Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Право arrow Административная юрисдикция в финансовой сфере
Посмотреть оригинал

РЕКОМЕНДАЦИИ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ СУЩЕСТВУЮЩЕГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, РЕГУЛИРУЮЩЕГО АДМИНИСТРАТИВНОЮРИСДИКЦИОННУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ В ФИНАНСОВОЙ СФЕРЕ

На основе проведенного исследования разработаны следующие рекомендации и предложения по совершенствованию системы административной юрисдикции в финансовой сфере:

Рекомендации:

  • 1. Одной из главных особенностей административной юрисдикции в финансовой сфере, как и административной юрисдикции в целом, заключается в том, что правовое регулирование производства по делам об административных правонарушениях осуществляется материальными и процессуальными нормами, содержащимися не только в административном и административно-процессуальном законодательстве, но и в финансовом, бюджетном, банковском и налоговом законодательстве, законодательстве, регулирующим рынок ценных бумаг, что вызывает коллизии и противоречия при их практическом применении. Необходимо разграничение сфер и зон ответственности каждого отраслевого закона в отдельности, вывести из их сферы административно-юрисдикционную деятельность и закрепить указанную деятельность государственных органов в административном и административно-процессуальном законодательстве.
  • 2. Рекомендуется принять правовые меры:
  • 1) По совершенствованию существующего законодательства Российской Федерации в результате выявления коллизионных норм в области финансов, налогов и сборов, страхования, рынка ценных бумаг;
  • 2) По корреляции, разграничению сфер и зон ответственности каждого отраслевого закона в отдельности;
  • 3) По выведению из отраслевого законодательства административно-юрисдикционных норм и их однозначном закреплении в законодательстве об административной ответственности.
  • 3. В связи с реформированием законодательства об административной ответственности предлагается принять меры по выработке концептуальных научно-обоснованных предложений по оптимизации административно-юрисдикционного законодательства путем внедрения досудебного упрощенного административного производства, основанного на результатах контрольно-надзорной деятельности соответствующих органов публичного управления в финансовой сфере, предусмотрев при этом включение в административно-юрисдикционное законодательство правила обязательного обжалования в досудебном порядке.
  • 4. Процессуальное регулирование применения бюджетных мер принуждения, изложенных в части 2 статьи 306.2 БК РФ, должно осуществлять не по некодифицированным правовым предписаниям, изложенным в подзаконных нормативных актах - приказах, а по кодифицированным нормам, которые необходимо систематизировать в Бюджетном кодексе Российской Федерации в виде отдельного раздела или главы. Анализ приказов и писем Министерства финансов Российской Федерации показывает, что в отношении каждой меры бюджетного принуждения действует особый процессуальный порядок применения. Указанное обстоятельство обусловливает трудности в уяснении специфики процедур применения бюджетных мер принуждения и, как, следствие, необходимость официального толкования правовых предписаний со стороны Минфина России. Процессуальный порядок применения бюджетных мер принуждения должен иметь единообразный порядок. Это обеспечит чёткость и ясность в изложении процессуальных предписаний, связанных с обеспечением порядка применения бюджетных мер принуждения, ликвидировать правовые пробелы, возникающих в связи с отсутствием детальной регламентации процесса применения бюджетных мер принуждения.
  • 5. Выявлено почти полное отсутствие норм, регулирующих процессуальное положение лиц, в отношении которых применяются меры государственного принуждения в банковской сфере, в области рынка ценных бумаг и в бюджетной сфере (за исключением и. 8 статьи 51 Федерального закона «О рынке ценных бумаг» и ч. 3 статьи 306.2 Бюджетного Кодекса РФ, затрагивающие соответственно права и обязанности лиц, в отношении которых применяются меры государственного принуждения). Административно-юрисдикционные нормы, содержащиеся в законодательстве о рынке ценных бумаг, банковской деятельности, в бюджетных правоотношениях, со стороны контрольно- надзорных органов носят «жесткий» властный императивный характер и не предусматривают необходимый объем прав и обязанностей лиц, в отношении которых ведутся административно-юрисдикционные производства. На основании изложенного, рекомендуется исчерпывающий комплекс прав и обязанностей лиц, являющихся участниками по делам о правонарушениях в финансовой сфере, зафиксировать в едином кодифицированном административно-юрисдикционном законе. Такая возможность имеется, поскольку в настоящее время ведутся разработки нового административно-процессуального законодательства.
  • 6. Одной из серьезнейших проблем законодательства об административной ответственности является его соотношение с законодательными нормами иной юридической ответственности, предусматриваемой в ряде отраслевых законов. Речь, в первую очередь, идет о нормативных правовых актах, регламентирующих административно- юрисдикционную деятельность в области финансов, налогов и сборов, страхования, рынка ценных бумаг, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и Центральным банком Российской Федерации. Такие нормы до сих пор разрабатываются и принимаются хаотично, не согласованно, без единого концептуального подхода. Существует настоятельная необходимость определения па основе научного анализа проблем административной юрисдикции определить особенности административно-юрисдикционной деятельности в области финансов, налогов и сборов, страхования, рынка ценных бумаг; а также разработать рекомендации по совершенствованию административно-юрисдикционного законодательства в указанной сфере.

Предл о жен и я :

1 Сравнительно-правовой анализ норм, содержащихся в Налоговом кодексе РФ (часть 1) и Кодексе РФ об административных правонарушениях выявил типологические сходства между объектами правонарушений в налоговой сфере, содержащимися в КоАП РФ и НК РФ (часть 1) и обозначил проблему дублирования составов правонарушений, содержащихся в НК РФ и КоАП РФ. В основе указанного сходства лежит однородность объектов правонарушений, зафиксированных в составах противоправных деяний.

К таковым следует отнести:

  • ? Порядок предоставления сведений, необходимых для осуществления налоговых операций (ст. 15.6 КоАП РФ) и установленный порядок предоставления сведений, необходимых для осуществления функций налоговых органов (ст. 126 НК РФ).
  • ? Нарушение сроков представления сроков налоговой декларации (ст. 15.5 КоАП РФ) и установленный порядок представления налоговой декларации (расчёта финансового результата инвестиционного товарищества) (ст. 119, 119.1, 119.2 НК РФ).

Однако, несмотря однородность объектов составов правонарушений, зафиксированных в соответствующих статьях КоАП РФ и НК РФ данные составы формально-юридически закреплены в различных кодифицирующих актах. Причиной такого соотнесения является субъектный состав налоговых правонарушений, зафиксированный в НК РФ (часть 1) и КоАП РФ. Субъектами административных правонарушений, предусмотренных ст.ст. 15.4 - 15.8 КоАП РФ, в соответствии с примечаниями к статье 15.3 могут выступать должностные лица. Субъектами составов правонарушений, предусмотренных статьёй 126 НК РФ, являются налогоплательщики, под которыми в соответствии со статьёй 19 НК РФ признаются организации и физические лица, на которых в соответствии с положениями НК РФ возложена обязанность уплачивать соответственно налоги и (или) сборы. Кроме того, положения норм об ответственности, изложенные в составах правонарушений, закреплённых в НК РФ, могут применяться к лицам, занимающимся индивидуальной предпринимательской деятельностью.

Из изложенного определения видно, что понятие налогоплательщик является собирательным, так как включает юридические лица (организации) и физических лиц, которые выплачивают налоги. Однако физические и юридические лица, наряду с должностными лицами, также могут являться субъектами административных правонарушений, изложенных в КоАП РФ.

На основании изложенного, предлагается, в первую очередь, исключить из НК РФ составы правонарушений, содержащиеся в статьях 126, 119, 119.1, 119.2 НК РФ. В гипотезы и диспозиции статей 15.5, 15.6 КоАП РФ внести соответствующие изменения, корреспондирующиеся с указанными составами НК РФ (часть первая).

Следует отметить, что в 2012 году в Финансовом университете при Правительстве Российской Федерации была проведена научно- исследовательская работа «Совершенствование системы административных санкций в области финансов, налогов и сборов, страхования, рынка ценных бумаг» (см. приложение Б таблица Б.1).

Авторский коллектив НИР считает, что исключению из части 1 Налогового кодекса и внесение соответствующих изменений в КоАП подлежат не все составы правонарушений в налоговой сфере, а только те, которые имеют однородный объект с корреспондирующимися составами правонарушений, изложенными в КоАП РФ.

Предлагаемые формулировки статей 15.5, 15.6 КоАП РФ приведены в приложении Б (таблицы Б.2 и Б.З).

  • 2 Проблематичным представляется определение в НК РФ (статьи 128, 129) самостоятельных правовых статусов свидетелей и экспертов по делам, связанным с административно-юрисдикционной деятельностью налоговых органов. Сравнительный анализ правовых предписаний, содержащихся в статьях 90 ч.1 НК РФ и 26 КоАП РФ, показывает, что понятие свидетеля, содержащееся в КоАП РФ, предполагает расширительное смысловое толкование указанного термина, так как любое правоприменительное производство ориентировано на рассмотрение конкретных юридических дел и принятия решений по ним. Следовательно, указанное понятие применимо и по делам, возникающим из отношений налогового контроля. Следует отметить, что положения статьи 129 НК РФ (отказ эксперта, переводчика или специалиста от участия в проведении налоговой проверки, дача заведомо ложного заключения или осуществление заведомо ложного перевода), по сути, дублируют положения статьи 17.9. КоАП РФ (заведомо ложные показание свидетеля, пояснение специалиста, заключение эксперта или заведомо неправильный перевод) в части привлечения к ответственности эксперта. Предлагается, в первоочерёдном порядке, наряду со статьями 126, 119, 119.1, 119.2 НК РФ исключить из НК РФ статьи 90, 128, 129 НК РФ ввиду дублирования последними положений статей 25.6, 17.9 КоАП РФ.
  • 3 Предоставить право налоговому органу самостоятельно рассматривать дела об административных правонарушениях, принимать постановления по результатам рассмотрения протоколов, составление которых отнесено к ведению Федеральной налоговой службы и ее структурным подразделениям.
  • 4 Исключить ответственность должностных лиц организаций за правонарушения в сфере администрирования налоговых органов. Делегирование права налоговому органу самостоятельно рассматривать дела об административных правонарушениях позволит сэкономить временные и трудовые ресурсы при производстве по делам об административной ответственности.
  • 5 Сравнительный анализ правовых предписаний, содержащих составы правонарушений в финансовой сфере, и изложенных в КоАП РФ и БК РФ, обозначил проблему отсутствия корреляции между составами административных и бюджетных правонарушений. Субъектами административных правонарушений, содержащихся в ст.ст. 15.14 - 15.15.3 КоАП РФ, выступают должностные лица. Субъектами правонарушений в бюджетной сфере в соответствии с нормами, предусмотренными в статьях 306.4 - 306.8 БК РФ являются финансовые органы.

Правовая специфика данного понятия заключается в том, что оно носит синкретический характер, так как включает как органы исполнительной власти, обладающих статусом юридических лиц, так и собственно должностных лиц, подпадающих под признаки, предусмотренных статьёй 2.4 КоАП РФ.

Объективные стороны составов правонарушений, предусмотренные статьями 306.4 - 306.8 БК РФ, по сути, совпадают с объективными сторонами составов правонарушений, изложенных в статьях 15.14 - 15.15.3 КоАП РФ, по при этом содержат специфические бюджетные меры государственного принуждения, которых нет в перечне мер административных наказаний, предусмотренных КоАП РФ.

На основании изложенного, предлагается провести корреляцию составов правонарушений, Для решения указанной проблемы необходимо оставить в БК имеющиеся нормы, в которых зафиксированы бюджетные меры государственного принуждения, а в КоАП РФ внести соответствующие изменение в виде отсылочных санкций к соответствующим статьям БК РФ, в которых определены бюджетные меры государственного принуждения.

Следует отметить, принципиальная постановка вопроса о правовой корреляции отсутствует в предшествующих научно- исследовательских работах. Так, в 2013 году в Финансовом университете при Правительстве Российской Федерации была проведена научно исследовательская работа: «Актуальные вопросы совершенствования правового регулирования в области бюджетных отношений». Сопоставление концептуальных выводов по проблематике двух исследований целесообразно в Приложении Б (таблица Б.4).

Нормативная модель правовой корреляции изложена в формулировках статей 15.14 - 15.15.3 КоАП РФ, которые приведены в приложении Б (таблицы Б.5-Б.9).

6 Анализ административных правонарушений в сфере рынка ценных бумаг, содержащихся в КоАП РФ, показывает, что в отличие от правонарушений в сфере налогов и сборов и финансов, административные правонарушения в указанной сфере, по сути, содержатся в одном кодифицированном нормативном правовом акте - КоАП РФ. Последний вариант представляется наиболее оптимальным и его необходимо взять основу при реформировании административного законодательства в сфере налогов, сборов и финансов.

Сравнительно-правовой анализ предписаний, сформулированных в cm. 15.26 КоАП РФ (Нарушение законодательства о банках и банковской деятельности) и 74 Закона «О Центральном Банке Российской

Федерации (Банке России)» от 10.07.2002 г. № 86-ФЗ выявил проблему соотношения мер административных наказаний и особых банковских мер государственного принуждения со специальным порядком их применения, отличных от производства по делам об административных правонарушениях. Статья 74 Закона «О Центральном Банке Российской Федерации» содержит самостоятельные составы правонарушений в банковской сфере, не предусмотренные КоАП РФ, что порождает проблемы правоприменения указанных норм. Предлагается составы правонарушений, изложенные в статье 74 Закона о Банке России, включить в статью 15.26 КоАП РФ. Предлагается, наряду с санкциями, предусмотренными КоАП РФ, налагать на субъектов административных правонарушений в банковской сфере особые банковские меры государственного принуждения, предусмотренные статьёй 74 Закона о Банке России. Для реализации указанного предложения необходимо дополнить отсылочными нормами КоАП РФ к статье 74 Закона о Банке России, содержащей особые меры государственного принуждения со специальным порядком их применения.

Предлагаемые формулировки статей 15.26 КоАП РФ и 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» приведены в приложении Б (таблица Б. 10).

7 В настоящее время наблюдается явная диспропорция в видах санкций, предусмотренных КоАП РФ и Законом о рынке ценных бумаг. КоАП РФ предусматривает всего лишь две санкции в качестве мер административных наказаний - административный штраф и дисквалификацию. В то же время перечень мер государственного принуждения, предусмотренный статьей 51 Закона о рынке ценных бумаг, статьей 11 Федерального закона «О защите прав и законных интересов инвесторов па рынке ценных бумаг» [16], статьями 61 - 61.3 Закона «Об инвестиционных фондах» значительно шире. Для удобства правоприменения необходимо все содержащиеся в указанных законах специальные меры государственного принуждения изложить в статье 51 Закона о рынке ценных бумаг. Это придаст формулировкам специальных мер государственного принуждения более универсальный характер и значительно упростит административно-юрисдикционное производство в области ценных бумаг.

Предложенная унификация специальных мер государственного принуждения представлена в приложении Б (таблица Б.11).

Указанная диспропорция может быть устранена посредством правовой корреляции путем внесения следующих изменений в КоАП РФ и законодательство о рынке ценных бумаг. Предлагается дополнить нормы, регламентирующие ответственность в сфере рынка ценных бумаг, и содержащихся в КоАП РФ, отсылочными санкциями к части 1 статьи 51 Федерального закона «О рынке ценных бумаг» и устанавливающими специальные меры государственного принуждения в области ценных бумаг. Конкретизация специальной меры государственного принуждения применительно к конкретному составу должна осуществляться в подзаконных актах, издаваемых Банком России.

Предлагаемые формулировки статей 15.17 - 15.24.1, 15.29 КоАП РФ приведены в приложении Б (таблица Б. 12).

8 Представляется возможным дополнение КоАП РФ новой статьей (например, 15.18.1), предусматривающей административную ответственность в виде штрафа и административного приостановления деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг за совершение незаконных операций с ценными бумагами. Введение такой статьи обусловлено наличием соответствующих запретов (ограничений) на совершение указанных операций и отсутствием в КоАП РФ административной ответственности за их совершение. В частности, в соответствии с частью 2 статьи 3 Закона о рынке ценных бумаг сделки, осуществляемые брокером по поручению клиентов, во всех случаях подлежат приоритетному исполнению по сравнению с дилерскими операциями самого брокера при совмещении им деятельности брокера и дилера. В свою очередь, депозитарий не вправе совершать операции с ценными бумагами депонента иначе как по поручению депонента, если иное не предусмотрено федеральными законами или договором. Кроме того, если иное не предусмотрено депозитарным договором, депозитарий вправе отказать в списании ценных бумаг со счета депо, по которому осуществляется учет прав на ценные бумаги, и зачислении ценных бумаг па такой счет в случае наличия задолженности депонента по оплате услуг депозитария (часть 5 статьи 7 Закона о рынке ценных бумаг). Также согласно части 1 статьи 8 Закона о рынке ценных бумаг регистратор не вправе совершать сделки с ценными бумагами эмитента, реестр владельцев которых он ведет. При этом требования к проведению операций с ценными бумагами устанавливаются законодательством о рынке ценных бумаг, нормативными актами Банка России, правилами (стандартами) саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка цепных бумаг.

Одновременно, в пункте 4 части 1 статьи 44 Закона о рынке ценных бумаг установлено, что в случае неоднократного нарушения в течение одного года профессиональными участниками рынка ценных бумаг требований к деятельности или проведению операций, осуществление (проведение) которых допускается в соответствии с требованиями федеральных законов только на основании лицензии профессионального участника рынка ценных бумаг, в том числе при осуществлении функций трансфер-агента, функций счетной комиссии, функций агента по выдаче, погашению и обмену инвестиционных паев, Банк России вправе принимать решение о приостановлении действия или об аннулировании лицензии на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг. В этой связи в целях корреляции правового регулирования из нормы пункта 4 части 1 статьи 44 Закона о рынке ценных бумаг следует исключить слова «или проведению операций, осуществление (проведение) которых допускается в соответствии с требованиями федеральных законов только па основании лицензии профессионального участника рынка цепных бумаг, в том числе при осуществлении функций трансфер-агента, функций счетной комиссии, функций агента по выдаче, погашению и обмену инвестиционных паев».

Таким образом, предлагаемый вариант редакции новой статьи 15.18.1 КоАП РФ может быть изложен в следующем виде:

«15.18.1. Незаконные операции с цепными бумагами

1. Неоднократное нарушение в течение одного года профессиональными участниками рынка ценных бумаг требований по проведению операций, осуществление (проведение) которых допускается в соответствии с требованиями федеральных законов только на основании лицензии профессионального участника рынка ценных бумаг, в том числе при осуществлении функций трансфер-агента, функций счетной комиссии, функций агента по выдаче, погашению и обмену инвестиционных паев

влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на юридических лиц - от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей; либо административное приостановление деятельности профессионального участника рынка ценных бумаг.

  • 2. Совершение профессиональным участником рынка ценных бумаг операций, совершение которых не предусмотрено или запрещено законодательством о рынке ценных бумаг влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на юридических лиц - от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей; либо административное приостановление деятельности профессионального участника рынка ценных бумаг.
  • 3. Иное совершение профессиональным участником рынка ценных бумаг операций с ценными бумагами с нарушением установленных законодательством о рынке ценных бумаг требований к этим операциям, за исключением случаев, предусмотренных частями 1 - 2 настоящей статьи

влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на юридических лиц - от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей; либо административное приостановление деятельности профессионального участника рынка ценных бумаг».

В предлагаемой редакции статьи 15.18.1 КоАП РФ размер штрафов аналогичен санкции статьи 15.18 КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность за незаконные операции с эмиссионными ценными бумагами. Для наделения должностных лиц Банка России, рассматривающих дела об административных правонарушениях, соответствующими полномочиями в связи с введением в КоАП РФ новой статьи, внесение дополнений в статью 24.73 КоАП РФ не потребуется.

  • 9 Одновременно предлагается дополнить нормы части 2 статьи 3, части 5 статьи 7, части 1 статьи 8 Закона о рынке ценных бумаг указанием на то, что за нарушение запретов на совершение операций с ценными бумагами, предусмотренных данными нормами, устанавливается административная ответственность. В статье 6 Федерального закона от 05.03.1999 г. № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» предусмотрено обязанность эмитента ценных бумаг представления инвестору информации, определенной законодательством Российской Федерации, ее состав (включая перечень документов) и форму ее представления. В этой связи в пункт 7 статьи 6 Закона о защите прав инвесторов предлагается внести изменение, дополнив после слов «в заблуждение инвестора информации» словами «влечет наложение на эмитента или профессионального участника рынка ценных бумаг административной ответственности и», поскольку статьей 15.19 КоАП РФ установлена административная ответственность за непредставление эмитентом или профессиональным участником рынка цепных бумаг инвестору по его требованию предусмотренной законодательством Российской Федерации информации либо представление ими недостоверной информации.
  • 10 Представляется целесообразным расширить перечень видов административных наказаний за нарушения законодательства Российской Федерации о рынке ценных бумаг. В целях расширения перечня видов административных наказаний за правонарушения в области рынка цепных бумаг предлагается распространить действие такого административного наказания, как административное приостановление деятельности на деятельность профессиональных участников рынка ценных бумаг. В частности, для реализации данного предложения во втором предложении части первой статьи 3.12 КоАП РФ после слов «и финансированию терроризма» необходимо дополнить словами «рынка ценных бумаг». Для применения Банком России данного нововведения, в свою очередь, потребуется разработки и принятия Банком России соответствующих актов, содержащих процедуру (регламент) применения такого вида административного наказания. Например, предлагается санкцию статьи 15.18 КоАП РФ после слов «пятисот тысяч рублей» дополнить словами «либо административное приостановление деятельности профессионального участника рынка ценных бумаг». Аналогичные по сути дополнения могут быть внесены в санкции статьей 15.19. 15.21, 15.24.1, частей 3, 4, 11 и 12 статьи 15.29 КоАП РФ, т.к. затрагивают нарушения осуществления профессиональными участниками рынка ценных бумаг своей деятельности в части совершения ими соответствующих операций и соблюдения запретов (ограничений) в их деятельности.

Предлагаемые формулировки статей 15.19, 15.21, 15.24.1, 15.29 ч.ч.3.4,11,12 КоАП РФ приведены в приложении Б (таблица Б. 12).

 
Посмотреть оригинал
< Предыдущая   СОДЕРЖАНИЕ   Следующая >
 

Популярные страницы