Теоретико-методологические аспекты оценки эффективности работы муниципальной власти

Муниципальное образование как социально-экономическая система

Для эффективного управления муниципальным образованием необходимо иметь целостное представление о его элементах как объекта управления на основе системного подхода.

В общенаучном понимании система (греч. sistema- «составление») - это «нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей» [14]. Большинство систем являются сложными, в том числе социально- экономическая, которая представляет собой целостную совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих природных и созданных человеком подсистем, включающих в себя социальные и экономические институты и отношения по поводу распределения и потребления материальных и нематериальных ресурсов, производства, распределения, обмена и потребления товаров и услуг. Примером подобной сложной системы является муниципальное образование.

Социально-экономическая система «муниципальное образование» состоит из следующих подсистем: территория, население, муниципальное хозяйство.

Территория муниципального образования - это земли муниципального образования; земли, находящиеся за пределами границ муниципального образования, но переданные ему в собственность (в том числе безвозмездно) для обеспечения развития их земель, относящихся к государственной собственности (в соответствии с ч. 3 ст. 19 Земельного кодекса РФ); подземное и воздушное пространство в пределах установленных границ муниципального образования, за исключением:

  • - частей подземного и воздушного пространства, которые в соответствии с условиями зонирования территорий являются объектами, принадлежащими иным лицам;
  • - части подземного пространства, предоставленной в пользование иным лицам для геологического изучения недр, добычи полезных ископаемых и иных целей согласно законодательству о недрах РФ;
  • - части воздушного пространства, используемой для полётов воздушных судов и иной деятельности в области использования воздушного пространства в соответствии с воздушным законодательством РФ.

Территория муниципального образования характеризуется двумя составляющими: природный комплекс и созданная человеком планировка и застройка.

Природный комплекс - это территория, обладающая определённым единством природы, обусловленным общим происхождением и историей развития, своеобразием географического положения и действующими в её пределах современными процессами. Основу природного комплекса «образует физико-географическое положение, которое является составной частью экономико-географического положения территории. Физико-географическое положение территории определяется границами природных зон, морфологическими особенностями местности, ландшафта, приближенностью к водоёмам, рекам и озёрам, наличием памятников природы и пр. Основными компонентами природного ареала являются гидрографическая сеть, рельеф местности, характер почв, ветровой и солнечный режимы территории и пр.» [40].

Планировкой называют проектирование комплексного территориально-хозяйственного устройства муниципального образования и формирование его планировочной структуры, обеспечивающей оптимальное развитие и рациональное размещение отраслей муниципального хозяйства, создание условий для труда, быта и отдыха населения; а застройкой - возведение на территории зданий и сооружений, их перестройка или снос.

Население муниципального образования - это совокупность людей, проживающих на территории муниципального образования. «Численность населения и его демографическая структура являются важнейшими характеристиками муниципального образования. На основе информации о демографических процессах органы местного самоуправления планируют объёмы муниципальных услуг, сеть муниципальных учреждений образования, здравоохранения и т.п., вносят изменения в бюджеты, корректируют социальную политику, определяют приоритеты в финансировании различных проектов» [40].

Состояние и качественный состав населения характеризуются демографическими показателями:

  • - статическими, фиксируемыми на определённый момент времени, - общая численность жителей, количество трудоспособного населения, половозрастная структура, образовательный, квалификационный, профессиональный уровень, этнический состав, структура занятости, уровень безработицы, уровень и качество жизни;
  • - динамическими - изменения перечисленных статических показателей, показатели рождаемости и смертности, естественный прирост, миграционное сальдо, показатели брачности и разводимости, темпы изменения безработицы и другие.

Муниципальное хозяйство представляет собой сложный комплекс отраслей экономики, тесно связанных между собой и объединённых общей целью удовлетворения потребностей населения муниципального образования в его услугах. В состав муниципального хозяйства входят жилищно- коммунальный комплекс; транспортный комплекс; строительный комплекс; комплекс потребительского рынка; комплекс служб, обеспечивающих общественную безопасность; система связи и информации; социальная инфраструктура; система управления (Приложение 1).

Жилищно-коммунальный комплекс - это комплекс отраслей экономики, обеспечивающий функционирование инженерной инфраструктуры различных зданий в населённых пунктах, создающий удобства и комфортабельность проживания и нахождения в них людей путём предоставления им широкого спектра услуг. Жилищно- коммунальный комплекс состоит из жилищного и коммунального хозяйств. Жилищное хозяйство - сфера экономики, часть хозяйства, «обеспечивающая содержание в надлежащем состоянии, функционирование жилого фонда» [34], в состав которой входят:

  • - жилищный фонд, т.е. «совокупность всех жилых помещений независимо от форм собственности, включая жилые дома (одноквартирные и многоквартирные), специализированные дома (общежития, гостиницы-приюты, дома маневренного фонда, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и другие), квартиры, служебные жилые помещения, иные жилые помещения в других строениях, пригодные для проживания» [40];
  • - нежилые здания с сетью обслуживающих их эксплуатационных, ремонтно-строительных и других предприятий и организаций.

Коммунальное хозяйство - «совокупность служб, организаций, технических средств по обслуживанию населения», - которое подразделяется на две крупные подсистемы: системы инженерного обеспечения (ресурсообеспечения) и коммунальное хозяйство (системы внешнего благоустройства и содержания территории муниципального образования, а также банно-прачечное, гостиничное, ритуальное и другие хозяйства) [34].

Транспортный комплекс - это совокупность объектов и субъектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

Объектами транспортной инфраструктуры является «технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование» [45].

Субъектами транспортной инфраструктуры выступают «юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании» [45].

Транспортные средства - это «воздушные суда, суда, используемые в целях торгового мореплавания (морские суда) или в целях судоходства (речные суда), за исключением маломерных судов, прогулочных судов, спортивных парусных судов и несамоходных судов, железнодорожный подвижной состав, подвижной состав автомобильного транспорта и подвижной состав городского наземного электрического транспорта в значениях, установленных транспортными кодексами и уставами» [45].

Строительный комплекс - один из межотраслевых хозяйственных комплексов, который представляет собой совокупность отраслей материального производства и проектно-изыскательских работ, обеспечивающих воспроизводство основных фондов. Строительный комплекс делится на две подсистемы:

  • - жилищно-гражданское строительство - отрасль капитального строительства, специализированная в основном на возведении объектов непроизводственной сферы хозяйства;
  • - строительная индустрия местного значения - совокупность строительных организаций, предприятия по производству местных строительных материалов и строительных конструкций, проектных, научно-исследовательских изыскательских, технологических и опытно-конструкторских организаций, расположенные на территории муниципального образования.

В комплекс потребительского рынка входят:

  • - торговля - «отрасль хозяйства, экономики и вид экономической деятельности, объектом, полем действия которых является товарообмен, купля-продажа товаров, а также обслуживание покупателей в процессе продажи товаров и их доставки, хранение товаров и их подготовка к продаже» [34];
  • - общественное питание - «самостоятельная отрасль экономики, состоящая из предприятий различных форм собственности и организационно-управленческой структуры, организующая питание населения, а также производство и реализацию готовой продукции и полуфабрикатов, как на предприятии общественного питания, так и вне его, с возможностью оказания широкого перечня услуг по организации досуга и других дополнительных услуг» [4];
  • - бытовое обслуживание населения - «выполнение работ и оказание услуг бытового характера» [34] в соответствии с действующим законодательством, в частности, Гражданским кодексом РФ, Законом РФ от 07.02.1992 г. №2300-1 «О защите прав потребителей», Правилами бытового обслуживания населения в Российской Федерации, утверждёнными постановлением Правительства РФ от 15.08.1997 г. № 1025 «Об утверждении правил бытового обслуживания населения в Российской Федерации».

Комплекс служб, обеспечивающих общественную безопасность на территории муниципального образования, включает в себя полицию, дорожную службу (ГИБДД), пожарную охрану, скорую медицинскую помощь, службы гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций, службу спасения на водах, экологическую службу.

В систему информатизации и связи входят средства массовой информации (печать, радио, телевидение), телефон, телеграф, почта, современные средства телекоммуникаций, в том числе Интернет.

Социальная инфраструктура муниципального образования - это совокупность вещественных элементов, с которыми взаимодействуют социальные субъекты (жители данной территории) и которые создают благоприятные условия для жизнедеятельности населения, удовлетворяют потребности жителей муниципального образования. К вещественным элементам социальной инфраструктуры относятся:

  • - объекты здравоохранения: поликлиники, больницы, аптечная сеть, службы санитарно-эпидемиологического и ветеринарного надзора, иные лечебно-профилактические учреждения;
  • - объекты социальной поддержки отдельных групп населения: детские дома, дома престарелых и инвалидов, центры социального обслуживания, социальные приюты и другие;
  • - объекты образования и науки: дошкольные учреждения, общеобразовательные школы, учреждения среднего и высшего профессионального образования, специализированные образовательные учреждения, научные организации, расположенные на территории муниципального образования;
  • - объекты культуры и искусства: библиотеки, музеи, кинотеатры, театры, дома и дворцы культуры, цирки, концертные залы, филармонии, специализированные учебные заведения культуры и искусства, памятники истории и культуры;
  • - объекты физической культуры и спорта: стадионы, спортивные площадки, плавательные бассейны, специализированные спортивные школы;
  • - объекты рекреации и досуга: парки, скверы, пляжи.

