показатели, которые непосредственно связаны с разработкой бюджета на очередной год (программная и непрограммная его части).

Таким образом, следует отметить, что БОР — это иная парадигма управления бюджетным процессом, предполагающая фундаментальные изменения подходов ко всем компонентам системы управления: планированию, целеполаганию, контролю и оценке деятельности, мотивации персонала и т.д. Одновременно БОР рассматривается как парадигма управления бюджетным процессом, учитывающая радикальные изменения подходов собственно к его структуре, т.е. процессам составления, рассмотрения, исполнения и контроля бюджетов всех уровней.

Практика становления бюджетирования по результатам демонстрирует следующий спектр распространения этого процесса и его ключевые идеи:

• • в XXI в. большинство стран ОЭСР обладают опытом измерения результатов по государственным программам обшей длительностью пять лет, а 40% участниц ОЭСР — длительностью более десяти лет (точкой отсчета брался 1999/2000 отчетный год). Одновременно исследование ОЭСР показало, что 75% опрошенных респондентов из стран ОЭСР регулярно включают информацию об ожидаемых результатах деятельности в свою бюджетную документацию. По мнению ОЭСР, «с начала 1990-х почти все страны — члены ОЭСР работали над улучшением качества общественных расходов, делая акцент на результатах в своих системах управления и бюджетирования» (OECD, 2002. С. 2);
• • из 411 субнациональных органов власти в США около У₃ используют индикаторы результативности деятельности, по крайней мере, на начальных стадиях формирования бюджета¹;
• • почти ^[1]/₄ стран-участниц при оценке результативности включают нефинансовые показатели при составлении бюджетов наряду с финансовыми в целях учета качественных индикаторов предоставляемых государственных услуг;
• • попытки прямой увязки результативности с расходованием бюджетных средств на протяжении более чем полвека вызывали постоянные значительные сложности во многих странах. На практике непосредственной связи бюджетных ассигнований с показателями результативности в основном не наблюдается^{[2] [3]}. Это объясняется процессом высокого уровня информационности организационных процедур на всех стадиях бюджетного процесса и процессами непродолжительного временного становления бюджетирования по результатам. Так, процесс обеспечения высокого уровня информационности требует значительного увеличения нагрузки по составлению документов по планированию и отчетности, ведомства «утопают» в количестве формальных бумаг. Именно этим объясняется отказ США от формата нулевого бюджета, этот отказ сегодня МВФ трактует как ошибочный, но рекомендует использовать его не на годичном, а среднесрочном интервале.

Таким образом, процесс становления и развития БОР в России — обоснованное явление современности. При этом внедрение новых подходов к бюджетированию рассматривается как неотъемлемый элемент реформирования системы управления общественным сектором, направленный и на распространение управленческих бизнес-технологий на деятельность государственного аппарата, и на повышение эффективности бюджетных расходов. В настоящее время является наиболее актуальной в стране.

Составление проекта бюджета — длительный и трудоемкий процесс, основанный на соответствующей нормативной базе. При разработке бюджета используется перечень исходной информации и документов. Особую роль при этом играет подготовка прогноза социально-экономического развития страны или территории. В нашей стране основную функцию в подготовке прогноза социально-экономического развития (на федеральном уровне) осуществляет Минэкономразвития России, на уровне регионов — органы экономического развития территорий. При участии других органов исполнительной власти, прежде всего Минфина России, Минэкономразвития России разрабатывает многовариантный прогноз (множественные сценарные условия), который впоследствии обсуждается и корректируется в Правительстве РФ.

Наряду с Минэкономразвития России и Минфином России свои прогнозы составляет Банк России, а также независимые аналитические центры и институты.

Прогноз социально-экономического развития — это базис, на основе которого строится макроэкономическая (в частности, бюджетная) политика как в долгосрочном, так и в средне — и краткосрочном периодах.

Цели бюджетной политики конкретизируются в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ. На уровне субъектов РФ с бюджетным посланием выступает глава исполнительной власти соответствующей административно-территориальной единицы. Формат бюджетного послания Президента РФ содержит основные направления бюджетной политики страны на очередной финансовый год и плановый период (составляет два года) (ст. 170 Б К РФ).

Помимо перечисленных документов в основе проектировки бюджета лежит прогноз среднесрочного финансового плана и перспективный план развития государственного или муниципального сектора на соответствующий год. Под среднесрочным финансовым планом субъекта РФ (муниципального образования) понимается документ, содержащий основные параметры бюджета субъекта РФ (местного бюджета). Среднесрочный финансовый план содержит следующие сведения:

• • прогнозируемый общий объем доходов и расходов соответствующего бюджета и консолидированного бюджета субъекта РФ (муниципального района);
• • объемы бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов;
• • распределение в очередном финансовом году и плановом периоде между муниципальными образованиями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
• • нормативы отчислений от налоговых доходов в местные бюджеты, устанавливаемые законами субъектов РФ;

• • дефицит (профицит) бюджета;
• • верхние пределы государственного внутреннего и внешнего долга субъекта РФ, а также верхний предел муниципального долга;
• • прогнозируемый объем доходов, расходов, дефицита (профицита) территориального государственного внебюджетного фонда.

Показатели среднесрочного финансового плана субъекта РФ и муниципального образования имеют индикативный характер.

Кроме того, разрабатывается сводный финансовый баланс Российской Федерации или территории — документ, характеризующий объем и использование финансовых ресурсов страны (территории) и секторов экономики. Порядок его разработки определяется Правительством РФ, финансовыми органами региональных и местных администраций.

Баланс финансовых ресурсов представляет собой баланс всех доходов и расходов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов на определенной территории. Он составляется на основе отчетного баланса финансовых ресурсов за предыдущий год в соответствии с прогнозом социально-экономического развития соответствующей территории.

