История государственного управления в России и СССР в XX - XXI вв.

Законодательные органы управления в России XX - XXI вв.

Российский парламент в 1906 - 1917 гг.

Исторические условия начала XX века, зарубежный опыт парламентаризма и его реализация в России стали определяющими в формировании политической системы, конституционной монархии. Парламент становится необходимым условием развития политической системы, повышения активности 1раждан но защите своих прав и свобод. Одним из важнейших направлений своей деятельности - создание в России народного представительства, парламента - определили создаваемые в России политические партии. Развитие парламентаризма в России прошло несколько этапов: 1906 - 1917 гг., 1917 - 1991 гг., 1993 -XXI в.

Начальным этаном парламентаризации было утверждение Николаем II 6 августа 1905 г. важнейших законов«Высочайшего Манифеста об учреждении Государственной Думы», закона «Об учреждении Государственной Думы», «Положения о выборах в Государственную Думу». Однако этими актами устанавливался статус Государственной думы как законосовещательного органа при монархе. Кроме того, в законе о выборах от 6 августа 1905г. содержалась масса офаничений, цензовых требований, которые препятствовали широким кругам русского общества принять участие в работе даже такой бесправной Думы. В тандеме с Государственной думой должен был функционировать Государственный совет. Статус законосовещательного органа при монархе Государственному совету был придан еще в момент его создания - в 1810 г., а Манифестом от 6 августа 1905 г. этот статус был лишь подтвержден.

Революционные события 1905 г. в России стали определяющими и привели к созданию парламента. 17 октября 1905 г. император подписал манифест, в соответствии с которым населению даровались «незыблемые основы фажданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов». В развитие этого положения манифеста была образована рабочая курия. Право избирательного голоса получили рабочие промышленных заведений численностью более 50 человек. Дума приобретала, вместе с законодательными, и контрольные функции: «Установить как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от Нас властей». Подписывая манифест, Николай II признался, что дарует конституцию.

Высочайший Манифест «Об усовершенствовании государственного порядка», подписанный царем Николаем II 17 октября 1905 г. и целый ряд актов, развивающих положения Манифеста и также утвержденных указами императора, изданных в 1905 - 1906 гг.:

  • • Указ от 11 декабря 1905 г. «Об изменении Положения о выборах в Государственную думу (от 6 августа 1905 г.) и изданных в дополнение к нему узаконений»;[1]
  • • Манифест от 20 февраля 1906 г. «Об изменении учреждения Государственного Совета и о пересмотре учреждения Государственной Думы»;
  • • Указ от 20 февраля 1906г. «Учреждение Государственной Думы» (новая редакция) стали важной вехой формирования парламентаризма в России.

Российский парламент, состоял из Государственной думы и Государственного совета. Обе «палаты» получили право издания, изменения и отмены законов, но за исключением Основных законов, инициатива пересмотра которых отводилась императору. Характерно, что последний, как и большинство монархов (президенты по преимуществу пользовались правом отлагательного вето), обладал нравом абсолютного вето, что обеспечивало возможность утверждения законов, а без его вердикта они не могли вступить в силу. Но принципиально это означало утрату российским императором права своим указом по частному делу отменить действие общих законов, если они вступали в противоречие между собой. Статья 94 Основных законов определяла: «Доколе новым законом положительно не отменен закон существующий, он сохраняет полную свою силу». Тем самым была предпринята попытка утвердить в России верховенство закона.

Государственный совет как законодательный орган занимал верхнюю палату первого российского парламента. Половина членов Государственного совета назначалась императором, другая половина - избиралась. Государственный совет имел право вето перед государственной думой.

По Основным Законам, изданным 23 апреля 1906 г., Император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным советом и Государственной думой: никакой новый закон не может последовать и вступить в силу без одобрения Государственной думы и Государст- венного совета.

Государственной думе было предоставлено право законодательной инициативы - она имела право возбуждать предположения об отмене или изменении действовавших и издании новых законов (за исключением Основных законов). К предмету ведения Государственной думы отнесены:

  • • законодательные предположения, требовавшие издания законов и штатов, их изменение, дополнение,приостановление их действия или отмену;
  • • рассмотрение государственной росписи доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерств и главных управлений (кроме кредитов на расходы Министерства иностранных дел в суммах, не превышавших росписи на 1906 г., платежей по государственным обязательствам и ряду других расходов);
  • • отчёт государственного контроля об исполнении росписи;
  • • дела об отчуждении части государственных доходов и имуществ, о постройке казённых железных дорог, об учреждении компаний на акциях (когда испрашивались изъятия из действующего законодательства);
  • • дела, вносимые на рассмотрение Г осударственной Думы Высочайшими повелениями;
  • • сметы и раскладки земских повинностей (в местностях, где не введены земские учреждения) и о повышении земского и городского обложения.

Лишь при исключительных и чрезвычайных обстоятельствах может быть принята во время прекращения занятий Государственной думы какая - либо мера, требующая обсуждения Думы, но мера эта не может вносить изменений ни в Основные Законы, ни в учреждения Государственной думы или Государственного совета, ни в постановления о выборах в Думу или в Совет. Действие этой меры прекращается, если в течение первых двух месяцев после возобновления занятий Думы соответствующий принятой мере законопроект не будет внесен в Государственную думу, или он будет отклонен Думой или Государственным советом.

Государственная дума могла обращаться с запросами к министрам (главноуправляющим) но поводу действий, которые сочтёт незаконными, а также обращаться к ним за разъяснениями, от которых министры могли отказаться, если «эти предметы но соображениям государственного порядка не подлежат оглашению». Министры (главноуправляющие) должны были быть выслушаны в Государственной думе каждый раз, когда они об этом заявляли.

Законопроекты вносились в Государственную думу министрами, комиссиями Государственной думы или поступали из Государственного совета. В перерывах между заседаниями Государственной думы законодательные функции передавались императору с тем, чтобы действие принятой им меры прекращалось с началом заседаний Государствснной Думы (в случае непредставления закона на её рассмотрение) или если её не примет Государственная дума либо Государственный совет (ст. 87 Основных законов).

Положение о выборах в I Государственную думу было опубликовано 11 декабря 1905 г. В соответствии с манифестом была избрана I (Первая) Государственная дума, просуществовавшая веско неполных три месяца и по своему социальному составу оказавшаяся самой «демократичной» из всех Дум при царе: наиболее многочисленную группу составляли крестьяне — 45,5%, затем дворяне - 36%; ее членами являлись 10 князей, 4 графа и 2 барона. В I Государственной думе, заседания которой открылись 27 апреля 1906 г., одна треть депутатских мандатов принадлежала кадетам (179 из 486), пятая часть (97) - трудовикам (крестьяне), представители национальных окраин («автономисты») - 63, октябристы - 16. социал- демократическая фракция насчитывала 18 депутатов. Состав Думы был благоприятен для проведения реформ.

Современники называли ее «Думой народных надежд на мирный путь». Депутаты стремились к их скорейшему осуществлению, прежде всего решению земельного вопроса, гак как57% аграрной комиссии были кадетами, то они внесли в думу аграрный законопроект, где шла речь о принудительном отчуждении, за справедливое возна1раждение, гой части помещичьих земель, которые обрабатывались на основе нолукреностниче- ской отработочной системы или сдавались крестьянам в кабальную аренду. Кроме того, отчуждались государственные, кабинетные и монастырские земли. Вся земля должна была перейти в государственный земельный фонд, из которого крестьяне будут наделяться ею на правах частной собственности. В итоге обсуждения комиссия признала принцип принудительного отчуждения земель. Однако законопроекты, рассматриваемые Думой и включавшие предложения немедленного наделения крестьян землёй за счет казенных, монастырских и помещичьих землевладений, правительство категорически отвергло.

Обострялся конфликт между Думой и императорским Кабинетом министров. Многие депутаты выступали с резкой критикой правительственной политики. Однако в условиях спада революционного движения она не встретила отклика.

С самого начала своей деятельности Первая Государственная дума продемонстрировала, что она не намерена мириться с авторитаризмом царской власти. В ответ на тронную речь царя 5 мая 1906 г.Дума приняла адрес, в котором потребовала амнистии политических заключенных, реального осуществления политических свобод, всеобщего равенства, ликвидации казенных, удельных и монастырских земель. Через восемь дней председатель Совета министров И.Л. Горемыкин отверг все требования Государственной думы. Та, в свою очередь, провела резолюцию о недоверии правительству, потребовав его отставки. За 72 дня своей работы Первая Государственная дума приняла 391 запрос о незаконных действиях правительства. В условиях фактической конфронтации Государственной думы и правительства, Николай II решил воспользоваться своим правом в любой момент распустить Государственную думу, что и сделал, обосновав свое решение с помощью формулировки «за уклонение в вопросы, нс входящие в компетенцию думы». Царский манифест о роспуске Первой Государственной думы был опубликован 9 июля 1906 г.

В ответ около 200 депутатов подписали в Выборге обращение к народу, где призвали его к пассивному сопротивлению. Однако разгон Думы не вызывал непосредственных выступлений со стороны населения - ни пассивных, ни активных. Не получило серьёзного отклика и выборгское воззвание. Подобное безразличие к судьбе Думы, на которую совсем недавно возлагались такие большие надежды, лишний раз свидетельствовало о том, что революция постепенно угасала.

Выборы во II Думу прошли в конце 1906 - начале 1907 г. Председателем её был избран кадет Ф.А. Головин. Депутатский корпус значительно полевел. 516 мест в парламенте поделили между собой трудовики, эсеры, энесы (157), социал-демократы (65), кадеты (98) и правые (52). Число беспартийных уменьшилось вдвое. Сформировалась казачья lpynna (17). Выросло число представителей от национальных окраин (76). Резкое сокращение числа кадетов (почти вдвое) сопровождалось увеличением числа социалистов (в 10 раз).

Дума, по-прежнему почти наполовину крестьянская по своему составу, никак не могла обойти аграрный вопрос. В ней снова начались бурные «афарные прения», причём левое большинство все решительней настаивало на конфискации помещичьих земель в пользу крестьян - землевладельцев.

При разработке правовых основ деятельности Госдумы правительственные структуры постарались, чтобы ее законодательные полномочия, бюджетные права и контрольная (в отношении министров) функция изначально были ограничены. Над Думой был Госсовет, нс пропускавший неугодные правительству законопроекты; она была лишена права формировать правительство, которое было ответственно только перед монархом. Поскольку монарх и его правительство удерживали существенные полномочия в сфере законодательства, Государственную думу России начала нашего века сложно квалифицировать в качестве парламента.

В эго время власть уже достаточно поверила в свои силы, чтобы распустить Думу совершенно безбоязненно. Однако нс желая лишний раз подчеркивать своё стремление сохранить помещичьи земли в неприкосновенности, правительство, воспользовавшись данными охранки, обвинило социал - демократическую фракцию в «военном заговоре» и потребовало, чтобы Дума лишила 16 ее представителей депутатской неприкосновенности. Дума создала специальную комиссию для ознакомления с доказательствами заговора. Однако Столыпин П.А. не стал дожидаться ее выводов.

В конце концов, правительство П.А. Столыпина обвинило всю фракцию социал - демократов в том, что она ведёт революционную агитацию в войсках и замышляет военный переворот с целью захвата государственной власти в стране. Премьер лично явился в Думу и потребовал принять решение о снятии депутатской неприкосновенности со всех членов думской фракции социал-демократов. В ответ левые депутаты и поддержавшая их фракция кадетов заявили, что надо сначала изучить и обсудить эти обвинения. Тогда по предложению П.А.Столыпина Николай II подписал обнародованный 3 июня 1907 г. Манифест о роспуске Второй Государственной Думы. После этого правительство незамедлительно арестовало тех депутатов - членов социал-демократической фракции, которые не успели или не пожелали скрыться.

Таким образом, Вторая Государственная Дума просуществовала 103 дня. Вскоре после ее роспуска был издан новый избирательный закон, значительно ограничивавший возможности для радикально настроенных низов российского общества впредь избирать своих представителей в Государственную Думу. Эти действия были восприняты многими критиками действий царского правительства как «третьиюньский переворот».

III Дума, открывшая свои заседания 1 ноября 1907 г., политической сплочённостью оНиНДум, отнюдь не отличалась. 154 места из 446, принадлежали октябристам, 147 - монархистам, 108 - кадетам, 26 - эсерам, 18 - социал - демократов, 13 - трудовикам. Подобный состав Думы в целом устраивал правительство. Главное отличие III Думы от предыдущих заключалось в том, что силы, оппозиционные правительству, не составляли в ней абсолютного большинства. В III Думе устанавливалось неустойчивое равновесие между правыми - черносотенцами, центром - октябристами и левыми фракциями. Из левых наиболее значительной была фракция кадетов, которых, как правило, поддерживали представители новой, созданной в 1907 г. партии прогрессистов. Эта партия включала в себя представителей крупной буржуазии (текстильная, пищевая промышленность), тесно связанных с рынком, меньше нуждавшихся в казенных заказах и потому относительно независимых от правительственных сфер. Как правило, вместе с оппозицией голосовали и 26 депутатов от национальных окраин.

В результате с первых же заседаний III Думы в ней заработал нехитрый, но действенный механизм, получивший название октябристского маятника. Когда в Думе принималось решение по законопроекту реакционного характера, октябристы голосовали вместе с черносотенцами, образовывая нравооктябристское большинство (292 голоса). Когда же на повестке дня стоял законопроект, связанный с преобразованиями, октябристы меняли своих временных союзников, образовывая левооктябристское большинство (256 голосов). Таким образом, не имея в Думе постоянного большинства, П.А. Столыпин тем не менее сумел развязать себе руки и проводить ту политику, которую считал необходимой. При этом Дума успешно играла и предписанную ей роль отвлекающего фактора: в ней хватало и острых депутатских запросов, и шумных скандалов, в которых наряду с социал - демократами и трудовиками с большой охотой участвовали и черносотенцы. Особенно усердствовали по этой части лидеры правых - Н.Е. Марков и В.М. Пуришкевич.

За 5 лет работы утверждено 2197 законопроектов. Основные вопросы:

  • а) рабочий: было рассмотрено 4 законопроекта комиссии министра финансовВ. Н. Коковцева (о страховании, о конфликтных комиссиях, о сокращении рабочего дня, о ликвидации закона, карающего за участие в забастовках). Они были приняты в 1912 г. в ограниченном виде;
  • б) национальный вопрос: о земствах в западных губерниях (вопрос о создании избирательных курий по национальному признаку; закон был принят относительно 6 губерний из 9);
  • в) финляндский вопрос (попытка политических сил добиться независимости от России, принят закон об уравнивании прав русских граждан с финскими, закон об уплате 20 млн. марок Финляндией взамен воинской повинности, закон об ограничении прав финского сейма);
  • г) аграрный вопрос связан со столыпинской реформой.

При всех попытках окгябристско - кадетского большинства в Третьей Государственной Думе сохранить лояльность к правительству и рабочее взаимодействие с министрами с думской трибуны продолжалась критика многих действий правящих кругов, вызывавшая острое раздражение у царя и его окружения. Так, в Думе в плохо замаскированной форме осуждали огромное влияние на царскую семью её фаворита Г. Распутина. С большим трудом в Думе была принята активно поддерживаемая Николаем II программа морского ведомства, предусматривавшая значительное увеличение государственных средств на строительство крупных военно - морских судов без увеличения средств на другие рода войск. Кроме того, большинство в Думе выступало против намерения царя установить финансирование церковно - приходских школ из государственного бюджета. Это было крайне негативно воспринято Николаем II, о чём он заявил депутагам на прощальной аудиенции перед завершением полномочий Третьей Государственной Думы в июне 1912 г

Выборы в1УГосударственную думу (1912 - 1917) практически не изменили расстановку фракций в Думе. Председателем был октябрист М.В. Родзянко. Правые (черносотенцы) имели 184 голоса, октябристы (правые цен тристы) - 99 голосов, левые центристы образовали блок, куда входили кадеты (58 голосов), националисты (21 голос) и прогрессисты (47 голосов). С 1913 г. большинство Думы (кадеты, прогрессисты, радикалы) стали в оппозицию царизму. Николай!! неоднократно ставил вопрос об уголовной ответственности депутатов за их критические и разоблачительные речи с думской трибуны.

3 сентября 1915 г. после принятия Думой выделенных правительством кредитов на войну ее распустили на каникулы. Вновь Дума собралась только в феврале 1916 г. Но проработала Думе недолго. 16 декабря 1916г. была вновь распущена. Возобновила деятельность 14 февраля 1917 года, в канун февральского отречения Николая II. 25 февраля опять распущена (Манифест о перерыве в заседаниях Государственной Думы). Больше официально не собиралась. Но формально и фактически существовала.Временное правительство постановило 6 октября 1917 г. Думу распустить в связи с подготовкой к выборам в Учредительное собрание. 18 декабря 1917 г. одним из декретов ленинского Совнаркома была упразднена и канцелярия самой Государственной Думы.

Опыт работы Государственной Думы в начале XX в. учит:

во - первых, парламен таризм в России был «нежеланным ребенком» для правящих кругов;

во - вторых, в ходе становления российского парламентаризма был накоплен ценный опыт работы и борьбы с авторитарными тенденциями в деятельности властей.

Анализируя итоги работы I, II, III, IV Государственных дум в Российской империи, отметим, что история создания и деятельности Государ- ственной думы в России показала бесполезность попыток конституционного ограничения российского самодержавия. Очевидно, что создание конституционной монархии есть факт реализации воли двух соперничающих сил: монархии и народа в лице самых политически активных его сил. В России же социально - политическая ситуация сложилась таким образом, что, с одной стороны, не было гой силы, которая могла бы заставить царизм идти на конституционный компромисс, с другой стороны, царизм не стремился к поискам такого компромисса, чем обрек себя на гибель.

Вместе с тем, как показывает опыт развитых с гран, нормальный законодательный процесс в условиях монархии возможен только при наличии реального конституционного ее офаничения. Без этого всякий законодательный процесс ущербен и не соответствует своему истинному предназначению. Государственная дума в России была номинальным законодательным органом. Реально законодательный процесс оставался прерогативой Императора. Опыт парламентаризма в царской России необычайно актуален.

  • [1] См.: приложение № 42.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >