Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Право arrow Административная юрисдикция в финансовой сфере
Посмотреть оригинал

Основания и специфические особенности применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в области финансов и рынка ценных бумаг

Полномочия Банка России по применению мер надзорного реагирования предусмотрены несколькими федеральными законами, прежде всего, Федеральным законом от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России) [13] (далее - Закон о Банке России), Федеральным законом от 2 декабря 1990 года № 395-1 «О банках и банковской деятельности» [21] (далее - Закон о банках), Федеральным законом от 23 декабря 2003 года № 177- ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» [12] (далее - Закон о страховании вкладов), Федеральным законом от 25 февраля 1999 года № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» [17], Федеральным законом от 27 июня 2011 года № 161-ФЗ «О национальной платежной системе» [9] и другими федеральными законами.

Ключевыми нормами, устанавливающими право Банка России применять к кредитным организациям меры, являются статьи 19 Закона о банках и 74 Закона о Банке России. В статье 19 Закона о банках предусматривается право Банка России применять к кредитной организации и головной организации банковской группы меры и содержится отсылочная норма к Закону о Банке России. В свою очередь, в статье 74 Закона о Банке России непосредственно содержатся как материальные, так и процессуальные нормы, регулирующие вопросы применения Банком России мер, в частности, основания, виды мер и порядок их применения. Иными федеральными законами предусматриваются полномочия Банка России по применению мер в отдельных сферах деятельности кредитных организаций: как субъектов национальной платежной системы, как участников системы страхования вкладов, как лиц, имеющих основания для осуществления мер по предупреждению банкротства и т.д.

Необходимо особо отметить проблему соотношения статьи 15.26 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) и статьи 74 Закона о Банке России. В настоящее время за допущенные кредитными организациями нарушения законодательства Российской Федерации о банках и банковской деятельности Банк России вправе применять к кредитным организациям штрафы как на основании статьи 74 Закона о Банке России, так и на основании статьи 15.26 КоАП РФ. Таким образом, в законодательстве Российской Федерации выявляется конкуренция норм банковского права и административного права в части регулирования полномочий Банка России при применении к кредитным организациям мер, носящих административный характер.

При рассмотрении вопроса о соотношении норм статьи 15.26 КоАП РФ и статьи 74 Закона о Банке России необходимо отметить проблему приоритета при применении указанных правовых норм. В соответствии с правовой позицией, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в определениях от 9 апреля 1998 года № 48-0 [61], от 12 марта 1998 года № 51-0 [62], от 19 мая 1998 года № 62-0 [63], от 8 октября 1998 года № 195-0, в статье 76 Конституции Российской Федерации пе определяется иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае - федеральных законов. Ни один федеральный закон в силу статьи 76 Конституции Российской Федерации не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой [122].

При применении законодательства, установившего право Банка России взыскивать штрафы с кредитных организаций, Банк России руководствуется общеправовыми принципами «приоритета специальной нормы над общей», «приоритета нормы, принятой позже, по отношению к норме, принятой ранее».

В соответствии с обязательной для применения правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной, в том числе в определениях от 14 декабря 2000 года № 268-0 [65], от 5 ноября 1999 года № 182-0 [66], применение Банком России так называемых «принудительных мер воздействия», носящих административно-властный характер, является элементом надзорных полномочий Банка России, которые, в свою очередь, базируются па конституционном принципе защиты и обеспечения устойчивости рубля. Отсутствие или умаление полномочий по применению указанных мер может иметь негативные последствия, как для кредитно-денежной системы Российской Федерации, так и для обеспечения защиты интересов кредиторов и вкладчиков банков. Действительно, применение мер воздействия является одной из важнейших структурных элементов банковского надзора, поскольку банковские санкции и банковская ответственность - это специфические формы санкций и ответственности, которые должны применяться на основе принципов банковского регулирования и банковского надзора [92. С. 64].

С учетом того, что в отношении Банка России Закон о Банке России является специальным законом и вступившим в силу позже

КоАП РФ, Банк России применяет нормы Закона о Банке России. Подходы к применению к кредитным организациям мер па основании статьи 74 Закона о Банке России, отраженные в письме Банка России от 2 июля 2002 года № 84-Т «О Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях» [58], сохраняют свою актуальность и в настоящее время. Более того, указанный подход поддерживается и арбитражными судами. В частности, Федеральный арбитражный суд Уральского округа пришел к выводу о том, что основания для применения порядка привлечения банка к административной ответственности, определенного, КоАП РФ отсутствуют, поскольку применяемые Банком России в соответствии с Законом о Банке России предупредительные меры направлены па поддержание стабильности банковской системы Российской Федерации и защиту интересов вкладчиков и кредиторов и не являются административными взысканиями в смысле, определенном КоАП РФ [67].

Таким образом, Банк России при наличии оснований для применения мер к кредитным организациям осуществляет свои полномочия на основании и в соответствии с банковским законодательством, в частности статьи 74 Закона о Банке России.

Вместе с тем, возникает проблема определения правовой сущности мер, применяемых Банком России к кредитным организациям. В научной литературе широко исследован вопрос правовой природы мер воздействия, применяемых Банком России к кредитным организациям. Следует отметить, что единой точки зрения на их сущность не выработано.

Очевидно, что меры принуждения, применяемые к кредитным организациям, по своей правовой природе должны быть отнесены к мерам публично-правового воздействия. Банк России воздействует па кредитные организации как публичный орган, как орган, наделенный властными полномочиями. Публичное воздействие может быть конституционно-правовым, административно-правовым, дисциплинарным, финансово-правовым и уголовно-правовым [163. С. 384]. Исходя из предложенной классификации, возникает вопрос, к какому именно виду публичного воздействия относятся меры воздействия, применяемые Банком России? Большинство специалистов относят их к административно-правовым санкциям [111], однако некоторые авторы относят указанные меры к иным мерам [81. С. 95-97].

Действительно, «меры Банка России имеют все признаки мер административно-правового принуждения, выявленные в литературе:

  • 1) меры Банка России направлены на охрану общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления;
  • 2) меры Банка России носят властно-принудительный характер;
  • 3) содержательно меры Банка России заключаются во внешнем государственно-правовом воздействии на субъекты правоотношений в форме ограничений личного, организационного или имущественного характера, т. е. тех или иных неблагоприятных последствий;
  • 4) меры Банка России применяются на основаниях, определенных законом, т.е. являются правовыми мерами;
  • 5) меры Банка России применяются уполномоченными органами и должностными лицами Банка России;
  • 6) меры Банка России применяются вне рамок служебной подчиненности и не связаны с имущественными отношениями, возникающими в силу законных требований государства имущественного характера к субъектам правоотношений;
  • 7) основная цель применения мер Банка России - не наказание, не кара, а пресечение посягательства на интересы третьих лиц и публичные интересы, а также восстановление правопорядка, нарушенного правонарушением» [102].

Исходя из приведенных аргументов, можно прийти к выводу об административно-правовой природе большинства принудительных мер, применяемых Банком России к кредитным организациям.

Следует подчеркнуть, что в Инструкции Банка России от 31.03.1997 № 59 «О применении к кредитным организациям мер воздействия» [54] (далее - Инструкция Банка России № 59) меры Банка России подразделяются на: принудительные и предупредительные меры.

Предупредительные меры всегда направлены на самостоятельное устранение кредитной организацией недостатков, допущенных ей в деятельности, имеют рекомендательную сущность и могут применяться главным образом на ранних стадиях возникновения недостатков.

К таким мерам согласно Инструкции Банка России № 59 относятся:

  • - доведение до органов управления кредитной организации информации о недостатках в ее деятельности и об обеспокоенности надзорного органа состоянием дел в кредитной организации;
  • - изложение рекомендаций надзорного органа по исправлению создавшейся в кредитной организации ситуации;
  • - предложения представить в надзорный орган программу мероприятий, направленных на устранение недостатков, включая при необходимости обязательства, принимаемые на себя кредитной организацией, ее учредителями (участниками);
  • - установление дополнительного контроля за деятельностью кредитной организации и за выполнением ею мероприятий по нормализации деятельности.

Как видно из характеристики предупредительных мер Банка России, вывод об административно-правовой природе мер, применяемых Банком России, относится только к принудительным мерам.

В последнее время банковское законодательство претерпело значительные изменения. В частности, Федеральным законом от 02.07.2013 № 146-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [8] (далее - Федеральный закон № 146-ФЗ) внесены масштабные изменения в части расширения полномочий Банка России, в том числе по применению мер надзорного реагирования. Так, Закон о Банке России дополнен статьями 57.2, 57.3, 72.1, а статьи 60, 61 и 74 Закона о Байке России претерпели существенные изменения. Кроме того, Закон о банках был дополнен новыми статьями: 11.1 «Органы управления кредитной организации», 11.1-1 «Особенности компетенции и организации деятельности совета директоров (наблюдательного совета) кредитной организации», 11.1-2 «Требования к системам управления рисками и капиталом, внутреннего контроля кредитной организации», 11.3 «Устранение нарушений, допущенных при приобретении и (или) получении в доверительное управление акций (долей) кредитной организации». Также, в статьи 4, 8, 19 Закона о банках изложены в новой редакции, а в статьи 11, 16 внесены изменения.

 
Посмотреть оригинал
< Предыдущая   СОДЕРЖАНИЕ   Следующая >
 

Популярные страницы