При разработке параметров бюджетов также учитываются:

• • государственные программы, федеральные и региональные целевые программы, реализуемые за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, бюджета муниципального образования (МО);
• • федеральная адресная инвестиционная программа;
• • Инвестиционный фонд Российской Федерации как часть средств федерального бюджета, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства;
• • ведомственные целевые программы и стратегии.

После одобрения Правительством РФ прогноза социально-экономического развития на очередной финансовый год Минфин России осуществляет разработку основных характеристик федерального бюджета и распределение его расходов на очередной финансовый год в соответствии с функциональной классификацией и проектированием основных доходов и расходов федерального бюджета на среднесрочную перспективу, которые впоследствии предоставляются на одобрение в Правительство РФ. Минфин России также уведомляет органы исполнительной власти субъектов РФ о методике формирования межбюджетных отношений на очередной финансовый год.

Таким образом, в целях своевременной и качественной подготовки проекта федерального бюджета в рамках БОР Минфин России:

• составляет прогноз основных параметров бюджетной системы;

• • организует составление проекта федерального бюджета и материалов к нему. В дополнительные материалы, прилагаемые к проекту бюджета, будут включаться паспорта государственных программ Российской Федерации, содержащих сведения о составе государственной программы, целях, задачах и показателях (целевых индикаторах), этапах и сроках реализации государственной программы, объемах бюджетных ассигнований;
• • разрабатывает проекты основных направлений бюджетной, налоговой и долговой политики;
• • ведет реестр расходных обязательств;
• • организует методологическое руководство работой главных распорядителей средств федерального бюджета при подготовке проекта бюджета;
• • доводит бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств до главных распорядителей средств федерального бюджета;
• • обеспечивает исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации.

Для повышения качества планирования федерального бюджета предусматривается реализация комплекса мер, способствующая повышению эффективности бюджетных расходов и являющаяся составной частью государственной программы «Управление государственными финансами»:

• • переход к новому порядку составления федерального бюджета на основе программного бюджета. В этом направлении уже сформирован бюджет 2014 г. и на плановый период 2015 и 2016 гг.;
• • внедрение программной бюджетной классификации;
• • законодательное установление единых для всех уровней бюджетов видов расходов;
• • обеспечение планирования бюджетных ассигнований разных типов на основе «расширенного» реестра расходных обязательств (в увязке с полномочиями Российской Федерации и реестром государственных контрактов федеральных государственных заказчиков);
• • обязательное обоснование бюджетных расходов (по типам, типы расходов выделены в реестре расходных обязательств) при формировании проектов государственных программ Российской Федерации;
• • установление «потолков» расходов по государственным программам Российской Федерации;
• • учет возможностей оптимизации действующих расходных обязательств при принятии решений о выделении бюджетных ассигнований на новые расходные обязательства.

Составление проектов бюджетов — исключительная прерогатива Правительства РФ, высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и местных администраций муниципальных образований.

Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляет Минфин России, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.

Изменение видов бюджетов и способов их составления и планирования расширило возможность для экономического анализа бюджета и оценки результатов государственных программ и фискальной политики. Главным итогом эволюционного процесса государственных финансов стал перенос приоритетов в бюджетном процессе — с управления доходами на управление расходами, а сегодня в рамках расходов — на управление не затратами, а результатами, что обусловливает актуальность проблемы роста эффективности бюджетных расходов.

В соответствии с БК РФ, все работы по согласованию бюджетных проектировок, а также разработке сопутствующих проекту бюджета документов должны быть завершены до 15 июля года, предшествующего финансовому. После этого в течение месяца Правительство РФ рассматривает все документы и утверждает проект Федерального закона о федеральном бюджете для внесения его в Государственную Думу.

Что касается субъектов РФ и МО, то согласно БК РФ, установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета находится в компетенции органов власти субъекта РФ или муниципального образования соответственно.

Таким образом, порядок составления проекта бюджета в пределах общих принципов варьируется в регионах и муниципальных образованиях. Бюджетный процесс в регионах может регулироваться уставом, конституцией, законом субъекта РФ. В общих чертах этап составления бюджетов на уровне регионов схож с тем, что происходит на федеральном уровне. Анализируются итоги финансово-хозяйственной деятельности за предыдущий год и социально-экономическая ситуация в регионе, далее разрабатывается прогноз и план социально-экономического развития территории, перечень целевых программ, программа развития государственной или муниципальной собственности на очередной финансовый год. На основании бюджетного послания, информации, полученной от выше- и нижестоящих уровней бюджетной системы, касающейся межбюджетных отношений, орган исполнительной власти составляет проект бюджета. Кроме того, введение программного бюджета на федеральном уровне обусловливает его введение и на уровне субъекта РФ и муниципального образования, но с учетом их специфики. В связи с различиями в подходах к формированию государственных (муниципальных) программ на федеральном, региональном и местном уровнях за финансовыми органами соответствующего публично-правового образования возможно закрепление права самостоятельного установления структуры кода целевой статьи расходов. Планируется, что государственные и муниципальные программы к 2016—2018 гг. будут встроены в единую систему стратегического планирования (рис. 2.13).

Рис. 2.13. Система стратегического планирования

В рамках действующего законодательства предусмотрена процедура временного управления бюджетом, которая имеет место в случае, если закон о бюджете не вступил в силу с начала текущего финансового года (ст. 190 БК РФ).

• [1] University Press, 2004.
• [2] Wang X. Performance measurement in budgeting: a study of county governments //PublicBudgeting and Finance. 2000. 20 (3, Fall). P. 102—119.
• [3] Pollitt C., Bouckaert G. Public management reform. A comparative analysis. Oxford