Актуальные проблемы административно-правового статуса таможенных органов российской федерации и их должностных лиц как субъектов таможенных правоотношений

Актуальные проблемы административноправового статуса таможенных органов Российской Федерации и организации их системы

Разнообразие и содержание таможенных правоотношений, в которые вступают таможенные органы как основные их участники, во многом обусловлены административно-правовым статусом данных органов. Понятие «статус» (состояние, положение - лат.) означает «совокупность общих прав, определяющих правоспособность, и основных прав и обязанностей, неотделимых от лиц, органов, организаций, юридических лиц»[1] [2] [3]. В отечественной юридической литературе понятие «правовой статус» пока не нашло четкого определения. По мнению ряда специалистов, понятия «правовой статус» и «правовое положение» являются синонимами, поэтому попытки использовать данные термины как отличающиеся по содержанию и значению являются не- приемлемыми . Другие ученые склоняются к тому, чтобы выделять «правовой статус» для общей характеристики положения субъекта права в обществе, а понятие «правовое положение» использовать для его характеристики в конкретных видах общественных отношений. Так, С.С. Алексеев к элементам правового статуса относит правосубъектность, основные права и обязанности субъектов, а к элементам правового положения - конкретные права и обязанности лица, связанные с наличием определенных юридических фактов139. В этом контексте смыслу понятия «статус» соответствует стабильное, основополагающее начало в правовом состоянии субъекта, а конкретные права и обязанности отражают больше реальное правовое положение лица, чем правовые основы общего положения лица в обществе.

Наибольшей разработанностью в юридической литературе отличается правовой статус личности. Этого же нельзя констатировать в отношении правового статуса государственных органов вообще и органов исполнительной власти в частности. До сих пор понятие «административно-правовой статус органов исполнительной власти» и его содержание остается одной из самых дискуссионных вопросов теории административного права. Так, Ю.А. Тихомиров характеризует административно-правовой статус органов исполнительной власти посредством предложенной им теории компетенции, элементами которой являются нормативно установленные цели, предметы ведения, объекты воздействия и властные полномочия[4]. Н.М. Конин понимает административно-правовой статус как совокупность прав, свобод и обязанностей гражданина, а также компетенцию организации или юридического лица [5] . А.М. Крамник предлагает в административно-правовом статусе органов исполнительной власти выделять пять блоков: общий, организационный, структурный, процедурный и компетенционный[6] [7].

Представляется, что наиболее оптимальной, комплексно охватывающей все основные характеристики органов исполнительной власти, является позиция ведущего ученого-административиста Д.Н. Бахраха. В административно-правовом статусе исполнительных органов государственной власти он выделяет три главных блока: 1) целевой, представляющий собой юридически закрепленные цели, задачи, функции данного органа; 2) организационно-структурный, включающий пять составляющих: нормативное регулирование порядка образования, легализации, реорганизации, ликвидации субъектов (1), их подчиненности и передачи из ведения одних организаций в подчинение других (2); установление и изменение их организационных структур (3), процедур деятельности (4) и права на официальные символы (5); 3) компетенционный (компетенция) - совокупность

~ 163

властных полномочии и подведомственности .

Базовой основой рассмотрения административно-правового статуса таможенных органов РФ, безусловно, является характеристика его государственно-правовой природы, определяющей место данных органов в системе государственного управления. Учитывая многоплановость таможенной деятельности в доктрине предложено большое разнообразие определений понятия «таможенные органы». В основе большинства из них лежит базовая категория таможенного права - таможенное дело. А.Ф. Ноздрачев определяет таможенные органы как государственные органы, непосредственно осуществляющие таможенное дело[8]. Почти аналогичную формулировку предлагают К.А. Бекяшев, Е.Г. Моисеев, указывающие, что таможенные органы - это государственные органы, которые непосредственно осуществляют деятельность в сфере таможенного дела[9]. Указанные лаконичные формулировки, верные в своей основе, являются все-таки слишком обтекаемыми. Сжатая формулировка встречается и у И.В. Тимошенко, определяющего таможенные органы как «органы исполнительной власти, регулирующие правоотношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в сфере таможенного дела»[10]. К.К. Сандровский полагает, что таможенные органы можно определить как государственные органы, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность в специфической сфере государственного управления, связанной с пропуском через государственную границу различного рода грузов, в том числе багажа и валютных ценностей, а также транспортных средств, служащих для перевозки пассажиров и грузов[11]. Таким образом, в данном определении конкретизируется сфера управленческого воздействия таможенных органов с одновременным уточнением особенностей данной сферы. С учетом исторической даты определения, оно нуждается в актуализации, однако с точки зрения методологического подхода заслуживает научного внимания. Б.Н. Габричидзе определяет таможенный орган как «орган исполнительный власти, являющийся по своему характеру правоохранительным, действующий от имени государства и наделенный властными полномочиями, выполняющий свои задачи и функции в сфере таможенного дела и в других связанных с ним областях и участках управления с помощью присущих ему форм и методов деятельности»[12]. Н.Н. Косаренко обозначает таможенные органы как государственные органы исполнительной власти, специально предназначенные для непосредственного осуществления таможенного дела путем охраны таможенного режима и применения юридических средств воздей-

169

ствия к его нарушителям .

Не менее распространенным подходом является определение таможенных органов посредством обобщения их основных функций. Так, О. Ю. Бакаева определяет таможенный орган как «государственный орган исполнительной власти (федеральную службу и подчиненные ей органы), наделенный специальной компетенцией, осуществляющий функции по контролю и надзору в области таможенного дела в целях содействия развитию внешней торговли» . В другом схожем определении к функции по контролю и надзору в области таможенного дела добавлена функция по нормативному правовому регулированию в сфере таможенного дела[13] [14] [15] [16], что представляется не совсем верным, так как данная функция является исключительно прерогативой центрального таможенного ведомства. Подобные определения таможенных органов учитывают введенную в рамках административной реформы типологию функций федеральных органов исполнительной власти, однако включают не все из закрепленных за ФТС России функций. На наш взгляд, существенным недостатком указанных определений является отсутствие в них указания на правоохранительный статус таможенных органов. Другие специалисты определяют таможенные органы как федеральные органы исполнительной власти специальной компетенции, осуществляющие правоохранительную и финансовую деятельность в области таможенного дела с помощью присущих ему форм и методов деятельности . Безусловно, что в указанном определении отражены базовые направления таможенной деятельности, однако за ее рамками остаются и другие не менее значимые функции таможенных органов: осуществление таможенного контроля, валютного контроля; совершение таможенных операций; соблюдение запретов и ограничений в отношении перемещаемых через таможенную границу товаров и др.

Более полная характеристика таможенных органов представлена в определении А.Б. Новикова, согласно которому «система таможенных органов - составляющая часть сил обеспечения безопасности Российской Федерации, системы правоохранительных органов и военизированных органов государства, Федеральная таможенная служба, уполномоченная в области таможенного дела на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, по контролю и надзору, в том числе финансовой функции, функций агента валютного контроля, функций содействия внешней торговле и специальных функций по борьбе с преступлениями и административными правонарушениями в области таможенного дела, и подчиненные ей иные таможенные органы» . В указанном определении перечислены основные функции, закрепленные за федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области таможенного дела, но самое важное - обозначается правоохранительный статус таможенных органов, а также указывается на их принадлежность к силам обеспечения безопасности страны. Вместе с тем акцент в определении сделан на функциях ФТС России, не все их которых реализуются территориальными таможенными органами РФ.

Полнота доктринального определения федерального органа исполнительной власти во многом определяется степенью нормативной определенности его правового статуса. Закон о таможенном регулировании в РФ не содержит определения таможенных органов, но обозначает их место в системе государственных органов РФ, закрепляя, что таможенные органы составляют единую федеральную централизованную систему (ст. 9). Подобная законодательная формулировка позволяет высказать следующие замечания. Во-первых, при определении места таможенных органов в системе государственных органов РФ необходимо учитывать статью 10 Конституции Российской Федерации, устанавливающую, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. В связи с этим видится необходимым прямо указать на принадлежность таможенных органов к органам исполнительной власти. Во-вторых, закон прямо не закрепляет правоохранительный статус таможенных органов. Указанный недостаток имел ныне утративший силу ТК РФ 2003 года, что широко обсуждалось в юридической литературе, однако по необъяснимым причинам не был устранен в Законе о таможенном регулировании в РФ. Нет указания на статус таможенных органов как правоохранительных органов ни в Положении о Федеральной таможенной службе, ни в общих положениях о ее территориальных орга- [17]

нах[18]. Примечательно, в отличие от России, в государствах-членах Союза статус таможенных органов как правоохранительных органов прямо закреплен либо в базовых документах по таможенному делу (Республика Беларусь, Кыргызская Республика, Республика Армения), либо в законе о правоохранительной службе (Республика Казахстан). Правоохранительный характер деятельности таможенных органов не вызывает сомнений, уже название статьи 7 ТК ТС

«Правоохранительная деятельность таможенных органов» является тому подтверждением. Указание на правоохранительный статус таможенных органов сохранилось в статье 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. №114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации»[19]. Однако данный закон имеет иной предмет регулирования, в связи с чем не может рассматриваться как нормативный правовой акт, устраняющий вышеуказанный пробел. Отсутствие уже во втором базовом нормативном правовом документе, определяющем правовые и организационные основы деятельности таможенных органов РФ, указания на принадлежность таможенных органов к

правоохранительным органам не находит какого-либо логического объяснения и является, на наш взгляд, существенным правовым пробелом определения их правового положения.