Система управления муниципальным хозяйством представляет

собой деятельность, целью которой является создание, развитие и функционирование системы жизнеобеспечения территории муниципального образования.

Муниципальное образование в качестве социально- экономической системы определяется как:

  • - открытая система - муниципальное образование имеет множественные и различные по характеру связи с внешней средой, выступающей источником материальных ресурсов, энергии, информации. Взаимодействие муниципального образования с внешней средой складывается под воздействием политических, экономических, социальных, технологических и природных (экологических) факторов;
  • - динамическая система - постоянно изменяющаяся система;
  • - искусственная система - созданная и управляемая людьми система, где люди составляют главный и определяющий компонент.

Муниципальное образование как социально-экономическая система обладает следующими свойствами:

  • - целостность - между подсистемами и элементами муниципального образования существует тесная взаимозависимость, требующая чёткой координации действий и функций управления. Целостность системы подтверждается наличием единой цели управления муниципальным образованием независимо от его типа - «самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учётом исторических и иных местных традиций» [47];
  • - бесконечность - муниципальное образование может быть представлено бесконечным числом структурных и функциональных элементов и подсистем, отражающих политические, экономические, социальные, научно-производственные, культурные, экологические и демографические аспекты развития муниципального образования;
  • - слабая структурированность - состав подсистем и элементов муниципального образования, а также взаимосвязи между ними характеризуются известной долей неопределённости. Поведение такой системы не может быть описано с помощью строгих математических формул, однако современные методы системного анализа и имитационного моделирования позволяют осуществлять вероятностное прогнозирование;
  • - иерархичность - каждая подсистема муниципального образования может быть рассмотрена как элемент более высокого порядка. Например, подсистема «жилищный фонд» является подсистемой жилищного хозяйства, а жилищное хозяйство - подсистемой жилищно- коммунального комплекса;
  • - коммуникативность - между муниципальным образованием и внешней средой существует тесная связь, обеспечивающая режим интенсивного обмена между подсистемами и элементами муниципального образования и внешней средой;
  • - относительная устойчивость - муниципальное образование способно функционировать в относительно автономном режиме, защищающем муниципальное образование от вероятных ошибочных решений или негативных воздействий внешней среды. Устойчивость является важным условием нормальной жизнедеятельности муниципального образования. Однако оно не может и не должно быть чисто равновесной системой: для муниципального образования важны внешние воздействия, благоприятно влияющие на изменение и устойчивое развитие;
  • - непрерывность функционирования - муниципальное образование непрерывно развивается и функционирует, не может быть остановлено, иначе оно прекратит своё существование (исчезновение населённых пунктов, преобразование муниципальных образований). Функционирование муниципального образования «свидетельствует, что наряду с интересами личности и государства признаются и гарантируются местные (муниципальные) интересы, связанные с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения каждой территории. Интересы этих территориально обособленных частей рассматриваются как самостоятельные, имеющие государственное значение» [50]. Основой функционирования муниципального образования являются органы местного самоуправления, которые представляют собой «избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделённые собственными полномочиями по решению вопросов местного значения» [47]. Состав органов местного самоуправления представлен в Приложении 2;
  • - адаптивность - муниципальное образование способно приспосабливаться к изменяющимся условиям функционирования;
  • - способность к саморазвитию - внутренним источником саморазвития муниципального образования является непрерывный процесс возникновения и разрешения противоречий, возникающих из многообразия потребностей и интересов населения, многообразия культур, форм и видов собственности и других сфер муниципального образования;
  • - диссипативная самоорганизация - в муниципальном образовании проходит процесс упорядочения за счёт согласованного взаимодействия множества элементов её составляющих. Самоорганизация проявляется в формах прямого волеизъявления населения (например, на референдуме, решения которого обязательны для всех), а также в деятельности органов местного самоуправления, наделённых необходимыми полномочиями для решения вопросов местного значения.

Таким образом, социально-экономическая система «муниципальное образование» представляет собой целостную совокупность взаимосвязано взаимодействующих природных и созданных человеком подсистем, включающих в себя социальные, экономические институты, отношения по поводу распределения и потребления материальных и нематериальных ресурсов, производства, распределения, обмена и потребления товаров и услуг, и определяется как открытая, динамическая, искусственная система. Основными подсистемами муниципального образования являются территория, население, муниципальное хозяйство.

Муниципальное образование как социально-экономическая система обладает такими свойствами, как целостность, бесконечность, слабая структурированность, иерархичность, коммуникативность, относительная устойчивость, непрерывность функционирования, адаптивность, способность к саморазвитию, диссипативная самоорганизация.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >