Разработка механизма взаимодействия в системе регионального управления государственным имуществом в федеративном государстве

Обоснование и определение механизма и инструментов государственно-частного партнерства при развитии инфраструктуры субъектов Федерации в условиях развития федерализма, условия их реализации

Эффективное функционирование и развитие регионального государственного имущества возможно в условиях конструктивного взаимодействия государственных и региональных органов власти, бизнес- сообщества, общественных организаций и ]раждан. Предложенная современная модель реализации концепции регионального управления государственным имуществом основывается на принципах государственно-частного партнерства (ГЧП), позволяет обеспечить взаимодействие и учесть специфику регионально хозяйственной и социально-экономической системы.

ГЧП в современных социально-экономических условиях широко используется в мире и является эффективным инструментом повышения эффективности управления. Для других развивающихся стран характерно активное участие государства в ГЧП.

В работе предложено использовать ГЧП в качестве институционального механизма объединения ресурсов (материальных и нематериальных) государства (федерального центра, субъектов РФ и муниципальных образований), частного бизнеса (собственных и заемных средств) и свободных источников финансирования (благотворительность, спонсорство, средства общественных организаций). Цель разработка, планирование, финансирование, строительство и эксплуатация объектов государственной собственности в регионах.

За последние годы в России практически завершилось формирование на федеральном уровне механизма и инструментов ГЧП, необходимых и достаточных для реализации проектов ГЧП в субъектах РФ. Наибольшее распространение ГЧП получило в особых экономических зонах. К концу 2012 г. в России создано 17 особых экономических зон, в которых зарегистрировано 211 резидентов, в том числе 27 компаний с участием иностранных инвесторов из 19 стран. Объем инвестиций, заявленных резидентами особых экономических зон на развитие объектов государственной недвижимости, обеспечивающих решение социальных вопросов, составляет 229,1 млрд рублей, что составляет около 1/3 всех затраченных средств. На территории особых экономических зон резидентами построено и введено в эксплуатацию 35 объектов государственной недвижимости. Более половины проектов ГЧП (53%) реализуется в Центральном и Приволжском федеральных округах, а по совокупной сметной стоимости проектов выделяются Сибирский и Северо-Западный федеральные округа: 528,3 и 349,1 млрд руб. соответственно (рис. 7). При реализации проектов ГЧП в России используются и простые, и сложные контрактные модели, различающиеся объемом передаваемых частному партнеру правомочий собственности, инвестиционных обязательств партнеров, разделения рисков между партнерами, ответственности за проведение различных видов работ.

В России одной из основных площадок развития ГЧП стали особые экономические зоны (ОЭЗ)[1]. Российские ОЭЗ - федеральные площадки. Однако хотя и наделенные федеральным значением, они - территориальные части российских регионов и, конечно, должны работать на развитие этих регионов, а значит, и объектов государственной собственности, территориальными частями которых являются.

Распределение проектов ГЧП, реализуемых в регионах, по федеральным округам и их совокупной сметной стоимости"

Рис. 7. Распределение проектов ГЧП, реализуемых в регионах, по федеральным округам и их совокупной сметной стоимости"

Эффективному развитию ГЧП в российской практике препятствует ряд обстоятельств. Во-первых, нежелание и неготовность государства работать в новой экономической среде, ориентированной на развитие федерализма. В российских государственно-частных партнерствах государственная сторона выражает нежелание сбалансировано делить риски и ответственность с частным бизнесом. Например, в ОЭЗ «Зеленоград», где собрание акционеров отмечает тенденцию к полному снятию с Министерства экономического развития РФ ответственности в этом ГЧП: «Возникла абсурдная ситуация, когда у министерства как стороны соглашения оставлена только одна единственная функция контролировать другую сторону соглашения. Обязательства министерства по строительству инфраструктуры исключены из текста соглашения. Все должны делать только мы - нести финансовую ответственность за невыполнение, а другая сторона не берет на себя никаких обязательств»1. Лишь после посещения ОЭЗ «Зеленоград» мэром Москвы С.Собяниным в конце марта 2011 г. положение несколько изменилось. Правительство Москвы, тоже государственная сторона в Зеленоградском ГЧП, продемонстрировало готовность к партнерской работе-.

Во-вторых, существует проблема мотивации государства к участию в ГЧП. Если будет повышаться мотивация со стороны государства к участию в ГЧП, то повысится и инвестиционная активность в отношении развития государственного имущества в российских регионах. В настоящее время очевидна тенденция к снижению этой активности. По данным Министерства регионального развития РФ, в 2008- 2010 гг. объемы инвестиций снижались в 56 российских регионах'.

Упадок инвестиционной активности в российских регионах, например, привел к плохому содержанию находящихся на государственной охране памятников истории, культуры и природы. Очевидно, что содержать, реставрировать, консервировать 90 тыс. таких объектов задача, превышающая возможности федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. В данной ситуации можно задействовать хорошо известный в мировой практике механизм доверительного управления в [2] [3] [4]

дополнение к государственному и частному управлению этим огромным наследием[5]. Российская Федерация ратифицировала Конвенцию ЮНЕСКО 1972 г. об охране Всемирного культурного и природного наследия, а также другие документы этой организации но вопросам наследия, согласно которым рекомендуется для сохранения объектов национального наследия и увеличения финансовых возможностей поощрять создание некоммерческих организаций по сохранению исторических или традиционных ансамблей. Эти организации могут иметь корпоративный статус и получать пожертвования от отдельных лиц, фондов, предприятий в обмен на установление для благотворителей налоговых льгот.