Важное значение для характеристики правового статуса таможенных органов имеет тот факт, что таможенные органы являются составной частью сил обеспечения безопасности РФ. Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. №2253 «Об отнесении таможенных органов Российской Федерации к государственным военизированным организациям» за таможенными органами РФ закреплен статус военизированной организации[20] [21]. Обеспечение в пределах своей компетенции мер по защите национальной безопасности является важнейшей задачей таможенных органов и предметом немалого количества науч- ных исследований . Основные внешние и внутренние угрозы, в противодействии которым таможенным органам отводится самая активная роль, обозначены в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. №537 . Стратегией развития таможенной службы до 2020

года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 28 февраля 2012 года №2575-р, обеспечение экономической безопасности в сфере внешнеэкономической деятельности России и содействие внешней торговле определено основным стратегическим ориентиром таможенной службы РФ. И к этому есть все основания - криминализация внешнеэкономической деятельности продолжает оставаться негативным фактором, несущим в себе значительную угрозу национальной безопасности государства. Несмотря на то, что обеспечение экономической безопасности является приоритетной задачей таможенных органов, вытекающей из самой сущности таможенного дела, фактическое участие таможенных органов в обеспечении национальной безопасности гораздо шире. Таможенные органы также принимают участие в обеспечении пограничной, экологической, финансовой, радиационной, продовольственной, информационной безопасности и др. Реализуя свои функции, таможенные органы могут участвовать одновременно в обеспечении нескольких видов безопасности. Ярким примером является борьба с таможенными правонарушениями. Пресекая незаконное перемещение через таможенную границу, таможенные органы противодействуют уклонению от уплаты таможенных платежей, обеспечивая тем самым экономическую безопасность государства. Выявляя контрабанду наркотиков и иных сильнодействующих веществ, оружия, взрывчатых веществ, таможенные органы обеспечивают общественную безопасность, а если, контрабанда связана с деятельностью трансграничных преступных [22]

группировок, - международную безопасность, а также противодействуют международному терроризму. При выявлении контрабанды наличных денежных средств и (или) денежных инструментов - финансовой безопасности; ядовитых отходов или иных опасных веществ, объектов флоры и фауны - экологической безопасности, некачественных продуктов питания - продовольственной безопасности, культурных ценностей и исторических ценностей - культурной безопасности и др.

Небезынтересно, что функции таможенных органов по обеспечению национальной безопасности нормативно не закреплены. Согласно п. 9 ч. 1 ст. 12 Закона о таможенном регулировании в РФ, таможенные органы только содействуют осуществлению мер по защите государственной безопасности, а не непосредственно их осуществляют. Подобная формулировка позволяет сделать вывод, что обеспечение безопасности не является самостоятельным направлением деятельности таможенных органов, в то время как ТК ТС указывает на обеспечение таможенными органами мер по защите национальной безопасности государств-членов Таможенного союза, жизни и здоровья человека, животного и растительного мира, окружающей среды. Примечательно, что проект ТК ЕАЭС в числе задач таможенных органов четко называет защиту национальной безопасности государств-членов (подп. 4 п. 1 ст. 349). Следует отметить, что в Республике Беларусь в числе основных функции таможенных органов значится обеспечение в пределах своей компетенции экономической безопасности Республики Беларусь, а также защита ее экономических интересов; в Республике Казахстан обеспечение суверенитета и экономической безопасности Республики Казахстан отнесено к основным задачам таможенных органов. Положение о ФТС России также не возлагает на данный орган функций по обеспечению государственной безопасности, указывая только на осуществление функций по выявлению, предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, отнесенных к компетенции таможенных органов. Отсутствует указание на участие таможенных органов в обеспечении каких-либо видов безопасности и в общих положениях о территориальных таможенных органах.

Утративший силу Федеральный закон от 05 марта 1992 г. №2446-1 «О безопасности» прямо относил таможенные органы к силам обеспечения безопасности страны . Пришедший ему на смену Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. №390-Ф3 «О безопасности» не [23]

устанавливает перечень органов государственной власти, относящихся к силам обеспечения безопасности страны, а содержит отсылочную норму, указывая в статье 11, что федеральные органы исполнительной власти выполняют задачи и функции в области обеспечения безопасности в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и нормативными правовыми актами Правитель- ства РФ . В юридической литературе к данным органам относят федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которыми осуществляет Президент РФ . Данный вывод основывается на ст. 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», в соответствии с которой Президент РФ руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий[24] [25] [26]. Получается, что таможенные органы формально не подходят ни под один из предусмотренных законом признаков, характерных для органов обеспечения безопасности страны: подчинены Правительству РФ, задача по обеспечению национальной безопасности закреплена в ТК ТС, являющимся по своей правовой природе международным договором. С учетом того, что участие таможенных органов в обеспечении национальной безопасности с каждым годом усиливается, что обусловлено складывающейся геополитической ситуацией, возникающими политическими и экономическими проблемами как внутри государства, так и на международном уровне, и как следствие, появлением новых угроз и рисков для развития личности, общества и государства, данную ситуацию следует рассматривать как существенный недостаток определения правового статуса таможенных органов. Указанные обстоятельства диктуют необходимость прямого нормативного возложения на таможенные органы функций обеспечения национальной безопасности, а именно, их закрепления, прежде всего, в Законе о таможенном регулировании.

На основании вышеизложенного, можно предложить следующее определение таможенных органов. Таможенные органы РФ - это федеральные органы исполнительной власти со статусом правоохранительных органов, непосредственно осуществляющие на территории Российской Федерации как составной части единой таможенной территории Евразийского экономического союза реализацию таможенного дела, исходя из задач и функций, определённых в международных договорах и актах Евразийского экономического союза, а также выполняющие иные отнесенные законодательством РФ к их компетенции полномочия.

Одним из существенных элементов административно-правового статуса любого государственного органа является определение целей его деятельности. Как обоснованно отмечает Г.В. Атаманчук, «вопрос о целеполагании в управлении вообще (в любом его виде), а государственном управлении особенно, принадлежит к числу самых актуальных и важных для управленческой теории и практики. И, к сожалению, к тем из них, методология которых менее всего разработана»[27] [28]. Нормотворческая практика показывает, что цель деятельности органов государственной власти, в том числе федеральных органов исполнительной власти, в большинстве случаев либо вообще не определяется либо подменяется иными категориями: функциями, задачами. Аналогичным образом складывается ситуация и в отношении таможенных органов: ни один нормативный правовой акт, закрепляющий их правовой статус, не устанавливает цели их деятельности. Между тем цель первична, на ее основе перед таможенными органами ставятся задачи, а уже затем, исходя из них, формулируются функции. Поэтому правильнее определять таможенные органы через их главное предназначение, а уже затем обозначать иные элементы статуса.

Важную экономическую сущность таможни выразил крупный ученый России XIX в. С. Никольский: «Таможни учреждаются с весьма важною для государства целью - с целью покровительства тем промышленностям государства, которые вследствие различных условий, стоят ниже других по развитию, но развитие и процветание которых для государства в высшей степени важно. Это одна цель. Вторая же цель та, чтобы в этих местах, учрежденных на границах государства, все товары, ввозимые в государство и вывозимые из него, осматривались, и те, которые обложены известною пошлиной, платили эту по- следнюю в пользу государства...». Представляется, что основной целью таможенных органов является практическая реализация таможенного дела на территории РФ как составной части единой таможенной территории Таможенного союза в рамках определённого органами ЕАЭС курса социально-экономического развития. Вместе с тем таможенные органы представляют собой четырехзвенную систему, поэтому необходимо четко определять не только общую цель деятельности таможенных органов как конретного вида органов государственного управления, но и каждого звена данной системы: ФТС России, региональных таможенных управлений (РТУ), таможен и таможенных постов.

Наибольшей правовой регламентацией и связи с этим полнотой определения отличается правовой статус ФТС России. В юридической литературе выделяют два вида федеральных служб: 1) выполняющие специальные функции в сфере обороны и безопасности страны, защиты и охраны государственной границы, борьбы с преступностью, общественной безопасности и т.д.; 2) выполняющие контрольно-

надзорные функции . ФТС России обеспечивает реализацию и тех и других функций, что свидетельствует об особом правовом статусе данной службы. Представляется, что предназначение ФТС России как центрального таможенного ведомства заключается не столько в непосредственной реализации таможенного дела, сколько в обеспечении ее эффективной реализации территориальными таможенными органами РФ, обеспечении их взаимодействия с таможенными органами иных государств-членов Таможенного союза ЕАЭС, создании необходимых условий для надлежащего функционирования всей системы таможенных органов. Именно поэтому на ФТС России возлагаются такие полномочия, как обеспечение единообразного применения всеми таможенными органами на территории РФ таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства РФ о таможенном деле; осуществление контроля за деятельностью территориальных таможенных органов; реализация программ развития таможенного дела; осуществление функций главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание таможенных органов, организация дополнительного профессионального образования должностных лиц таможенных органов и т.п.

В общих положениях об РТУ, таможне, таможенном посте отсутствует определение функционального предназначения звеньев системы таможенных органов, позволяющее четко определить их место и задачи в данной системе. Содержащаяся в общих положениях [29]

2004. № 8. С. 23-24.

о РТУ, таможне и таможенном посте формулировка: «обеспечение реализации задач и функций ФТС в регионе деятельности в пределах компетенции, определенной положением» является обтекаемой и юридически неточной. Получается, что таможенные органы реализуют функции ФТС России, а не функции таможенных органов, определенные законодателем. Однако, если Положение о ФТС обозначает шесть функций службы, то Закон о таможенном регулировании - шестнадцать функций таможенных органов, причём только основных. При этом такие функции ФТС России, как выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в области таможенного дела, вообще не могут осуществляться территориальными таможенными органами, являясь исключительно прерогативой службы. Кроме того, если территориальные органы обеспечивают реализацию задач ФТС России, то данные задачи должны иметь нормативное выражение, в то время как в Положении о ФТС они вообще не обозначены.

Анализ нормативных правовых документов, регулирующих правовой статус таможенных органов, позволяет выявить три основных признака, характеризующих особенности административноправового статуса звеньев системы таможенных органов: 1) территориальный масштаб (регион) деятельности; 2) вертикаль подчинения; 3) специфика компетенции. Регион деятельности таможенного органа находится в прямой зависимости от его места в системе таможенных органов: чем ниже по статусу таможенный орган, тем меньше у него подведомственная территория. Регионом деятельности ФТС России как центрального таможенного ведомства является вся территория Российской Федерации. Регион деятельности РТУ, таможен и таможенных постов определяется ФТС России. Регион деятельности РТУ совпадает с территорией федеральных округов, определенных Указом Президента РФ от 13 мая 2000 №849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе»186, а также Указом Президента Российской Федерации от 19 января 2010 г. №82 «О внесении изменений в перечень федеральных округов, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. №849» . Регион деятельности таможен может совпадать, но может и

не совпадать с административно-территориальными границами субъекта РФ, где он расположен. Длительное время в основе определения подведомственной территории таможен общей компетенции лежало

1X6 Собрание законодательства РФ. 15.05.2000. № 20. Ст. 2112. 1X7 Собрание законодательства РФ. 25.01.2010. № 4. Ст. 369.

административно-территориальное деление страны. На территории каждого субъекта РФ находилась минимум одна таможня. Сегодня регионом деятельности таможни могут являться административные территории нескольких субъектов РФ. Регион деятельности таможенного поста самый небольшой, ограничивается территорией или частью территории субъекта РФ, определенным пунктом пропуска (автомобильным, железнодорожным, речным, морским), аэропортом, портом. При этом регион деятельности таможенного поста входит в регион деятельности таможни, которой он подчинен.

Второй признак, отличающий таможенные органы,- вертикаль подчинения. Ч. 1 ст. 10 Закона о таможенном регулировании в РФ наглядно показывают присущую системе иерархичность: звенья системы расположены по вертикали - от вышестоящего к нижестоящему таможенному органу. Формально иерархия подчиненности таможенных органов определена в общих положениях. Примечательно, что Положение о ФТС России не обозначает субъектов внутрисистемного управления центрального таможенного органа. Согласно пункту п. 2.9 ранее действовавшего Регламента ФТС России, служба организовывает и контролирует работу РТУ, таможен, непосредственно подчиненных ФТС России, организаций, находящихся в ее ведении, по планированию деятельности . Подобная формулировка четко обозначала, что из сферы управления ФТС России исключаются таможни, кроме непосредственно ей подчиненных, а также таможенные посты. Тем не менее в ряде индивидуальных положений о таможнях и таможенных постах имеется указание на осуществление ФТС России общего руководства данными таможенными органами, что представляется вполне обоснованным[30] [31]. Ныне действующий Регламент ФТС России вообще не содержит норм о субъектах, в отношении которых службой осуществляется контроль[32]. Вместе с тем видится необходимым включение в него нормы, устанавливающей, что ФТС России осуществляет общее руководство всеми территориальными таможенными органами РФ и непосредственное руководство РТУ и таможнями, находящимися в ее непосредственном подчинении. В общих же положениях о таможне и таможенном посте целесообразно закрепить норму об осуществлении ФТС России общего руководства данными таможенными органами. Далее, согласно Общему положению о РТУ, данный орган осуществляет руководство деятельностью таможен, за исключением таможен, непосредственно подчиненных ФТС России, и таможенных постов, подчиненных РТУ, находящихся в регионе деятельности РТУ, и является по отношению к ним вышестоящим таможенным органом. Таким образом, по общему правилу, РТУ подчиняются подведомственные таможни. Исключением являются специализированные таможенные органы. Таможня осуществляет руководство деятельностью подчиненных таможенных постов и является по отношению к ним вышестоящим таможенным органом. Таможенный пост является низовым звеном системы таможенных органов.

Третий существенный признак определения места таможенного органа в системе таможенных органов - специфика компетенции. Согласно п. 3 ст. 10 Закона о таможенном регулировании в РФ, компетенция конкретных таможенных органов (РТУ, таможен и таможенных постов) по осуществлению конкретных функций, совершению определенных таможенных операций определяется ФТС России. В системе таможенных органов принято выделять таможенные органы общей компетенции и специализированные таможенные органы. Компетенция специализированных таможенных органов ограничивается отдельными правомочиями для выполнения некоторых функций, возложенных на таможенные органы, либо совершением таможенных операций в отношении определенных видов товаров (п. 4 ст. 10 Закона о таможенном регулировании в РФ). Как правило, специализированные таможенные органы действуют на основании индивидуальных положений, а общей компетенции - общих положений.

Цель деятельности таможенных органов конкретизируется в возложенных на них задачах. В отличие от предыдущих двух таможенных кодексов РФ, определяющих только основные функции таможенных органов, ст. 6 ТК ТС закрепляет десять основных задач таможенных органов. При этом данные задачи не являются принципиально новыми для таможенных органов РФ, большинство из них были закреплены в числе основных функций в ТК РФ 2003 года, например, совершение таможенных операций, проведение таможенного контроля; взимание таможенных платежей, контроль правильности их исчисления и своевременности уплаты; обеспечение в пределах своей компетенции соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования и запретов и ограничений в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу и др. Содержащийся в ТК ТС перечень задач таможенных органов не является исчерпывающим, законодательством государств-членов Союза могут быть установлены и иные задачи (ч. 2 ст. 6 ТК ТС). Проект ТК ЕАЭС устанавливает как задачи, так и функции таможенных органов, перечень которых не является исчерпывающим. Согласно п. 3 ст. 349 на таможенные органы могут быть возложены иные задачи и функции, определяемые законодательством государств-членов и международными договорами в рамках союза. При этом статья 349 проекта устанавливает только четыре задачи таможенных органов, уменьшение данного перечня связано с тем, что часть задач перешли в категорию функций таможенных органов (совершение таможенных операций, взимание таможенных платежей выявление административных правонарушений и преступлений и т.д.) и семь функций таможенных органов. Закон о таможенном регулировании не определяет задачи таможенных органов РФ, а закрепляет шестнадцать основных функций (обязанностей) таможенных органов. При этом данные функции во многом дублируют закрепленные ТК ТС задачи. В то же время Закон о таможенном регулировании устанавливает также дополнительные направления деятельности таможенных органов, как то содействие развитию внешней торговли РФ, внешнеэкономических связей субъектов РФ; содействие развитию экспортного и транзитного потенциала РФ, оптимизации структуры экспорта, защита с использованием средств таможенного регулирования интересов отечественных товаропроизводителей и некоторые другие. Получается, что дополнительные задачи таможенных органов РФ установлены через определение их функций. В данных условиях следует констатировать стирание различий между задачами и функциями федеральных органов исполнительной власти, которые являются самостоятельными элементами их административно-правового статуса и должны быть нормативно четко определены. Небезынтересно, что, например, статья 8 Кодекса Республики Казахстан «О таможенном деле в Республике Казахстан» определяет задачи таможенных органов, из которых первых десять - это задачи, указанные ТК ТС, остальные - одиннадцать - дополнительные задачи, возложенные на национальные таможенные органы. Не останавливаясь на оценке имеющего место нормативного дублирования, в целом статья 8 кодекса находится в органической взаимосвязи со ст. 6 ТК ТС, в связи с чем данный подход представляется юридически более правильным.

Важнейшим элементом административно-правового статуса таможенных органов является структура системы таможенных органов. В соответствии с п.1 ст. 9 Закона о таможенном регулировании в РФ таможенные органы составляют единую федеральную централизованную систему. Закон сохранил четырехзвенную систему таможенных органов, в которую входят: 1) федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела; 2) региональные таможенные управления; 3) таможни; 4) таможенные посты (ст. 10). По данным официального сайта ФТС России в настоящее время в структуру таможенных органов РФ входит 8 региональных таможенных управлений, 79 таможен и 482 таможенных поста[33].

Система таможенных органов определяется законодательством государств - членов Союза. В Республике Беларусь предусматривает трехуровневую систему таможенных органов: 1) Государственный таможенный комитет Республики Беларусь (ГТК РБ); 2) таможни; 3) государственные учреждения, создаваемые для обеспечения выполнения функций, возложенных на таможенные органы. ГТК РБ подчинены 11 таможен, которые непосредственно осуществляют государственный таможенный контроль на территории закрепленных за ними зон оперативной деятельности[34]. Комитет подчиняется Совету министров Республики Беларусь, а по отдельным вопросам деятельности - исключительно Президенту Республики. В Республике Казахстан предусмотрена шестиуровневая система таможенных органов, в которую входят: 1) уполномоченный орган в сфере таможенного дела (Комитет таможенного контроля Министерства финансов, осуществляющий в пределах компетенции центрального исполнительного органа реализационные и контрольные функции в сфере таможенного дела)[35]; 2) территориальные подразделения уполномоченного органа в сфере таможенного дела (по областям, городам республиканского значения, столице); 3) таможни; 4) таможенные посты; 5) контрольно-пропускные пункты на таможенной границе Таможенного союза; 6) специализированные таможенные учреждения (Кинологический центр, Центральная таможенная лаборатория, учебно-методические центры). В Республике Армения таможенными органами являются: а) вышестоящий таможенный орган; б) региональные таможни вышестоящего таможенного органа; в) таможенные посты вышестоящего таможенного органа. В Кыргызской Республике к таможенным органам относятся центральный аппарат уполномоченного государственного органа, таможни и другие подразделения.

Началом организационного оформления современной системы таможенных органов России можно считать распоряжение Президента России от 25 августа 1991 г. №25-рп «О деятельности таможенной службы на территории РСФСР»194. Этим актом таможенная служба, находящаяся на территории РСФСР, была передана в ведение РСФСР. Затем Указом Президента России 25 октября 1991 г. №161 «О Государственном таможенном комитете РСФСР» был создан центральный таможенный орган России - Государственный таможенный комитет РСФСР195. Анализ исторического пути развития системы таможенных органов позволяет выделить в нем семь этапов, характеризующихся комплексом событий, обусловливающих качественные изменения внешних и внутренних условий ее функционирования и развития. Основное содержание данных этапов отразим в нижеследующей таблице.

Таблица №1

Ретроспектива институализации системы таможенных органов в Российской Федерации

Этапы

Период

Содержание

этапа

Характеристика основных событий этапа

1

2

3

4

1 этап

1991-1993

Становление

системы

Образование ГТК РФ (1991 г.) Утверждение положения о ГТК РФ (1991 г.)

Расширение и совершенствование системы таможенных органов (увеличение количества внутренних таможенных органов, развитие сети таможенных органов в местах формирования грузопотоков и сосредоточения участников ВЭД, создание новых РТУ и др.)

Принятие Указа Президента об отнесении таможенных органов к государственным военизированным организациям (1993 г.) Принятие Таможенного кодекса РФ (1993 г.)

2 этап

1994-2003

Становление и развитие государственной службы в тамо-

Оптимизация структуры таможенных органов по принципу «одно РТУ - один федеральный

  • 194 Документ опубликован не был // СПС «КонсультантПлюс»
  • 195 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 31.10.1991. № 44. Ст. 1479.

Этапы

Период

Содержание

этапа

Характеристика основных событий этапа

женных органах и оптимизация структуры таможенных органов

округ», один субъект - одна таможня». Централизация системы управления таможенными органами в субъектах: реорганизация тринадцати существующих РТУ в семь, регионы деятельности которых полностью совпадают с границами федеральных округов (1994-1999);

Принятие закона «О службе в таможенных органах» (1997 г.) Введение в службу таможенных органов федеральной государственной службы (2002 г.) Принятие ТК РФ (2003 г.)

3 этап

2004-2006

Изменение руководства системой таможенных органов

Принятие Концепции развития таможенных органов РФ (2005 г.)

Передача ФТС России в подчинении Минэкономразвития РФ и передача данному органу функций по выработке государственной политики и нормативноправому регулированию в области таможенного дела (2004 г.) Возврат к прежней системе управления таможенными органами - возложение руководства ФТС России на Правительство РФ, передача функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области таможенного дела ФТС России (2006 г.)

4 этап

2007-2009

Масштабное изменение территориального размещения таможенных органов

Передача функций по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере таможенных платежей и определения таможенной стоимости товаров Минфину РФ

Принятие и начало реализации Концепции таможенного оформления и таможенного контроля товаров в местах, приближенных

Этапы

Период

Содержание

этапа

Характеристика основных событий этапа

к государственной границе РФ (2009 г.)

5 этап

  • 2010-
  • 2011

Создание Таможенного союза ЕврАзЭС

Принятие ТК ТС и формирование договорно-правовой базы Таможенного союза (2010-2011 г.г.)

Принятие закона «О таможенном регулировании в РФ» (2010 г.) Завершение образования Таможенного союза ЕврАзЭС (2011) Дальнейшая реализация Концепции таможенного оформления и таможенного контроля товаров в местах, приближенных к государственной границе РФ Создание центров таможенного декларирования (2010 г.) Образование Евразийской экономической комиссии (2011 г.)

6 этап

2012 по 2014

Совершенствование таможенного администрирования в РФ формате дальнейшего углубления интеграционных процессов в рамках международной и региональной интеграции

Вступление России в ВТО (2012 г.)

Утверждение Правительством РФ плана мероприятий («дорожной карты») «Совершенствование таможенного администрирования» (2012 г.)

Утверждение Правительством РФ Стратегии развития таможенной службы Российской Федерации до 2020 года (2012 г.). Подписание Договора о Евразийском экономическом союзе (2014 г.)

Присоединение к Таможенному союзу Республики Армения и Кыргызской Республики (2014 г.)

7 этап

2015 г.

Создание ЕАЭС

Начало функционирования ЕАЭС

Подготовка проекта ТК ЕАЭС Разработка механизма «единого окна»

по

Четырехзвенная система таможенных органов РФ существует уже более двадцати лет. Вместе с тем подобная стабильность на фоне динамично меняющейся внешней среды ее существования не только не исключает, а напротив, обусловливает необходимость совершенствования ее внутренней структуры, в том числе правового статуса отдельных звеньев данной системы. В современных условиях заслуживает пристального внимания самое низовое звено системы таможенных органов - таможенные посты, доминирующие по количественному составу в данной системе и выполняющие основную нагрузку по совершению таможенных операций и таможенного контроля перемещаемых через таможенную границу Евразийского экономического союза товаров.

Особенностью правового статуса таможенных постов является то, что не все из них обладают статусом юридического лица (и. 5 с. 10 Закона о таможенном регулировании в РФ). Согласно общему положению о таможенном посте, наличие у таможенного поста статуса юридического лица влечет наделение его дополнительными полномочиями, которые условно можно объединить в три группы: 1) финансовохозяйственные; 2) кадровые; 3) процессуальные полномочия: право быть истцом, ответчиком и третьим лицом в суде при защите прав, имущественных и иных интересов таможенных органов в судебных органах при рассмотрении исковых споров, жалоб по делам, возникающих из административно-правовых отношений. Общее положение о таможенном посте не определяет правовую сущность данной разновидности таможенных постов. В отдельных индивидуальных положениях подобные таможенные посты обозначаются в качестве обособленных подразделений таможен[36] [37]. Вместе с тем обособленное подразделение как структурное образование не предусмотрено организационно-штатной структурой таможенных органов. Ведомственные нормативные правовые акты оперируют только понятием «структурное подразделение», которым является элемент таможенного органа, выделенный организационно в его штатном расписании (главное управление и управление (только в ФТС России), служба, отдел, отделение), имеющий наименование, руководителя, установленное количество штатных единиц должностей, определенное нормативами штатной численности . Не удивительно, что подобная ситуация приводит к высказываниям, что «если же таможенный пост не является юридическим лицом, он рассматривается лишь как структурное подразделение таможни» . Получается, что самостоятельным звеном системы таможенных органов являются только таможенные посты с правом юридического лица. Однако законодатель, включив в систему таможенных органов таможенные посты без каких-либо исключений, не дает оснований для подобного расщепления правового статуса таможенных постов.

Отсутствие адекватного правового статуса данных таможенных постов обусловливает неопределенность их процессуального положения. Согласно общему положению о таможенном посте, таможенный пост, не являющийся юридическим лицом, не может быть истцом, ответчиком и третьим лицом в суде, т.е. не обладает процессуальной правоспособностью. В связи с этим в правоприменительной практике остро стоит вопрос о порядке обжалования решений, действий (бездействия) данных органов. Анализ судебно-арбитражной практики показывает, что при обжаловании заинтересованными лицами решения, действия (бездействия) таможенного поста без статуса юридического лица или его должностного лица позиция таможенных органов состоит в доказывании необходимости обращения с заявлениями в суд не к самому таможенному посту, а к вышестоящей таможне. Однако судебные органы подобную позицию таможенных органов не поддерживают. Так, в рамках рассмотрения одного из судебных дел, в котором арбитражный суд сохранил в качестве ответчика таможенный пост без статуса юридического лица, суд указал, что «при решении вопроса о процессуальном статусе таможенного органа подлежат применению нормы процессуального права. АПК РФ не связывает право оспаривания действий (бездействия) государственного органа с наличием у этого органа статуса юридического лица. В связи с этим те или иные установления ведомственного уровня подчинены нормам процессуального права и не могут восприниматься в отрыве от содержания этих норм, а равно задач судопроизводства в арбитражных судах»[38] [39].

Противоречивость процессуального положения таможенных постов без статуса юридического лица обусловливает появление и другой проблемы, связанной с определением подсудности споров, вытекающих из деятельности данных таможенных органов - возможность обжалования решения, действий (бездействия) таможенных постов, не имеющих статуса юридического лица и их должностных лиц, в суды по месту их нахождения. Судебно-арбитражная практика по данному вопросу противоречива. Одни арбитражные суды передают рассмотрение спора по месту нахождения таможни, применяя общее правило о подсудности, установленное статьей 35 АПК РФ. Аналогичной позиции придерживаются представители таможенных органов. Другие арбитражные суды констатируют процессуальную правоспособность таможенных постов без статуса юридического лица. Вместе с тем, предусматривая возможность обращения в суд по месту нахождения таможенных постов, суды проводят аналогию с филиалами и представительства[40] [41]. Однако такой подход не соответствует действительному правовому статусу таможенных постов без статуса юридического лица, поэтому не может рассматриваться в качестве оптимального варианта решения существующей проблемы. Следует отметить, что решение вопроса о подсудности споров с участием таможенных постов для участников ВЭД имеет существенное значение. Как правило, таможенные посты и таможни территориально достаточно отдалены друг от друга. Например, по одному из судебных дел решался вопрос о подсудности спора Арбитражному суду города Санкт-Петербурга и Ленинградской области (по месту нахождения Северо-Западного акцизного таможенного поста) либо Арбитражному с^ду г. Москвы (по месту нахождения Центральной акцизной таможни)2 . Представляется, что рассмотрение споров с участием таможенного поста без статуса юридического лица по месту нахождения вышестоящей таможни для лица, находящегося в регионе деятельности таможенного поста, что и имеет место в основном на практике, сопряжено со значительными неудобствами и затратами, что сказывается на эффективности реализации института обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц. Данная ситуация вступает в противоречие с установленным подп. 7 п. 1 ст. 11 Закона о таможенном регулировании в РФ принципом недопущения возложения на участников ВЭД, лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела, перевозчиков и других лиц чрезмерных и неоправданных издержек при осуществлении полномочий в области таможенного дела. Примечательно, что новое положение о таможенном посте также не приводит в соответствие правовой статус таможенного поста без права юридического лица с процессуальным законодательством РФ, т.е. данный острый вопрос по- прежнему остается открытым, о чем свидетельствует судебноарбитражная практика[42].

В направлении совершенствования структуры системы таможенных органов РФ, пристального внимания заслуживают специализированные таможенные органы, правовой статус которых имеет особенности, закрепленные в индивидуальных положениях о данных органах. В настоящее время действует четыре вида специализированных РТУ, выполняющих закрепленные за ними ФТС России отдельные полномочия: Региональное оперативно-поисковое управление, Региональное таможенное управление радиоэлектронной безопасности объектов таможенной инфраструктуры; Региональное таможенное управление организации силового обеспечения, Центральное экспертно-криминалистическое таможенное управление. Обозначение данных специализированных управлений региональными является условным, так как регионом их деятельности является территория Российской Федерации. Так, И.Б. Новокшонов, исследуя предысторию их возникновения, указывает, что «необходимость их появления была продиктована тем, что целый ряд комплексных направлений деятельности ГТК России требовал образования значительных по численности и сложных по структуре подразделений центрального аппарата типа главных управлений или департаментов. Однако выделенная ГТК России штатная численность не позволяла создавать указанные подразделения. В результате было создано несколько управлений, которые можно охарактеризовать как «специализированные, фактически выполняющие функции структурных подразделений центрального аппарата ГТК России, но формально образованные как отдельные самостоятельные органы», в связи с чем, отмечает автор, «специализированные РТУ плохо вписываются в структуру таможенных органов, установленную ТК РФ, их существование приводит к искажению управленского механизма» . В связи с этим автором предлагается возвратить данные управления в состав центрального аппарата ГТК России в статусе департаментов. В настоящее время данное предложение не только не потеряло своей актуальности, но и появилась для его реализации необходимая законодательная основа. Закон о таможенном регулировании закрепил право ФТС России не только создавать специализированные таможенные органы, но и свои структурные подразделения (департаменты, управления) (п. 4 ст. 10). Нельзя не отметить некоторую неопределенность нововведения законодателя. Право на разработку, утверждение структуры и штатного расписания ФТС России и до этого находилось в компетенции ФТС России, что закреплялось в Положении о ФТС России. Вместе с тем, департаменты в структуре центрального аппарата ФТС России появятся впервые. Представляется, что специализированные РТУ как наиболее крупные образования, выполняющие комплекс специфических задач на всей территории РФ, целесообразно преобразовать в департаменты ФТС России.

Наибольшее число специализированных таможенных органов находится среди таможен и таможенных постов. К числу основных специализированных таможенных органов, выполняющих определенные функции, возложенные на таможенные органы, относятся оперативные таможни и тыловые таможенные посты. Оперативные таможни созданы в каждом РТУ, основной задачей которых является обеспечение реализации в регионе таможни специальных функций по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями. Вместе с тем, анализ правового статуса данных таможен показывает, что их существование не только нарушает присущую системе таможенных органов иерархичность, но и частично дублирует компетенцию иных звеньев таможенной системы. Регионом деятельности данных таможен являются РТУ, они осуществляют свою деятельность под общим руководством ФТС России и непосредственным руководством РТУ. Оперативные таможни выступают вышестоящими таможенными органами в регионе своей деятельности по организации и осуществлению таможенными органами борьбы с преступлениями и административными правонарушениями, отнесенными законодательством РФ к компетенции таможенных органов, в том числе оперативно-розыскной деятельности, дознания, а также возбуждения дел об ад- [43]

министративных правонарушениях, проведения по ним административного расследования и их рассмотрении.

На оперативную таможню возложены следующие основные правоохранительные полномочия: осуществление оперативно-розыскной деятельности, производство дознания и неотложных следственных действий, возбуждение дел об административных правонарушениях, проведение по ним административного расследования и рассмотрение таких дел. Однако этими же полномочиями обладают таможни, расположенные в том же регионе деятельности РТУ, что и оперативная таможня. Получается, что оперативная таможня не имеет своего непосредственного региона деятельности, на территории которого обладала бы исключительными правоохранительными полномочиями, что приводит к дублированию правоохранительных полномочий в регионе деятельности РТУ. Как на вышестоящий таможенный орган на оперативные таможни возложены полномочия организация, методического обеспечения, руководства и контроля в пределах своей компетенции правоохранительных подразделений таможни. Получается, что правоохранительная деятельность таможен находится под двойным контролем: РТУ и оперативных таможен. Однако вышеуказанное дублирование контроля носит больше формальный, чем фактический характер. Это связано с одним достаточно важным моментом, который представляется, также должен стать определяющим в решении вопроса об изменении правового статуса оперативных таможен. РТУ не имеет собственных подразделений, выполняющих правоохранительные полномочия, они реализуются оперативными таможнями, в связи с чем и включены в ее структуру наряду со своими структурными подразделениями[44]. Получается, что РТУ, являясь правоохранительным органом, фактически правоохранительные функции не осуществляет. На основании вышеизложенного, представляется целесообразным лишить оперативные таможни статуса самостоятельных юридических лиц, включить их в структуру РТУ в качестве структурных подразделений, которые можно объединить в службы с сохранением существующей специализации по отдельным направлениям правоохранительной деятельности.

В настоящее время значительные изменения в системе таможенных органов связаны с реализацией Концепции таможенного оформления и таможенного контроля товаров в местах, приближенных к государственной границе (далее - Концепция), одобренной Государствен- ной пограничной комиссией 9 июля 2009 г. Заложенные в Концепции идеи носят революционный характер, так как предусматривают поэтапный перевод таможенного оформления и таможенного контроля в приграничные субъекты Российской Федерации: первый (2009-2010 г.г.)- подготовка, (2011-2020 г.г.)- непосредственно сам перевод. Идея переноса таможенного оформления на внешние границы государства не является кардинально новой, а напротив, возвращает к существовавшему ранее до образования внутренних таможен порядку[45] [46] [47] [48] [49]. Исторически необходимость создания внутренних таможен была обусловлена сложившимися в эпоху становления таможенной службы РФ политическими и экономическими обстоятельствами. С распадом СССР России досталось всего лишь 20% действующих таможен, тогда как доля товарооборота во внешней торговле превышала 50% . Таможенная граница была не обустроена, отсутствовала необходимая инфраструктура, в связи с чем приграничные таможенные органы не справлялись с объемами перемещаемого товара, что в итоге приводило к затягиванию на границе процесса таможенного оформления товаров. В этих условиях ГТК России разработало программу развития таможенной службы России, которая предусматривала создание сети таможенных органов внутри России и на ее границах. Рассчитанная на несколько лет, программа предполагала создание на территории России в 1992-1993 г.г. 227 таможен, из них 201 внутри страны и только 26 на границе . Юридически перенос таможенного оформления внутрь страны был закреплен в постановлении Правительства РФ от 24 мая 1993 г. №486 «О неотложных мерах по усилению таможенного кон- троля на государственной границе Российской Федерации» .

Целью реализации Концепции является обеспечение требуемого уровня защиты экономической безопасности страны, совершенствование таможенного администрирования; инфраструктурное развитие приграничных субъектов РФ; снижение транспортной нагрузки на крупные города РФ; обеспечение взимания в полном объеме обязательных к уплате таможенных платежей. Идея переноса таможенного оформления на таможенные границы полностью соответствует мировой практике, она направлена, прежде всего, на легализацию импорта, поступающего внутрь страны. Есть и плюсы для бизнеса, так как «в новых условиях с участников ВЭД уже на границе будет снято бремя длительного оформления и непредсказуемых рисков» . В Концепции определяются основные задачи и приоритетные мероприятия организации таможенного оформления и таможенного контроля в местах, приближенных к государственной границе РФ на перспективу до 2020 года. Не умаляя значимости и перспективности заложенных в данной Концепции идей, нельзя не отметить важные вопросы, которые не нашли в ней должного отражения. Безусловно, что перенос таможенного оформления на внешние границы государства сопровождается глобальным реформированием сложившейся в стране таможенной инфраструктуры. Становление современной системы таможенных органов происходило с учетом таможенного оформления внутри страны, а, следовательно, преобладающего наличия внутренних таможен. Сегодня 90% импорта и весь экспорт оформляется внутри страны. В связи с этим Концепция требует пересмотра существующей сегодня системы таможенных органов, а также правового статуса ее звеньев. Вместе с тем, перспективы оптимизации структуры таможенных органов в Концепции обозначены более чем схематично: издание правовых актов ФТС России о перераспределении штатной численности, изменении структуры, ликвидации и создании новых таможенных органов. Таким образом, стратегия реорганизации системы таможенных органов в ней отсутствует, хотя очевидно, что она должна была стать одним из первоочередных документов, направленным на реализацию Концепции.

Следующей важнейшей и острой проблемой, решение которой требует реализация Концепции - это формирование кадрового аппарата приграничных таможенных органов. Во внутренних таможенных органах работает более половины из 70 тыс. должностных лиц таможенных органов РФ. Согласно Концепции это проблема будет решаться за счет привлечения в таможенные органы, расположенные в при- [50]

граничных субъектах РФ, квалифицированных специалистов из таможенных органов, расположенных внутри страны. Безусловно, что это самый перспективный кадровый источник пограничных таможенных органов. Особая потребность именно в квалифицированных кадрах вызвана повышением уровня требовательности к знаниям и практическим навыкам специалистов таможенных органов. В практику таможенных органов внедряются новые технологии, требующие высокого уровня профессионализма. Кроме того, действующим законодательством предъявляются высокие квалификационные требования к должностям государственной гражданской службы. Так, даже на низшую должность инспектора таможенной службы категории «специалисты» требуется наличие высшего профессионального образования. Однако в самой же Концепции отмечено, что в условиях недостаточной инфраструктуры в приграничных субъектах РФ без решения острейших социально-бытовых проблем, таких как отсутствие жилья для должностных лиц и членов их семей, объектов транспортной инфраструктуры и социально-культурной сферы, недостаточный уровень социальной защищенности, реализация Концепции будет крайне затруднительна. Таким образом, привлечение специалистов таможенных органов сопряжено с решением комплекса вопросов социального обеспечения, в том числе бюджетного финансирования социальной инфраструктуры, закрепление на законодательном уровне стимулов для привлечения специалистов.

Согласно Плану первоочередных мероприятий по реализации Концепции таможенного оформления и таможенного контроля товаров в местах, приближенных к государственной границе, на 2009 год, утвержденному руководителем ФТС России от 27 марта 2009 г., еще в 2009 году ФТС планировалось разработать проекты следующих документов: по мотивации переезда квалифицированных кадров из внутренних таможенных органов в части установления особых условий службы, материального стимулирования, обеспечения жильем должно- стных лиц таможенных органов. Однако до настоящего времени данные документы не приняты. В то же время реализация Концепции в части ликвидации таможенных органов уже идет широким ходом. Оборотной стороной данного процесса выступает массовое высвобождение квалифицированных таможенных специалистов. Инертность в данном вопросе на фоне планомерного сокращения внутренних тамо- [51]

женных органов чревата безвозвратной массовой потерей подготовленных и опытных специалистов таможенных органов.

Анализируя Концепцию, нельзя не обратить внимания еще на два важных обстоятельства. Во-первых, данная Концепция вызвала неоднозначную оценку со стороны бизнес-сообщества. Вполне очевидно, что столь серьезная перестройка таможенной инфраструктуры прямым образом отразится на его интересах. Прежде всего ее реализация требует колоссального инвестирования в обустройство приграничной околотаможенной инфраструктуры (складов временного хранения, логистических комплексов и др.), по оценкам специалистов 60% расходов по созданию новых терминалов должен понести бизнес[52] [53]. При этом Концепция стала для бизнесс- сообщества не только неожиданностью, поражающей революционностью заложенных в ней идей, но и документом, оставляющим неясными многие принципиальные вопросы. По оценкам представителей бизнес-сообщества, «Концепция требует значительной доработки, пока она уж слишком схематична, нет возможности оценить финансовые затраты на ее реализацию, остаются без ответа и ряд других вопросов» . Данная ситуация наглядно вскрывает проблему отсутствия для участников ВЭД предсказуемости таможенной политики, широкого обсуждения подготавливаемых и

реализуемых концепций в области таможенного дела. Отсюда неясность положений самой Концепции, перспектив ее реализации, понимание заложенных в ней идей. Во-вторых, Концепция не одобрена Правительством РФ, официально не опубликована, что обусловливает отсутствие уверенности со стороны участников ВЭД и их профессиональных объединений в стабильности взятого ФТС России курса реформ.

Актуальной проблемой, требующей практического решения,

являются систематическая структурная перестройка системы

таможенных органов, не связанная с реализацией вышеобозначенной Концепции. Территориальное размещение таможенных органов

является одним из важнейших факторов, определяющих качественные параметры внешнеэкономической деятельности государства. Не случайно, что одним из пунктов Дорожной карты «Совершенствование таможенного администрирования» было определение порядка создания, реорганизации и ликвидации региональных таможенных управлений, таможен и таможенных постов.

В специальной литературе отмечается, что на территориальное размещение таможенных органов влияют природно-географические и экономические факторы, а в числе принципов размещения таможенных органов обозначаются: рациональное использование материальных, финансовых и трудовых ресурсов региона; содействие комплексному развитию экономических районов, обеспечение сбалансированного сочетания их производственной и непроизводственной сферы[54] [55]. Однако практика сегодняшнего дня демонстрирует почти нулевой учет разработанных доктриной указанных принципов и факторов. Зачастую ликвидация, реорганизация таможенных органов, смена их местонахождения происходит без наличия четких и понятных оснований, имеют место случаи ликвидации хорошо работающих и технически оснащенных таможенных органов. Для примера можно привести пограничные таможенные посты на финской границе: «Пискаревский» и «Выборский», последствия ликвидации которых достаточно широкого обсуждались в средствах массовой информации. Работа данных постов была оснащена соответствующими терминалами на высочайшем уровне транспортно-логистической инфраструктуры. В терминал «Пискаревский», открытый в 2008 году, было вложено 52 млн. долларов, его площадь размещала 500 машин, таможенные служащие оформляли в день около 300 машин. Терминал «Осиная роща», на котором был открыт таможенный пост «Выборский» в 2009 году оформлял 280 грузовиков в день и также был оснащен по самой современной технологии. В 2010 году данные таможенные посты были ликвидированы с мотивировкой «в целях совершенствования структуры таможенных органов», а таможенные терминалы стали простаивать, так как были сконструированы специально для таможенного оформления. В результате компании, вложившие деньги в их строительство, потеряли десятки миллионов долларов. После закрытия к оставшимся таможенным постам стали выстраиваться гигантские очереди, участники ВЭД несли убытки от простоя в очередях" . К сожалению, подобные примеры не единичны.

Нельзя не отметить, что при ликвидации, смене местонахождения таможенных органов страдают интересы широкого круга участников таможенных правоотношений: должностных лиц таможенных органов, теряющих рабочие места; лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела, которые вынуждены менять дислокацию своей профессиональной деятельности; участников ВЭД, приводя к росту непроизводственных издержек. Для примера, реакцией на перенос места нахождения Курского таможенного поста из областного центра в глубинку стало письмо участников ВЭД к руководству области, в котором указывалось, что при принятии решения об изменении места дисклокации поста не учитывались интересы местных предприятий и организаций, что влечет для них огромные убытки, вызванные ростом непроизводственных издержек», в итоге подытоживалось, что изменение дислокации поста может привести «к полному коллапсу в сфере внешнеэкономической деятельности»[56] [57]. С учетом того, что лица, осуществляющие деятельность в сфере таможенного дела, создают необходимую инфраструктуру для своей профессиональной деятельности в непосредственной близости от конкретного таможенного органа, они пытаются обжаловать приказы ФТС России об изменении местонахождения таможенных постов, указывая на нарушение их прав и законных интересов как участников внешнеэкономической деятельности. Как показывает судебноарбитражная практика, арбитражные суды подтверждают наличие полномочий у ФТС России на принятие указанных решений, в связи с чем оставляют заявления без удовлетворения- . Однако данные судебные дела являются тревожными сигналами о необходимости урегулирования подобной нормотворческой практики цетрального таможенного ведомства.

Представляется, что активная деятельность ФТС России по проведению организационно-штатных мероприятий обусловлена предоставленными данному органу полномочиями по созданию, реорганизации и ликвидации таможенных органов. Однако в отличие от действовавшего ранее ТК РФ 2003 г., в соответствии с которым данные полномочия находились исключительно в компетенции центрального таможенного ведомства, Закон о таможенном регулировании в РФ лишил их единоначалия в их реализации: создание, реорганизация и ликвидация РТУ, таможен и таможенных постов осуществляется в порядке, определяемом Правительством РФ.

Утвержденные Правительством РФ Правила создания, реорганизации и ликвидации региональных таможенных управлений, таможен и таможенных постов предусматривают проведение ФТС России согласительных процедур (консультаций) с участием Минэкономразвития, общественных объединений, а также органов исполнительной власти субъектов РФ .

Вместе с тем содержание Правил показывает, что оно не снимает напряженности, связанной с интенсивной деятельностью ФТС России по реорганизации и ликвидации таможенных органов, и требует дальнейшего совершенствования. Во-первых, не может не вызывать обеспокоенность узкая сфера проведения консультаций - ликвидация исключительно таможенных постов, за рамками остаются не менее важные процессы, прежде всего ликвидация таможен, реорганизация таможенных органов, зачастую влекущая за собой их упразднение. Во- вторых, основания для принятия решений о ликвидации, реорганизации, создании таможенных органов остались неопределенными, что также не решает проблему непродуманных структурных изменений в системе таможенных органов. В-третьих, содержащиеся в Правилах нормы не представляют собой четкий и детальный правовой механизм ликвидации таможенных постов с наделением субъектов, с которыми проводятся консультации, полномочиями по оказанию реального влияния на принятие ФТС России решения о ликвидации таможенного поста. Ввиду отсутствия нормативно установленных оснований реорганизации, создания и ликвидации таможенных органов, остался не ясным характер вносимых органами государственной власти и организациями предложений, содержание и структура аргументов, обосновывающих целесообразность или нецелесообразность решений ФТС России. Немаловажным является и тот факт, что в консультациях не задействованы участники ВЭД региона (их представители), в котором ликвидируется таможенный пост, в то время как в первую очередь затрагиваются непосредственно их интересы. Следовательно, проблема систематической «миграции» таможенных органов по территории Российской Федерации, по поводу чего участники ВЭД уже набили оскомину, остается до конца нерешенной. Об отсутствии действенного механизма контроля за принятием ФТС России решений о ликвидации (реорганизации) территориальных таможенных органов, в первую оче- [58]

редь, таможенных постов, свидетельствует продолжающаяся практика фактической ликвидации таможенных органов в обход согласительных процедур, завуалированная под процессы изменения местонахождения

219

таможенных органов и их переименовании .

Представляется, что для упорядочения процессов структурной перестройки системы таможенных органов необходимо в нормативном порядке установить основания создания, реорганизации и ликвидации таможенных органов. В качестве таковых, на наш взгляд, могут выступить установленные ст. 14 Закона о таможенном регулировании в РФ положения, определяющие места нахождения таможенных органов. В частности, ч. 1 ст. 14 закона установлено, что таможенные органы находятся в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, другие места нахождения таможенных органов определяются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области таможенного дела, исходя из объема пассажиро-и товаропотоков, степени интенсивности развития внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, уровня развития транспортных коридоров и транспортной инфраструктуры, потребностей участников внешнеэкономической деятельности и транспортных организаций. Для практического использования данных критериев целесообразна разработка ФТС России четких параметров изменения условий, обосновывающих объективную потребность принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации таможенных органов РФ.

  • [1] 17 Юридическая энциклопедия; под общ. ред. Б.Н. Топорнина. МлЮристъ, 2001. С. 1042.
  • [2] 15!< Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении.Саратов: Изд-во Сарат. ун-та,. 1976. С. 23.
  • [3] Алексеев С.С. Общая теория права. В 2-х т. Т. 2. М., Юридическая литература, 1982. С. 25.
  • [4] Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 55-56.
  • [5] Конин Н.М. Субъекты административного права. Административно право России. Общаяи Особенные части: Курс лекций. М., 2004. С. 68-73.
  • [6] Крамник А.М. Курс административного права Республики Беларусь. Минск, 2002. С. 225.
  • [7] Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. 6-е. изд., перераб. и доп. М.: Экс-мо, 2011. С. 186.
  • [8] Таможенное право: учебник; отв. ред. А. Ф. Ноздрачев. С. 86.
  • [9] Бекяшев К.А., Моисеев Е.Г. Таможенное право: учебник. С. 39.
  • [10] Тимошенко И.В. Компетенция таможенных органов РФ в сфере правоохранительнойдеятельности (теоретические и административно-правовые аспекты): дне. ... канд. юрид.наук. М., 1999. С. 3.
  • [11] Сандровский К.К. Таможенное право. С. 54.
  • [12] Таможенное право: учебник; под ред. Б.Н. Габричидзе. С. 93 - 94.
  • [13] Косаренко Н.Н. Таможенное право: курс лекций. М., 2006. С. 57.
  • [14] Бакаева О.Ю. Правовое регулирование финансовой деятельности таможенных органовРоссийской Федерации: дис. ... д-ра. юрид. наук. Саратов, 2005. С. 113-114.
  • [15] Бакаева О.Ю., Матвиенко Г.В. Таможенное право России: учебник. С. 47.
  • [16] Таможенное право: учебное пособие / Отв. ред. О.Ю. Бакаева. 2-е изд. перераб. М. НормаИНФРА-М, 2012. С. 50; Милынина И.В. Организационно-правовые основы государственногоуправления таможенным делом. Дис. канд. юрид. наук. Саратов, 2006. С. 104.
  • [17] Новиков А.Б. Роль фискальной функции в формировании статуса таможенных органовРоссийской Федерации // Таможенное дело. 2007. № 2.
  • [18] Приказ ФТС России от 04.09.2014 № 1700 «Об утверждении Общего положения о региональном таможенном управлении и Общего положения о таможне» // Российская газета.14.01.2015; приказ ФТС России от 04.09.2014 № 1701 «Об утверждении Общего положения о таможенном посте» // Российская газета. 21.11.2014
  • [19] Собрание законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3586.
  • [20] Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 52. Ст. 5062.
  • [21] См. например, Смирнова А.А. Обеспечение экономической безопасности в сфере таможенногорегулирования внешнеэкономической деятельности: дис. ... канд. эконом, наук, Санкт-Петербург,2013; Алексеев С.И. Таможенная служба как институт развития и обеспечения безопасности экономики страны: дис. ... канд. экон. наук. М., 2005; Блохин В.В. Правовое регулирование деятельности таможенных органов по обеспечению экономической безопасности Российской Федерации:дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004; Погиба И.Н. Таможенная политика как инструмент обеспече-
  • [22] ния национальной безопасности Российской Федерации (социально-философский анализ): дис.канд. .. .филол. наук. М, 2002; Мацаков В.А. Конституционно-правовое регулирование деятельности таможенных органов в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006; Кучинская Л.В. Таможенные инструменты и методы защиты потребительского рынка от опасных товаров: на примере игрушек и игр: дис. ...канд. окон,наук. М., 2011; Новожилова М.А. Развитие методических положений по совершенствованиютаможенного регулирования в целях обеспечения продовольственной безопасности России в условиях таможенного союза: дис. .. .канд. окон, наук: 08.00.05, М., 2012; Недосекова Е.С. Административно-правовые аспекты обеспечения информационной безопасности таможенных органов Российской Федерации: дис. канд. ... юрид. наук. Люберцы. 2011.; Полякова Н.В. Административноправовое регулирование деятельности таможенных органов как субъектов обеспечения безопасности Российской Федерации в экологической сфере: дис.... канд. юрид. наук. Люберцы, 2013; Шай-дуко Н.В. Административная деятельность таможенных в сфере обеспечения общественной безо-паности Российской Федерации: дис.... канд. юрид. наук. Люберцы, 2013. 178 Собрание законодательства РФ. 2009. № 20. Ст. 2444.
  • [23] Российская газета. 06.05Л992.
  • [24] 1X0 Собрание законодательства РФ. 2011. № 1. Ст. 2.
  • [25] 1X1 См. Григорьев В.В. Комментарий к Федеральному закону «О безопасности»(постатейный). Деловой мир. 2011 // СПС «КонсультантПлюс».
  • [26] 1X2 Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.
  • [27] Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е, дополн. М.:Омега-Л, 2004. С. 164.
  • [28] Никольский С. О внешних таможенных пошлинах. М., 1985. С. 27.
  • [29] Калмыкова А.В. Совершенствование правового статуса федеральных контрольнонадзорных органов в условиях административной реформы // Журнал российского права.
  • [30] 1Sii Приказ ФТС РФ от 28.11.2007 № 1479 «О Регламенте Федеральной таможенной службы»// Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. № 17.28.04.2008.
  • [31] Приказ ФТС России от 10.01.2013 N 6 «Об утверждении Положения о Калининградскойобластной таможне»; Приказ ФТС РФ от 05.07.2007 № 815 «Об утверждении Положения оСеверо-Западном акцизном таможенном посте (специализированном)» и др.
  • [32] Приказ ФТС России от 26.12.2012 № 2656 «Об утверждении Регламента Федеральнойтаможенной службы» // Российская газета. 05.04.2013
  • [33] Официальный сайт Федеральной таможенной службы России: URL: http://www.customs.m/index.php?option=com_centstruct&view=struct&Itemid=1826
  • [34] См. официальный сайт ГТК Республики Беларусь. URL: htt: // www. gtk. gov.by.
  • [35] Приказ Министра финансов Республики Казахстан от 24 апреля 2008 г. № 200 «Обутверждении Положения о Комитете таможенного контроля Министерства финансовРеспублики Казахстан».
  • [36] См. приказ ФТС России от 05.07.2007 № 815 «Об утверждении Положения о Северо-
  • [37] Западном акцизном таможенном посте (специализированном)» // СПС «КонсультантПлюс»
  • [38] 19 Приказ ФТС России от 18.10.2005 № 970 «Об утверждении Положения оборганизационно-штатной работе в таможенных органах Российской Федерации и вучреждениях, находящихся в ведении ФТС России» // Документ опубликован не был. I9S Комментарий к Таможенному кодексу Российской Федерации; под ред. Ю.Ф. Азарова,Г.В. Баландиной. М., 2004 // СПС «КонсультантПлюс»
  • [39] См. постановление ФАС Северо-Западного округа от 14 августа 2009 г. по делу №А56-10477/2009 // СПС «КонсультантПлюс»
  • [40] См. постановления ФАС Центрального округа от 18 мая 2011 г. по делу №А09-6651/2010;ФАС Северо-Западного округа от 23 сентября 2009 г. по делу №А56-15920/2009; ФАССеверо-Западного округа от 14 января 2011 г. по делу №А56-13029/2010; ФАС Северо-Западного округа от 14 августа 2009 г. по делу №А56-10477/2009 и др. // СПС«КонсультантПлюс»
  • [41] Постановление ФАС Северо-Западного округа от 23 сентября 2009 г. по делу №А56-15920/2009 // СПС «КонсультантПлюс»
  • [42] 21)2 Постановление 9 АПС от 20 января 2015 г. по делу № А48-4832/2014 // СПС«КонсультантПлюс»
  • [43] Новокшонов И.Б. Административно-правовой статус таможенных органов РоссийскойФедерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 15.
  • [44] См. приказ ФТС России от 26.09.2012 № 1926 «Об утверждении перечня типовых структурных подразделений таможенных органов Российской Федерации» // Таможенные ведомости. 2012. № 12. (Извлечение).
  • [45] Приложение к Письму ФТС России от 21.08.2009 № 21-50/39656 // Таможенный вестник.№ 20. Октябрь. 2009
  • [46] Сидоров В.Н. Таможенное право. Практикум. Учебное пособие / Сер. 58 Бакалавр. Академический курс (1-е изд.). Москва, 2014. С. 25; Сидоров В.Н. Модернизация современногогражданского права: радикальные изменения в правовом положении некоммерческих юридических лиц // Современное право. 2009. N9 11. С. 47-51; Сидоров В.Н. Таможенное право.Учебное пособие. Москва, 2007. С. 37; Сидоров В.Н. Указание на «предмет деятельности» вучредительных документах некоммерческой организации // Юридические науки. 2006. № 4.С. 108-109; Сидоров В.Н. Применение деятельностного подхода для установления пределовспециальной правоспособности некоммерческой организации // Аспирант и соискатель.2006. N° 4 (35). С. 77-78; Сидоров В.Н. Недействительность сделок, совершаемых некоммерческой организацией // Вестник Российской правовой академии. 2006. № 4. С. 52-55.
  • [47] 2(1 Кисловский Ю.Г. История таможенного дела России. Кн. 2; под общ. ред М.В. Ванина.М.: РУСИНА-ПРЕСС, 2004. С. 87-88.
  • [48] Таможенный вестник (Спец. Выпуск). 1993. С. 11.
  • [49] Собрание актов Президента и Правительства. 31.05.1993. № 22. Ст. 2030.
  • [50] Таможенный переворот // РЖД-Партнер. №21. Ноябрь. 2008.
  • [51] Письмо ФТС России от 31.03.2009 № 21-50/13579 «О направлении Плана первоочередныхмероприятий» // Документ опубликован не был
  • [52] Звягин Ю. Таможня поспешает немедленно // Российская Бизнес-газета. № 699. 28.04.2009.
  • [53] Таможенный переворот// РЖД-Партнер. № 21. Ноябрь. 2008.
  • [54] Экономика таможенного дела: учеб. Пособие; под науч. ред. И.А. Малмыгина, А.В.Губина, В.Н. Шаповаловой. М., 2002. 228 с.
  • [55] 2|5Таможенный абсурд// URL:http://www.vch.ru/cgibin/guide.cgi?table_code=15&action=shov&id=7523
  • [56] URL:http://xn—blae2adf4f.xn—plai/news/205-ocherednor-reshenie-fts-v-polzu-mozhet-privesti-k-kollapsu.html
  • [57] См. Постановление ФАС Московского округа от 24.07.2014 № Ф05-7692/14 по делу №А40-78812/13; Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 21.04.2014 №09АП-3429/2014 по делу № А40-78812/13; Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 27.02.2013 № 09АП-2162/2013 по делу № А40-99037/12-79-990 и др. // СПС«КонсультантПлюс»
  • [58] 21!< Постановление Правительства РФ от 20.10.2012 № 1071 «Об утверждении Правилсоздания, реорганизации и ликвидации региональных таможенных управлений, таможен итаможенных постов» // Российская газета. 26.10.2012.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >