Исторические аспекты и основные этапы развития государственного и муниципального управления в сфере туризма в Российской Федерации

Для более правильного понимания становления и развития публичного управления в сфере туризма в Российской Федерации необходимо обратиться к истории развития государственного и муниципального управления в России.

Институт государственной службы или чиновничества известен в России еще со времени становления государства Российского. Справедливо отмечают, что в это время сложилась практика ведения государственных дел, имеющая российские особенности, отличающие российскую государственную службу от любой другой. Причем чужеродные традиции и опыт более развитых стран насильственно в России прививались мало, несмотря на их очевидную прогрессивность и разумность¹.

Вопросы становления и развития государственного управления в Древнерусском государстве освещены и в летописных сводах отдельных княжеств, произведениях общественно-политической мысли Древней Руси, византийских европейских источниках.

Огромную роль в реформировании государственной и местной власти и управления сыграли Петр I, Екатерина II, Александр II, известные реформаторы М.М. Сперанский, П.А. Столыпин, С.Ю. Витте и др.

Особенно большой вклад в изучение государственного управления и местного самоуправления в дореволюционной России внесли известные ученые В.Н. Татищев, Н.М. Карамзин, А.Д. Градовский, В.Н. Строев, Н.М. Коркунов, И.М. Катаев и др.

В России до 1917 г. существовала школа административного права, в рамках которой исследовались проблемы государственного управления.

В начале XX в. были опубликованы работы А.С. Алексеева «Начала современного правового государства и русский административный

¹ Далее периодизация цит. по: Государственное и муниципальное управление. Введение в специальность: учебное пособие / В. В. Яновский, С.А. Кирсанов. — 3-е изд., стер. - М.: КНОРУС, 2013, с. 26-29.

строй», В.М. Грибовского «Государственное устройство и управление Российской империи», А.И. Елистратова «Основные начала административного нрава».

В советский период особенно много сделали по развитию теории государственного управления такие ученые, как Н.А. Витке, А.К. Гастев, П. М. Керженцев и др. Наибольший вклад в развитие теории государственного управления и местного самоуправления в России внесли в этот период такие ученые, как Г. В. Атаманчук¹, В. И. Курашвили, А.Е. Лунев и др.

В середине 90-х гг. в стране принимались меры по разработке новой модели государственного управления и местного самоуправления, перехода к этой модели.

Наиболее системное представление о современной теории и практике государственного управления и местного самоуправления в России дают труды Г.В. Атаманчука, Р.В. Бабуна, Н.И. Глазуновой, В.Б. Зотова, В.Г. Игнатова, А.И. Радченко, О.М. Роя, Э.А. Уткиной, А.Ф. Денисова, Ф.И. Шамхалова и др.

Государственная служба — это профессиональная деятельность группы лиц (государственных служащих), нанятых за плату для реализации воли государства, защиты его интересов с целью обеспечения эффективности управления и служения обществу².

В учебной литературе названы два полярных типа государственного управления и государственной службы:

• 1) во всем доминирует власть как политическая сила, с помощью которой добиваются стабильности, дисциплины и порядка в государстве. Это путь тоталитарной системы государственного управления, жестко организованной службы государственного аппарата, где все звенья его рассматриваются как пресловутые «колесики и винтики» заранее запрограммированного механизма. Здесь нет речи о праве и справедливости;
• 2) предпочтение отдается гармоничному сочетанию интересов различных слоев и групп населения. При подобной организации государственной службы основная задача государственного аппарата состоит в координации действий людей, в достижении организованности, устойчивости в государстве путем постоянного изучения их интересов, увязке интересов государства с жизненными потребностями сограждан. Естественно, что такое устройство государственной службы наиболее эффективно, поскольку в значительной степени отвечает нуждам и чаяниям людей, служит идеалом для многих стран мира.
• 1 Атаманчук Г.В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования. М.: Юрид. лит., 1980; См. также Атаманчук Г.В. Указ. соч.
• 2 Яновский В.В., Кирсанов С.А. Указ, соч., с. 28 и далее.

Основные особенности государственной службы как профессиональной деятельности следующие:

• ? она призвана гарантировать стабильность в государстве, согласовывать интересы людей;
• ? как и вся система государственного устройства, применяет для поддержания порядка власть, которая встроена в систему управления, и потому структуры государственной службы являются строго иерархичными;
• ? это управленческая деятельность, управленческий труд, призванный руководить работой органов государственной власти, координировать действия людей;
• ? деятельность в сфере государственной службы не является в собственном смысле слова экономической — государственные служащие не производят никаких товаров и услуг; а если они и есть (оформление документов в нотариальных конторах, плата за судебные издержки и др.), то составляют малую толику государственных доходов. Изначально государственная служба существует на внеэкономической основе и живет за счет налогов населения. Чиновники не создают материальных ценностей, не производят товары народного потребления, но во многом определяют развитие общественного производства, благополучие и социальное здоровье граждан;
• ? носит публичный характер — стоит между государством и человеком. Публичность государственной службы как профессии проявляется в общественном характере ее деятельности, в направленности на основные, ведущие слои общества, в регулировании отношений «человек — государство»¹.

Публичное управление в сфере туризма также имеет свои этапы развития².

Туризм в СССР рассматривался как часть социально-культурной жизни и деятельности страны, в рамках которой государство было обязано способствовать «рациональному использованию свободного времени» советских граждан³, в том числе развитию массового туризма. Кроме того,

• 1 Цит. по: В.В. Яновский, С.А. Кирсанов. Указ, соч., с. 29.
• 2 Периодизация публичного управления в сфере туризма — из работы: Писаревский Е.Л. Административно-правовое обеспечение безопасности туризма в Российской Федерации, с. 62—65.
• 3 См.: В 41-й статье Конституции РФ СССР говорилось: «Граждане СССР имеют право на отдых. Это право обеспечивается расширением сети культурно-просветительских учреждений, развитием массового спорта, физической культуры и туризма; созданием благоприятных возможностей для отдыха по месту жительства и других условий рационального использования свободного времени» (см.: Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик. Принята ВС СССР 07.10.1977 // Ведомости ВС СССР. 1977. № 41. ст. 617). Сходная норма содержится в статье 59 действующей Конституции РФ Португалии (см.: Конституции РФ государств Европейского союза. — М., 1997. С. 509—601).

важными функциями советского международного туризма были пропаганда в мировом сообществе достижений советского образа жизни, а также обеспечение государственной безопасности СССР.

Исполнение этих обязанностей возлагалось на три всесоюзные туристские корпорации (Центральный совет но туризму и экскурсиям (ЦСТЭ) ВЦСПС, Бюро международного молодежного туризма «Спутник» ЦК ВЛКСМ и ВАО «Интурист» Госкоминтуриста СССР). Предприятия гостиничного хозяйства, которые не входили в эти три корпорации, находились в ведении органов управления жилищно-коммунальным хозяйством союзных республик. ЦСТЭ, «Спутник» и «Интурист» не только олицетворяли собой приоритетные направления контролируемого государством советского туризма (внутренний туризм, молодежный туризм и международный туризм), но и выполняли важные публичные функции, выступая в правоотношениях в качестве «квазиорганов» государственного управления.

Следует отметить, что советский туризм в то время выгодно отличался от мировой туристской индустрии своими высокими экономическими показателями, гарантируемой государством финансовой устойчивостью туристских организаций и социальной направленностью их деятельности^[1].

Мировая же индустрии туризма на рубеже 1980—90-х гг. носила в высшей степени фрагментарный характер и состояла из мелких, самостоятельно управляемых и страдающих от нехватки капиталов туристских организаций^[2].

В 90-е годы XX в. и первые годы начала XXI в. в Российской Федерации туризм рассматривается преимущественно как сфера частных интересов свободных экономических субъектов¹. В то же время государственное управление туризмом осуществлялось в рамках «социальных» федеральных органов исполнительной власти (Минкультуры России, Госкомспорт России, Минспорт России)².

Базовый туристский закон, принятый в 1996 г., регулировал преимущественно имущественные отношения, связанные с оказанием услуг в сфере туристского обслуживания (туристская деятельность). Публично-правовые средства использовались в основном для публичной организации туристской деятельности (лицензирование, сертификация и др.). Отдельные попытки, связанные с применением иных методов государственного воздействия на сферу туризма, оказались неудачными из-за невозможности государства в полном объеме исполнять свои финансовые обязательства³.

В 2000 г. туризм перешел в ведение «экономического» федерального органа исполнительной власти (Минэкономразвития России), а затем стал относиться к компетенции Федерального агентства но туризму, руководство которым с 2004 по 2008 г. осуществляло Правительство Российской Федерации, с 2008 по 2012 г. — Министерство спорта туризма и молодежной политики Российской Федерации, а с 2012 г. — Министерство культуры Российской Федерации.

В этот период государство пересматривает свою роль в развитии туризма и использует новый управленческий инструментарий для воздействия на общественные отношения в сфере туризма, усиливается и социальная направленность правового регулирования. Приоритетными направлениями государственной политики становятся продвижение туризма, создание благоприятных условий для развития туристской индустрии, защита прав и законных интересов российских туристов в России и за рубежом, а также обеспечение безопасности туризма.

Как видно из вышеизложенного, в современной системе правового регулирования интерес в туризме — это, прежде всего, интерес публичный (общесоциальный, общенациональный), связанный с надежным существованием и устойчивым развитием сферы туризма.

• [1] В 1975 году число экскурсантов составило 120 млн человек, туристов — 20 млн,в 1984 г., соответственно, 180 млн и 36 млн В 1989 году ЦСТЭ было обслужено 42,5 млнтуристов и более 226 млн экскурсантов. Объем предоставленных туристских услуг —более 3 млрд рублей. Общее количество предприятий системы — 2369, в том числе627 гостиниц, турбаз и кемпингов, 107 теплоходов, 929 бюро путешествий и экскурсий, 160 советов по туризму и экскурсиям. В системе Госкоминтуриста СССР в том же1989 г. было обслужено более 1,9 млн иностранных туристов, а доход от хозяйственнойдеятельности составил более 714 млн рублей. Количество предприятий достигло 340,в том числе 73 гостиницы, 15 мотелей, 11 кемпингов. В структуре БММТ «Спутник»имелось 234 региональных бюро, 20 туристских центров, 7 туристских комплексов и гостиниц, 16 арендованных теплоходов. Объем обслуживания составил 6,2 млн человекпри объеме услуг 365 млн рублей. Валютные поступления в 1989 г. составили 11,4 млнрублей (См.: Дворниченко В.В. Развитие туризма в СССР (1917—1983 гг.). М., 1985. С. 10;Сенин В.С. Введение в туризм. — М„ 1993. С. 10).
• [2] См.: Гаагская декларация межпарламентской конференции по туризму (принятав Гааге 10.04.1989—14.04.1989 г.) // Информационный бюллетень. Межпарламентскаяассамблея государств — участников Содружества Независимых Государств. 2000. № 25.С. 213-239.