Причины нежелания государства развивать новые механизмы инструментов управления развитием объектов государственного имущества в регионах заключаются в чрезмерно централизованных межбюджетных отношениях и в том, что полномочия и доходы бюджетной системы сосредоточены в федеральном центре. Распределение консолидированного бюджета России таково, что 60% составляет федеральная часть и только 40% - региональная. В случае постепенного обратного перераспределения доходов в пользу региональных и муниципальных бюджетов межбюджетные трансферты станут работать, как своеобразные субсидии на региональное развитие. Серьезным стимулом к развитию государственного имущества в регионах мог бы стать возврат в региональный бюджет в виде федеральных дотаций части федеральных налогов регионам, которые сумели привлечь инвестиции и создать новую налоговую базу. Регионы должны иметь полномочия освобождать от налогов крупные проекты, имеющие стратегическое для развития региона значение, в первую очередь инфраструктурные проекты.

В Китае, где есть большой опыт реализации инфраструктурных проектов, действует норма, позволяющая провинциям полностью освобождать инвесторов даже от общегосударственных налогов, не говоря уже о местных налогах. При этом китайские территории демонстрируют ответственное поведение. В стране почти все крупные проекты реализуются в рамках ГЧП: государственный бюджет дает примерно 10-15%, провинции - 30%, а остальные затраты берут на себя банки и частные инвесторы. Провинции принимают на себя обязательства по подготовке земли, выносу коммуникаций и т.д. Как правило, проекты имеют статус национальных, но местная власть берет на себя ответственность за них, т.е. за развитие своей (и в национальных интересах) территории, и это принципиальный момент1. В отличие от китайских провинциальных властей, в России территориальные власти не только не берут на себя ответственность за социально-экономическое развитие своих территорий, но даже не имеют такой мотивации - именно из-за отсутствия реального бюджетного федерализма.

В-третьих, у государства как стороны ГЧП нет механизма выполнения своих обязательств перед другой стороной ГЧП - обязательств по соглашению между сторонами. Например, для упрощения получения землепользователем разрешения начать на земельном участке строительство был введен режим «одного окна». Но на практике получить подобное разрешение все также сложно или невозможно. Не создан «зеленый коридор согласований» для резидентов ОЭЗ: государственная сторона не хочет слушать резидентов, относится к ним не как к партнерам”. Согласно экспертному анализу, инвесторы сталкиваются в российских регионах со следующими проблемами:

  • • запутанность и сложность процедур утверждения документации по инвестиционным проектам;
  • • необоснованные отказы в выделении земельных участков или продлении договоров аренды;
  • • трудности с коммуникациями, подключением инженерного оборудования.

Все это мало напоминает партнерство - для частных инвесторов продолжает действовать «разрешительный» принцип[6] [7] [8].

Согласно данным международного рейтинга «Ведение бизнеса- 2012», Россия не лидирует в нем и занимает среди 183 стран 124-е место (табл .13).

Применение рейтинга «Ведение бизнеса» к городам- миллионникам показало, что Москва занимает худшие позиции по величине административных барьеров и качеству государственного регулирования в сфере получения разрешений на строительство. В Москве для получения такого разрешения предусмотрено наибольшее количество процедур1. Вместе с тем данные международных исследований показывают, что сокращение времени создания бизнеса на 10 дней приводит к увеличению темпов роста инвестиций на 0,3% и темпов роста ВВП на 0,36% в странах с относительно низким уровнем дохода, но аффективной системой управления[9] [10] [11].

Таблица 13

Условия ведения бизнеса в России3

Индикатор

2011 г.

2012 г.

Степень благоприятности условий ведения бизнеса

124

120

Разрешение на строительство

179

178

- число процедур

51

51

- время(дни)

483

423

- цена (процент от дохода на душу населения)

210,9

183,8

Подключение электричества

183

183

- число процедур

10

10

- время(дни)

281

281

- цена (процент от дохода на душу населения)

4125,4

1852,4

В-четвертых, представители российского бизнеса, которые могли бы составить эффективную сторону в государственно-частных партнерствах в интересах регионального развития государственного имущества, не готовы вступать в ГЧП именно по причине низкого качества государственных услуг в России. Российский частный бизнес конкретизирует ситуацию, отмечая, что трудно добиться подключения построенных сооружений к системам инженерных коммуникаций (воде, газу, отоплению, электричеству). Чтобы подключиться к коммуникационным системам, нужно пройти продолжительную и трудоемкую процедуру сбора различных документов, а затем долго ждать получения технических условий на подключение от собственника сетей или эксплуатирующей организации (габл. 14).

Одна из главных причин подобного административного «творчества» в отношении инвестиционных проектов ГЧП по инфраструктурному развитию, например в Москве, — отсутствие Правил землепользования и застройки. Финансовая нагрузка на инвесторов усугубляется наличием в федеральном законе «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» нормы о возможности взимать в Москве 80% кадастровой стоимости земельного участка при изменении вида разрешенного использования1.

Таблица 14

Рейтинг России: насколько экономика страны притягательна

для бизнеса?"

Условие

Международный рейтинг страны в 2012 г.

Простота регистрации прав собственности

45

Простота ликвидации предприятий

60

Условия кредитования

98

Уровень налогообложения

105

Простота регистрации бизнеса

111

Уровень защиты инвесторов

111

Легкость ведения международной торговли

160

Простота получения разрешений на строительство

178

Простота подключения к системе электроснабжения

183 (последнее)

В-пятых, плохо налажен механизм взаимодействия внутри государственной стороны ГЧП. В России есть законодательство, регулирующее соответствующие взаимоотношения. Законодательно определены принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственного управления государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов[12] [13] [14] и заключены соответствующие договоры. Есть постановление правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 (в редакции от 24 сентября 2010 г., с изменениями от Обапреля 2011 г.) «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти». Есть нормативные документы в отношении государственного органа. Для преодоления излишнего бюрократизма в государственных органах установлен новый порядок, согласно которому с 1 октября 2011 г. федеральные органы, предоставляющие государственные услуги, не вправе требовать от заявителя информацию и документы, которые находятся в распоряжении других ведомств, но должны самостоятельно получать их в электронном виде. С 1 июля 2012 г. межведомственный режим распространен на предоставление всех государственных услуг - региональных и муниципальных[15]. Однако в реальности взаимодействие российских государственных органов между собой обнаруживает игнорирование и/или несовершенство регламентирующего это взаимодействие законодательства. Ясно одно - необходимо выполнять уже имеющееся законодательство с одновременной разработкой (корректированием) процедурных стандартов осуществления проектов ГЧП, в том числе единых стандартов взаимодействия сторон этих проектов.

Обращение к мировому опыту организации государственного регулирования в рамках ГЧП показывает, что уже в 2009 г. более половины стран ОЭСР имели структурные подразделения, призванные помочь правительствам в управлении проектами ГЧП - повысить успешность государственных органов в управлении связанными с ГЧП рисками'. Например, в Германии создаются новые организационные формы, занимающие промежуточное место в структуре органов государственной и муниципальной власти. Такие организации обеспечивают прямую или косвенную добровольную интеграцию всех потенциально заинтересованных государственных игроков: федеральное правительство, включая отдельные отраслевые министерства, правительства земель, а также муниципальные образования или их союзы. На уровне земель созданы сетевые объединения различных органов государственной и муниципальной власти, представителей частного бизнеса, лоббистских ipynn различных секторальных союзов. Связывает всю сеть участников орган поддержки ГЧП, имеющий, в том числе, функцию разработки методических рекомендаций и консультационную функцию'.

По экспертной оценке этого германского опыта, сетевая организационная модель позволяет добиться высокой степени горизонтальной интеграции всех потенциальных игроков на рынке ГЧП и, главное, привлекает представителей бизнеса, которые, как правило, не могут принимать участие в работе иерархически организованных органов государственной власти. Кроме того, в Германии на уровне земель действуют рабочие группы по созданию ГЧП. Участники рабочей группы могут быть постоянными или приглашенными. Постоянные участники — представители министерства финансов и органов муниципальной власти — на отдельные заседания приглашают представителей среднего и крупного бизнеса, а также сотрудников крупных лоббистских секторальных организаций. В некоторых землях (Северный Рейн-Вестфалия и Гессен) рабочие группы называются оперативными группами, и они, не имея постоянных членов, интегрированы в структуру Земельного министерства финансов. Представители других министерств и ведомств, а также муниципалитеты привлекаются к работе оперативных групп только в случаях, когда оперативные группы считают это необходимым в рамках оказания консультационных услуг или организации пилотных проектов ГЧП. Эксперты отмечают в подобных организационных формах четкость разделения компетенций, исключающую конфликты. В дополнение к оперативным группам в некоторых федеральных землях (Гессен и Баден-Вюртемберг) созданы консультационные органы — советы но поддержке институтов ГЧП, представляющие интересы всех игроков на рынке ГЧП, а также ученых, исследующих применение механизмов ГЧП на практике1.

Подобный опыт институтов поддержки ГЧП может быть интересен для России, где в соответствии с федеральным законом от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» создается нечто похожее - Наблюдательный совет ОЭЗ, призванный выполнять функции координации ведомств, обратной связи с резидентами, выработки перспективных планов развития. Однако, но экспертному мнению, в существующей практике он не работает как реальный механизм «обратной связи», реальный инструмент решения конкретных проблем и формирования «перспективных планов развития»2.

Государственная сторона не всегда выполняет обязательства по обеспечению консультаций с конечными потребителями и прочими заинтересованными кругами, включая период до инициации инфраструктурного проекта в рамках ГЧП. В Зеленограде защитники Химкинского леса выразили несогласие с существующим маршрутом трассы Москва — Санкт-Петербург из-за экологической угрозы, которую несет строительство этой дороги[16]. В августе 2010 г. президент РФ Д.Медведев приостановил строительство и попросил правительство проанализировать необходимость вести трассу именно через лес. После анализа маршрут не изменился, но разработаны дополнительные меры компенсации нанесенного природе ущерба. По соглашению между Федеральным дорожным агентством и ООО «Северо-западная концессионная компания» власти обязаны компенсировать концессионеру негативные последствия при наступлении особого обстоятельства, продлив концессию или напрямую компенсировав финансовые потери'. Известны и другие подобные конфликты, в том числе по поводу перезапуска Байкальского целлюлозно-бумажного комбината и строительства «Охта-центр» в Санкт-Петербурге.

Сдерживает развитие ГЧП как механизма обеспечения развития государственного имущества в регионах и необходимость общественного контроля за государством. В России данный институт устроен гак, что государственная сторона делает общественному контролю некое одолжение, не нуждаясь в нем и опасаясь его.

Чтобы в России ГЧП стало эффективным в современных условиях механизмом управления государственным имуществом и инструментом инвестирования в национальное социально-экономическое (инфраструктурное) развитие, необходимо:

  • • создать мотивацию органов власти к реализации проектов ГЧП за счет усиления стимулирующих механизмов межбюджетных отношений; признать инвестиционный климат и реализацию проектов ГЧП в качестве значимых критериев оценки эффективности деятельности органов региональной власти; совершенствовать правовые механизмы защиты гарантий интересов инвесторов;
  • • налаживать полноценные механизмы разрешения споров между государственными и частными партнерами — развитие досудебных процедур разрешения споров, разработка процедурных стандартов реализации ГЧП-проектов, единых стандартов взаимодействия, создание среды для диалога различных заинтересованных кругов ГЧП;
  • • обеспечение государством базовых условий развития рыночной экономики — прав собственности, поддержания конкурентной среды, укрепления механизмов саморегулирования бизнеса, утверждения стандартов ответственного делового поведения, повышения качества корпоративного управления.

Базовыми условиями для функционирования ГЧП в условиях рыночной экономики являются:

  • • развитие необходимой институциональной среды;
  • • поддержание конкурентной среды;
  • • укрепление механизмов саморегулирования бизнеса;
  • • совершенствование стандартов социально ответственного делового поведения;
  • • повышение качества корпоративного управления.

В России неблагоприятная для ГЧП институциональная среда (государственного капитализма при низком уровне конкуренции с рынком) сказывается на практике концессионных соглашений (формы ГЧП), допускающей конкуренцию (конкурс) лишь на этапе заключения контракта, а дальше конкурентные стимулы к эффективному управлению концессионными объектами отсутствуют, и управление получается неэффективным. Практикуемые в России концессионные соглашения негибкие, гак как не приспособлены к реагированию на постоянные средовые изменения.

Российские концессионные соглашения, перерожденные государственно-капиталистической институциональной средой, игнорируют возможность своего пересмотра в ходе выполнения проектов. Зачем пересматривать, если государственный капитализм стратегически полагается не столько на изменчивую рыночную среду, сколько на государственное администрирование? Поэтому логично, что российское законодательство не предусматривает такую форму государственночастных проектов, как контракт жизненного цикла (КЖЦ)[17], охватывающий все три этапа жизни объекта ГЧП — проектирование, строительство, эксплуатацию. КЖЦ экономически мотивируют подрядчика к качественному выполнению проекта, поскольку он несет финансовую ответственность за проект в течение всего нормативного срока эксплуатации объекта. Мировой опыт свидетельствует, что КЖЦ, рассчитанный на период 40 и более лет, значительно оптимизирует расходы на создание любых объектов инфраструктуры. Принципы и философия КЖЦ позволяют «выдавить» с рынка временщиков и непрофессионалов, любителей «откатов» и «распилов», которые приходят на аукционы, забирают контракты и начинают ими торговать, не обладая при этом ресурсами для их выполнения[18].

Переход в России к управлению государственной недвижимостью но механизму КЖЦ требует соответствующей нормативноправовой базы. В стране есть нормативные документы, облегчающие введение КЖЦ, поскольку в них прописаны нормы, снижающие административные барьеры для частного бизнеса и тем самым дающие частному бизнесу определенные гарантии как стороне ГЧП. К ним относятся следующие федеральные и региональные документы: Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. (№ 190-ФЗ) в редакции от 6 декабря 2011 г.; постановление Правительства Москвы от 2 февраля 20011 года. (№ 25-ПП) «О мерах по завершению реализации инвестиционных контрактов с участием Правительства Москвы»; распоряжение Правительства Москвы от 12 апреля 2010 г. (№ 665-РП) «О сокращении срока согласования и упрощении подачи заявок при разработке градостроительной документации»; Государственная программа города Москвы «Градостроительная политика» на 2012-2016 годы, утвержденная Постановлением Правительства Москвы от 2 февраля 2011 г. (№ 23-ПП). Однако все эти документы, по экспертному мнению, именно облегчают путь к должному институту ГЧП, но недостаточны, чтобы этот путь реально состоялся".

В России действует важный для развития ГЧП федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях». Основная идея этого закона - переложение с государства контрольных и надзорных функций в определенной сфере на самих участников рынка. Этот закон предусматривает создание механизмов саморегулирования, что прямо призывает государственное управление, в гом числе управление государственной недвижимостью, к партнерству с частным сектором, рынком как пространством самоуправления. Истина, тем более в современных условиях, состоит в том, что модель государственного управления в партнерстве с общественным самоуправлением несравнимо эффективнее, чем модель государственного управления, которое рассматривает общество только как объект управления.

Поэтому один из формальных показателей появления в стране экономики регионов — наличие в национальной экономике саморегулируемых организаций (СРО). В России к началу 2011 г. общее их число, например, в строительном комплексе составило 421 организацию, среди которых 231 организация образована в сфере строительства, 162 - в сфере подготовки проектной документации, 28 — проведения инженерных изысканий. Москва стала лидером по созданию саморегулируемых организаций в строительстве, проектировании и инженерных изысканиях.

Однако эксперты констатируют, что российские саморегулируе- мые организации слабо способствуют переходу от конкуренции за административный ресурс к конкуренции лучших практик и технологий1. Возникла тенденция к коммерциализации саморегулирования, выражающаяся в создании и функционировании «коммерческих» СРО, в которых органы управления заведомо нацелены на выдачу свидетельств о допуске к работам из корыстных побуждений. Наметилась явная тенденция к монополизации строительного рынка, который начал делиться по территориальному и национальному принципу. «Местные» стараются не допускать «чужаков» на «свои» территории. Например, строители из Твери не могут строить в Ярославле. В результате - из-за отсутствия обмена профессиональными кадрами — большой по объему потребностей российский инфраструктурный рынок страдает от дефицита квалифицированных субъектов. Так, российский инфраструктурный рынок обслуживают лишь небольшое число компаний в сферах водоснабжения, переработки мусора, практически нет компаний, специализирующихся на управлении социальной инфраструктурой — детскими садами, школами, больницами".

Принципы развития ГЧП, которые должны принять на себя и государственная сторона, и сторона частного бизнеса, изложены в международных документах — «Десять принципов глобального договора ООН»[19] [20] [21], «Принципы корпоративного управления ОЭСР»1, «Руководство ОЭСР по корпоративному управлению на государственных предприятиях». Последний документ особенно важен для России, где предприятиям с государственным участием принадлежит значительная доля ВВП, занятости и рыночной капитализации, они преобладают в качестве субъектов инфраструктурного развития.

На уровне намерений Россия заявила о своей приверженности принципам Глобального договора ООН в предложении программы своего участия в Глобальном договоре на 2009-2014 гг.' Эта российская программа ставит задачи:

  • • осуществления проектов ГЧП, прежде всего в сфере инфраструктурного развития;
  • • повышения деловой репутации российских компаний и популяризации в стране и за рубежом (в рамках Глобального договора ООН) российских компаний — лидеров устойчивого развития.

Поэтому можно утверждать, что эффективное (в рамках ГЧП) управление государственной собственностью полностью находится в руках государства - решающим образом определяется поведением государства в экономике как образцовым для всех субъектов рынка. Государство, если оно само социально ответственное, будет поощрять социальную ответственность частного бизнеса и всех институциональных субъектов рынка. Институциональные субъекты рынка, например пенсионные фонды, в том числе и в России, подчиняясь мировой тенденции, считают для себя необходимыми социально ответственные вложения[22] [23] [24].

Государство должно видеть это и поощрять инвесторов, вкладывающих в социальную сферу, в чем собственно и заключается смысл государственно-частного партнерства - института, призванного объединить государство и частный сектор в эффективной работе на общество, общественное развитие. Только в таком партнерстве государства и частного бизнеса будут решаться проблемы загрязнения окружающей среды, коррупции, нарушения прав человека. Если российское государство намерено на деле перейти к идеологии ГЧП, а это идеология социального партнерства в самом широком смысле, оно обязано ввести частный сектор в уже созданные в стране механизмы финансовой поддержки. Долгосрочные проекты ГЧП должны быть надежно обеспечены долгосрочным финансированием [25].

Развитие ГЧП в целях повышения эффективности управления государственной недвижимостью в регионах возможно в условиях:

  • • политической поддержки;
  • • расширения нормативного и правового обеспечения;
  • • создания эффективной, информационно обеспеченной, прозрачной и общественно подконтрольной системы непрерывного управления проектами, реализуемыми в рамках ГЧП;
  • • наличия механизмов сбалансированного разделения рисков реализации проектов ГЧП между государственной стороной и другими сторонами;
  • • налаживания полноценных механизмов разрешения споров между участвующими в ГЧП сторонами.

Инструменты ГЧП представлены на рис. 8.

Инструменты государственно-частного партнерства

Рис. 8. Инструменты государственно-частного партнерства1

Среди них наряду с существующими выделены региональные и местные инструменты (региональные фонды, микрофинасирование, [26]

фонды общественных организаций и др.), которые должны играть значительную роль и активно развиваться.

Способы финансирования ГЧП представлены на рис. 9.

Способы финансирования проектов ГЧП

Рис. 9. Способы финансирования проектов ГЧП

В настоящее время в России практически отсутствуют финансовые инструменты государственной поддержки частных инвестиций. Российский сектор недвижимости с его долгосрочными, но малорентабельными инвестициями и территориальным (региональным и местным) управлением воспринимается в настоящее время инвесторами как сектор с высоким уровнем риска.

Например, муниципальные (субсуверенные) облигации считаются более рискованными, чем облигации государственные (суверенные). Именно из-за дефицита защищенности (суверенности) субсуверенных проектов ГЧП российский банковский сектор закономерно не проявляет к ним особого интереса. Значит, надо сделать так, чтобы в принципе субсуверенные проекты ГЧП встали по своим рискам для инвесторов на уровень суверенных проектов. И это задача государства по созданию институциональных механизмов устойчивого финансирования проектов ГЧП, в том числе финансирования со стороны банковского сектора. Заслуживает внимания предложение об использовании средств Фонда национального благосостояния в качестве государственных гарантий длинных кредитов на инфраструктурные проекты. Внешэкономбанк, например, привлекая государственные или частные средства, мог бы с учетом государственных гарантий «длинно» финансировать эти проекты[27].

Помимо механизма государственных гарантий для банковского финансирования проектов ГЧП нужно создавать систему стимулов для

граждан и институциональных инвесторов инвестировать в долгосрочные проекты. Мировой опыт показывает, что один из ключевых эффективных инструментов привлечения долгосрочного финансирования при реализации проектов с длительными сроками освоения — выпуск инфраструктурных облигаций. По сравнению с традиционными корпоративными облигациями инфраструктурные облигации отличаются целевым использованием средств, полученных от их размещения, именно на инфраструктурные проекты. Деньги от инфраструктурных облигаций долгосрочно обращаются в привязке к сроку строительства (реконструкции) инфраструктурного объекта и периоду его эксплуатации, в среднем 15-25 лет. Выпуск инфраструктурных облигаций обеспечивается государственными гарантиями, страхованием рисков, банковскими гарантиями и поручительствами.

Основные инвесторы, вкладывающие в инфраструктурные облигации, - институциональные (пенсионные фонды, страховые компании) инвесторы. Например, в Чили высокие кредитные рейтинги получают концессионные проекты с использованием механизма инфраструктурных облигаций, эмитентом которых выступает концессионер. Пенсионные фонды этой страны охотно покупают облигации целевого выпуска — для финансирования конкретных объектов ЖКХ, аэропортов, дорог и имеют хорошие доходы: в целом среднегодовая доходность накопительной пенсионной системы в реальном выражении составляет около 10%.

Первые проекты строительства платных автодорог с использованием финансирования инфраструктурных облигаций появились и в России. Принятая в стране Стратегия развития финансового рынка на период до 2020 г.[28] призвана обеспечить привлечение инвестиций в долгосрочные проекты ГЧП но развитию транспортной, энергетической, жилищно- коммунальной и социальной инфраструктуры через инструмент инфраструктурных облигаций. Обязательства по таким облигациям могут обеспечиваться активами, создаваемыми в рамках проекта, а также постоянными платежами за пользование инфраструктурными объектами'.

Это позволит привлекать инвестиции для финансирования инфраструктурных проектов и одновременно расширять перечень инфраструктурных объектов, инвестируемых из средств негосударственных пенсионных фондов. В настоящее время российские пенсионные фонды обладают огромным объемом «длинных денег», которые они могли бы вкладывать в государственные инфраструктурные проекты, причем долгосрочные — до 20 лет. Однако такое развитие сдерживается несовершенством законодательства и отсутствием четких правовых схем.

Сегодня в России выпуск, обращение и погашение инфраструктурных облигаций регулируются Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг». Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях», регламентирующий подготовку, заключение, исполнение и прекращение концессионных соглашений, установление гарантий прав и законных интересов сторон концессионного соглашения, предусматривает выпуск корпоративных облигаций, выпускаемых эмитентом-концессионером для привлечения финансирования определенного концессионного соглашения. В связи с этим основной проблемой применения инструмента инфраструктурных облигаций оказывается их жесткая привязка к концессионной форме ГЧП, хотя в России ГЧП осуществляется и в других формах. Кроме того, российское законодательство не регламентирует инфраструктурные облигации в качестве самостоятельного инструмента. Поэтому требуется принять специальный федеральный закон об инфраструктурных облигациях и порядке их обращения. Проект такого федерального закона - «Об особенностях инвестирования в инфраструктуру с использованием инфраструктурных облигаций» — уже разработан[29].

Необходимо внести изменения в некоторые действующие нормативные акты, в том числе в пенсионное законодательство, учитывая, что развитие института инфраструктурных облигаций направлено и на привлечение средств пенсионных фондов. В частности, в нормативных актах следует расширить перечень объектов инвестирования, пересмотреть требования к структуре портфеля пенсионных накоплений. Усилия государства по развитию института государственных гарантий, института инфраструктурных облигаций позволит получить «длинные» деньги для реализации долгосрочных проектов ГЧП и создать позитивный инвестиционный климат в регионах, где собственно (в формате ГЧП) и сосредоточено управление государственной недвижимостью.

ГЧП в России требует дальнейшего развития нормативной правовой базы ГЧП, активизирующей партнерство бизнеса и государства, деятельность институтов развития, частные инвестиции, повышающей ответственность бизнеса и государства за результаты своей деятельности (табл. 15).

Таблица 15

Основные направления и меры создания благоприятной институциональной среды для развития ГЧП

Направление

Меры

Политическая

поддержка

Демонстрация властью приверженности институту ГЧП; разработка стратегии и концепции развития ГЧП в России, определяющей этапы и шаги политики по развитию ГЧП, приоритетные секторы экономики и возможные формы сотрудничества государства и бизнеса

Нормативная правовая база

Нормативно-правовое обеспечение:

  • - неконцессионных моделей ГЧП;
  • - проектного финансирования;
  • - конкурсных процедур государственных закупок, порядка передачи земли при реализации проектов ГЧП;
  • -определение понятия «государственно-частное партнерство» в федеральном законодательстве;
  • - развитие регионального законодательства о ГЧП, соответствующего императивным нормам федерального законодательства

Система регулирования

Институциональное обеспечение проектов ГЧП на этапах создания, контроля и оценки; запуск и ресурсное (финансовое, кадровое, методологическое) обеспечение работы специальных центров или структурных подразделений исполнительной власти по разработке, финансированию и управлению проектами ГЧП; создание организаций, обеспечивающих добровольную интеграцию всех участников проектов ГЧП: структурные подразделения федерального и регионального правительств, муниципально-территориальных образований, представителей частного бизнеса;

информационное обеспечение процесса реализации проектов ГЧП, использовать в качестве инструментов общественного контроля зонирование городских территорий, общественные слушания, публичное представление проектов, установление государственных стандартов производства работ, требований к материалам и технологиям; снижение административных барьеров

Ответственность и разделение рисков

Создание мотивации органов власти к реализации проектов ГЧП за счет усиления стимулирующих механизмов межбюджетных отношений, признания инвестиционного климата и реализации проектов ГЧП в качестве значимого критерия оценки эффективности деятельности органов региональной власти; совершенствование правовых механизмов гарантированной защиты интересов

Обеспечение качества разработки и реализации проектов

Создание структурных подразделений, повышающих потенциал государственных органов по управлению проектами ГЧП

Система гарантирования инвестиций

Активизация деятельности институтов развития, законодательная регламентация действия механизма использования средств Инвестиционного фонда РФ субъектами РФ;

облегчение доступа частного сектора к финансовым рынкам через создание механизма госгарантий для банковского финансирования частного сектора, инвестирования в долгосрочные проекты средств граждан и институциональных инвесторов

Механизм

разрешения

споров

Развитие досудебных процедур разрешения споров; разработка процедурных стандартов реализации проектов ГЧП, единых стандартов взаимодействия; создание среды для диалога различных заинтересованных кругов ГЧП

Стимулирование

рыночных

механизмов

Обеспечение прав собственности, стимулирование эффективной конкуренции, поощрение появления новых игроков и новых бизнес-моделей; укрепление механизмов саморегулирования в отрасли; утверждение стандартов ответственного делового поведения, повышение качества корпоративного управления

  • [1] Особые экономические зоны — определяемые правительством РФ российскиетерритории, которые наделяются особым юридическим статусом и экономическими льготами для привлечения российских и зарубежных инвесторов в приоритетные для России отрасли экономики. Понизов П.В. Экономические механизмы привлечения инвестиций в экономикурегиона на основе государственно-частного партнерства. М.: Институт экономикии социальных отношений, 2011. С. 113.
  • [2] Собрание резидентов - год после реформы управления ОЭЗ //http://www.zelenograd.ru/news/5270/.
  • [3] Зона, особая во всех отношениях // Газета «Сорок один». - 2012. - 13 января //http://www.oez-zel.com/index.php; Собрание резидентов - год после реформы управления ОЭЗ // http://www.zelenograd.ru/news/5270/.
  • [4] Доклад об оценке эффективности деятельности органов исполнительной властисубъектов Российской Федерации по итогам 2010 года // Министерство регионального развития РФ // http://www.minregion.ru/activities/monitor/exec_evaluation/.
  • [5] Доверительное управление культурным и природным наследием в России: прецеденты, аргументы, документы / Под ред. А.П.Кудрявцева, Ю.Л.Мазурова. - М.:Национальный центр опеки наследия, 2005.
  • [6] Толмачев Д., Перечнева И. Шансы на прорыв // Эксперт. - 2011. - № 50.
  • [7] Собрание резидентов - год после реформы управления ОЭЗ. Интервью сгенеральным директором НИИ ЭСТО и председателем собрания резидентов ОЭЗД.Сапрыкиным // http://www.zelenograd.ru/news/5270/; Зона, особая во всехотношениях // Газета «Сорок один». - 2012. - 13 января Н http://www.oez-zel.com/index.php.
  • [8] Президент РФ провёл заседание Комиссии по модернизации и технологическомуразвитию экономики России. - Горки (Московская область). - 2012.- 24 января //http://kremlin.ru/transcripts/14364/work.
  • [9] Государственная программа «Совершенствование государственного управления иоптимизация бюджетных расходов города Москвы» // http://budget.mos.ru/gp_gos. Eifert В. Do regulatory reforms stimulate investment and growth? Evidince from thedoing business data, 2003-2007 // CGD Working Paper (№ 159). - Wash., D.C.: Centerfor global development, 2009 // http://www.cgdev.org/content/ publica-
  • [10] tions/detail/1420894.
  • [11] Ведение бизнеса - 2012. Всемирный банк// http://russian.doingbusiness.org/custom-
  • [12] ПОСТРОЙ принял участие в совещании в Министерстве экономического развития РФ о выработке механизмов преодоления административных барьеров в строительстве // http://www.nostroy.ru/sitePage.do?name=news&id=981.
  • [13] Ведение бизнеса-2012 // http://russian.doingbusiness.org/custom-query;http://russian.doingbusiness.org/data/exploreeconomies/russia.
  • [14] Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственнойвласти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».
  • [15] Выступление министра экономического развития РФ Э.Набиуллиной на пресс-конференции по теме «Организация межведомственного взаимодействия» в ИА «Интерфакс». - М., 2011. - 29 сентября // http://www.economy.gov.ru/minec /press/news/ ‘ Dedicated public-private partnership units: A survey of institutional and governancestructures // OECD. - P.. 2010. — P. 118. J Сетевой подход к организации процесса развития ГЧП применяется, например, в федеральной земле Нижняя Саксония. Центральные элементы сети ГЧП — Земельноеминистерство экономики, занятости и транспорта, а также Земельный банк НижнейСаксонии, выступающий часто в роли финансового агента земельного правительства //http://www.ppp.niedersachsen.de/live/live.php?navigation_id=12863&article_id=55917&_.
  • [16] Прокуратура приостановила строительство платной трассы Москва — Санкт-Петербург // http://www.zelenograd.ru/news/6839/. ' http://www.vedomosti.rU/newspaper/article/259805/zaschita_za_4_mlrd#ixzzl LkegJJnD.
  • [17] В зарубежной практике контракт жизненного цикла называют DBFM (design,build, finance, maintain — проектирование, строительство, финансирование, эксплуатация).
  • [18] «Надо выдавить с рынка любителей откатов»: премьер-министр РФ В.Путин -транспортникам // http://top.rbe.rU/society/08/l 1/2011/624033.shtml. " http://s.mos.ru/common/upload/Gradostroitelnaya_politika[ 1 ].pdf.
  • [19] Доклад Министерства экономического развития РФ «Об итогах анализа практикиприменения законодательства РФ в саморегулирующихся организациях в отдельных сферах и отраслях экономической деятельности». - М., 2010. - С. 129 //www. economy, gov. ru/minec/about/structure/.../doc20110117_03.
  • [20] Бухарова О. Продается допуск. Недорого. Монополизация региональных строительных рынков может привести к ступору в отрасли // Российская бизнес-газета. -2010.-2 марта; Шмелева Е. Закон о ГЧП улучшит деловой климат для инвесторов// Российская бизнес-газета. - 2012. - 17 января.
  • [21] «Десять принципов глобального договора ООН» пользуются международнымконсенсусом и сформулированы в областях прав человека, трудовых отношений,охраны окружающей среды, борьбы с коррупцией. Документальной основой «Десяти принципов» стали Всеобщая декларация прав человека, Декларация Международной организации труда об основополагающих принципах и правах на производстве, принятая в Рио-де-Жанейро декларация по окружающей среде и развитию, Конвенция ООН против коррупции.
  • [22] Принципы корпоративного управления ОЭСР. - СПб., 2004. - 78 с.
  • [23] " Проект по устойчивому развитию. Глобальный договор ООН — предложение опартнерстве // http://www.undp.ru/programmes.php?id=202.
  • [24] Recent trends in ESG. East Capital //http://wvvw.corp-gov.ru/projects/ruslead2010.php.
  • [25] http://pppcenter.ru/docs/tolstik_ppp.pdf.
  • [26] Доработано автором на основе: Ахтариева Л.Г. Современные направления и инструменты частно-государственного партнерства в регионе. «Экономика и управление». 2009. № 1 (40); Понизов П.В. Формирование комплексного механизма государственно-частного партнерства // Общество и экономика. 2009. - № 8-9.
  • [27] 2 Клепач А.II. Выступление на заседании президиума Госсовета по вопросу повышения роли регионов в модернизации экономики. - Хабаровск, 2011. - II ноября //http://kremlin.ru/news/13477.
  • [28] Стратегия развития финансового рынка на период до 2020 года утверждена Распоражением Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. № 2043-р. " Премьер-министр РФ В.Путин предложил размещать пенсионные средства в инфраструктурные облигации II http://wwv.utro.ru/news/2012/01/24/1024340.shtml.
  • [29] http://www.ffms.ru/ru/legislation/documents/projects/index.php?id_3=308&year_3=2009&month 3=9 .
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >