ПРОФЕССИОНАЛЬНАЯ ЭТИКА И ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ

Оценка эффективности деятельности кадровой службы определяется прежде всего тем, насколько она способствует достижению целей соответствующего государственного (муниципального) органа и выполнению поставленных перед ним задач. Это определяет приоритеты деятельности кадровых подразделений в части повышения уровня профессионализма государственных гражданских (муниципальных) служащих, реализации компетентностного подхода к управлению персоналом гражданской (муниципальной) службы.

Управление компетенциями представляет собой процесс сравнения потребности государственного (муниципального) органа в кадрах с наличными трудовыми ресурсами и выбор форм и средств воздействия для приведения их в соответствие с требованиями, обеспечивающими решение задач и функций соответствующих органов[1]. Вместе с тем эффективность реализации государственными (муниципальными) органами их полномочий зависит как от профессионализма лиц, замещающих должности государственной (муниципальной) службы, так и моральных, деловых и психологических качеств служащих. Поэтому нравственный аспект в вопросах государственного и муниципального управления в решающей степени определяет цели государственной (муниципальной) службы, ведущие принципы и нормы их практической реализации.

В минувшее десятилетие была значительно укреплена нормативноправовая база государственной и муниципальной службы, осуществлен комплекс мер по совершенствованию организационной структуры государственного аппарата, укреплению взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества и т.д. Вместе с тем не удалось устранить одно из самых серьезных препятствий на пути развития страны — коррупцию, в том числе в системе государственной и муниципальной службы.

Юридическое определение понятий «коррупция», «противодействие коррупции» закреплено нормами ст. 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ (ред. от 15 февраля 2016 г.) «О противодействии коррупции»[2]:

  • ? Коррупция — это:
    • а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;
    • б) совершение деяний, указанных в подп. «а» п. 1 ст. 1 Закона, от имени или в интересах юридического лица.
  • ? Противодействие коррупции — это деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:
    • а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);
    • б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
    • в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

В.А. Антошин отмечает в связи с этим что коррупция, по сути дела, стала альтернативой праву и морали. Она активно воздействует на общественное сознание и личные взгляды, формирует выгодные для себя морально-нравственные установки, определяет правовую культуру и нравственный климат в обществе, лишает в итоге право и мораль монополии регулирования общественными отношениями, разрушает буквально все, причем очень быстро: был бы «интерес» и «ресурс». Коррупция, таким образом, не только антисоциальное, но и аморальное явление, подменяющее профессиональные этические ценности службы нормами и правилами поведения преступного мира[3].

Профессия государственного (муниципального) служащего приобретает в последние годы особый, нравственный характер. Это обусловлено тем, что государственная (муниципальная) служба призвана выступать носителем должной морали, нравственных ценностей, ориентировать людей на соблюдение моральных норм. Обладание гражданскими (муниципальными) служащими компетенцией общественного служения, содержание которой составляет стремление работать на благо общества, неподкупность, честность и принципиальность, ответственность за свои решения и действия — эти и другие нравственные качества должны быть ведущими критериями в оценке их профессиональной деятельности. Нравственная составляющая кадровой политики и кадровой деятельности имеет в связи с этим первостепенное значение для формирования кадрового состава государственной гражданской (муниципальной) службы.

Исследователи, в частности В.А. Антошин, выделяют две достаточно общие группы мер противодействия коррупции в системе государственной и муниципальной службы:

меры борьбы правовыми средствами с внешними проявлениями коррупции (например, взятка конкретному чиновнику), имеющие карательный характер;

меры превентивного (предупредительного, профилактического) характера, направленные против причин, а не внешних выражений коррупции[4].

Меры первой группы представляют собой правовые нормы, регулирующие общественные отношения в целях обеспечения: четкой правовой регламентации деятельности органов власти и каждого служащего; соблюдения запретов и ограничений на службе; наличия прописанных правил урегулирования конфликта интересов; проведения общественных консультаций при назначении на ключевые должности; включения представителей гражданского общества в коллегии надзорных и иных органов власти; создания рейтинга специалистов и т.д.

Принятие Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и ряда иных нормативных правовых актов стало практическим шагом в деле укрепления правовых и организационных основ предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений в России. В настоящее время реализуется Национальный план противодействия коррупции на 2016-2017 гг., утвержденный Указом Президента РФ от 1 апреля 2016 г. № 147[5].

В качестве меры повышения эффективности гражданской службы и противодействия коррупции ст. 60.1 Закона № 79-ФЗ (введена Федеральным законом от ред. от 06 декабря 2011 г. № 395-ФЗ) предусмотрена ротация гражданских служащих, осуществляемая путем назначения гражданских служащих на иные должности гражданской службы в том же или другом государственном органе. В соответствии с ч. 2 ст. 60.1 Закона (в ред. Федерального закона от 2 апреля 2014 г. № 53-ФЗ), ротация федеральных гражданских служащих проводится в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольные и надзорные функции. Ротации подлежат федеральные гражданские служащие, замещающие в указанных органах должности федеральной гражданской службы категории «руководители», исполнение должностных обязанностей по которым связано с осуществлением контрольных или надзорных функций.

Перечень должностей федеральной гражданской службы, по которым предусматривается ротация федеральных гражданских служащих в территориальных органах федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, утверждается руководителем федерального органа исполнительной власти, а в территориальных органах федерального органа исполнительной власти, находящегося в ведении федерального министерства, — руководителем федерального органа исполнительной власти по согласованию с федеральным министром (ч. 2.1 ст. 60.1). Перечень должностей гражданской службы субъекта РФ, по которым предусматривается ротация гражданских служащих субъекта РФ, и план проведения ротации гражданских служащих субъекта РФ утверждаются нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации (ч. 10 ст. 60.1).

Наряду с этим значительно усилена ответственность государственных (муниципальных) служащих за коррупционные правонарушения вплоть до уголовной. В частности, за несоблюдение требований, установленных в целях противодействия коррупции Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», государственный гражданский (муниципальный) служащий подлежит увольнению в связи с утратой доверия, в том числе: гражданский служащий — согласно ст. 59.2 Закона № 79-ФЗ; муниципальный служащий — согласно ст. 27.1 Закона № 25-ФЗ в случаях совершения правонарушений, установленных ст. 14.1 и 15 этого Закона.

Совершенствование антикоррупционного законодательства позволило несколько активизировать практическую деятельность в этой области. Вместе с тем многие ученые-эксперты отмечают, что эти меры пока еще не принесли ожидаемых результатов в деле противодействия коррупционным правонарушениям. Согласно данным Всемирной рейтинговой организации по борьбе с коррупцией Transparency International, Россия в индексе восприятия коррупции в 2012 г. набрала 28 баллов и заняла 133-е место из 176 возможных. Отмечая важность дальнейшего совершенствования антикоррупционного законодательства и правоприменительной практики, эксперты подчеркивают наряду с этим, что использование только карательных мер, «метода войны» недостаточно для искоренения всеобщей коррупции в России. Профилактические меры борьбы с коррупцией, по их оценке, гораздо сложнее, чем меры наказания, но в то же время они действеннее и эффективнее и при умелом и последовательном использовании могут привести к ощутимым позитивным результатам.

Вторая группа мер по противодействию коррупции на государственной и муниципальной службе, указанных В. В. Антошиным, предусматривает: повышение значимости соблюдения требований кодексов профессиональной этики и служебного поведения государственных и муниципальных служащих; наем на государственную и муниципальную службу на основе высоких моральных качеств; принятие присяги при поступлении на службу и т.д. Эти меры, по мнению автора, являются важнейшими элементами нравственного механизма противодействия коррупции.

Как отмечает В. В. Черепанов, в регулировании государственных и общественных отношений мораль взаимодействует с правом. Диалектика их взаимосвязи заключается в том, что какими бы сильными и авторитетными ни были нравственные регуляторы, без права не обойтись. Как и наоборот. Это особенно заметно в сфере кадровых отношений и государственной службы[6]. Право в объективном смысле — это система общеобязательных социальных норм (правил поведения), установленных или санкционированных государством и обеспечиваемых силой его принуждения (позитивное право).

Мораль (от лат. moralis — нравственный) — это свод правил нравственности, этики. Нравственность в свою очередь — совокупность норм, определяющих поведение человека. Это особая форма общественного сознания и вид общественных (моральных) отношений, в том числе в сфере кадровых и государственно-служебных (муниципально-служебных) отношений. Моральные нормы — социальный образец, правило, принцип деятельности, обеспечивающий согласованность действий индивидов и упорядоченность, устойчивость социума. В принципе мораль, нравственность, этика — понятия однопорядковые, тождественные. В правовом государстве право в целом должно соответствовать моральным нормам.

Любой вид профессиональной деятельности человека формирует корпоративную профессиональную этику, которая своими моральными нормами регулирует поведение работника. Этика государственной (муниципальной) службы, как один из видов профессиональной этики, — это система морально-нравственных норм, предписывающих определенный тип человеческих взаимоотношений на государственной (муниципальной) службе. Этика этой сферы человеческих отношений включает в себя принципы, правила и нормы, выражающие моральные требования к нравственной сущности государственного (муниципального) служащего, к характеру его отношений с государством (муниципальным образованием), другими государственными (муниципальными) служащими, гражданским обществом. При этом моральные правила и нормы, связанные с государственной (муниципальной) службой, характеризуются тесным единством и взаимосвязью с моралью общества.

Нравственные принципы государственной (муниципальной) службы — это совокупность норм, выражающих требования государства и общества к нравственной сущности служащего, к характеру его взаимоотношений с государством (муниципальным образованием), на службе у которого он находится, с гражданским обществом, которому он служит, обеспечивая взаимодействие государства (муниципального образования) и его граждан в защите их прав, свобод и законных интересов.

Нравственные принципы кадровой политики — это совокупность норм, выражающих требования государства и общества к формированию и реализации государственной (муниципальной) кадровой политики, к нравственной составляющей кадровой деятельности, кадровых отношений и процессов.

В.В. Черепанов, основываясь на данных науки и практики, отмечает, что для кадровой политики и служебной деятельности государственных (муниципальных) служащих общими являются следующие нравственные принципы: принцип служения государству и обществу (местному сообществу); принцип законности; принцип гуманизма; принцип ответственности, принцип справедливости, принцип лояльности; принцип политической, этнической и конфессиональной нейтральности; принцип честности и неподкупности.

В частности, сущность принципа политической нейтральности состоит в том, что государственная (муниципальная) служба и кадровая деятельность должна быть вне политики, вне непосредственной борьбы за власть. Относительность деполитизации гражданской (муниципальной) службы обусловлена тем, что абсолютно разделить публичную (государственную и муниципальную) службу невозможно.

Требование этнической и конфессиональной нейтральности государственной (муниципальной) службы определено тем, что Россия — многонациональная, многоконфессиональная страна. При этом п. 3 ч. 1 ст. 12 Закона № 25-ФЗ (в ред. Федерального закона от 22 октября 2013 г. № 284-ФЗ) в настоящее время прямо предписано, что муниципальный служащий при исполнении должностных обязанностей должен соблюдать права, свободы и законные интересы человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, а также права и законные интересы организаций[7]. Аналогично, п. 4 ч. 1 ст. 18 Закона № 79-ФЗ (в ред. Федерального закона от 22 октября 2013 г. № 284-ФЗ) установлено, что при исполнении должностных обязанностей государственный гражданский служащий должен обеспечивать равное, беспристрастное отношение ко всем физическим и юридическим лицам, не оказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, гражданам и организациям и не допускать предвзятости в отношении таких объединений, групп, граждан и организаций[8].

Принцип честности и неподкупности требует от государственных (муниципальных) служащих категорического непринятия таких деяний, как коррупция и бюрократизм.

Вместе с тем многие ученые-исследователи указывают, что нравственные принципы и нормы служебного поведения государственных и муниципальных служащих пока не нашли в России нормативного установления. В действующем законодательстве закреплены лишь правила служебного поведения гражданских (муниципальных) служащих и требования к нему. Это прежде всего общие принципы служебного поведения государственных служащих, утвержденные Указом

Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 (ред. от 16 июля 2009 г.)[9], которые позже получили законодательное закрепление в ст. 18 Закона № 79-ФЗ[10], а также в ст. 14.2 Закона № 25-ФЗ (введена Федеральным законом от 22 октября 2013 г. № 284-ФЗ)[11].

Решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г. (протокол №21) был одобрен Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих[12], разработанный в соответствии с положениями Конституции РФ, Международного кодекса поведения государственных должностных лиц (Резолюция 51/59 Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1996 г.) и ряда иных актов международного права, федеральных законов и указов Президента РФ, регламентирующих вопросы организации и функционирования государственной (муниципальной) службы.

Типовой кодекс представляет собой свод общих принципов профессиональной служебной этики и основных правил служебного поведения, которыми должны руководствоваться государственные (муниципальные) служащие независимо от замещаемой ими должности, и призван повысить эффективность выполнения государственными (муниципальными) служащими своих должностных обязанностей. Вместе с тем он не содержит новых предписаний и объединил уже существующие этические нормы, предусмотренные федеральными законами и Указом Президента Российской Федерации № 885. Предназначение данного Типового кодекса состоит также в том, что он является основой для разработки соответствующими государственными органами и органами местного самоуправления кодексов этики и служебного поведения государственных служащих РФ и муниципальных служащих.

В 2011—2012 годах в федеральных органах государственной власти, а также в органах государственной власти субъектов РФ была проведена работа по утверждению кодексов этики по образцу Типового кодекса, которые были утверждены в основном ведомственными нормативными правовыми актами и за незначительными исключениями идентичны друг другу. В частности, Кодекс этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации был утвержден приказом Министерства от 17 декабря 2012 г. № 604[13]. Кодекс профессиональной этики сотрудников Правительства Ульяновской области и исполнительных органов государственной власти Ульяновской области, утвержденный распоряжением губернатора Ульяновской области от 20 мая 2013 г. № 174-р, определяет принципы, наиболее важные правила профессиональной этики сотрудников и направлен на повышение имиджа органов государственной власти, добросовестное и эффективное исполнение должностных обязанностей сотрудниками, формирование устойчивого антикоррупционного поведения сотрудников. Он содержит 7 разделов, в том числе: общие положения; принципы профессиональной этики сотрудников; основные правила профессиональной этики сотрудников; предотвращение коррупционных правонарушений; обращение со служебной информацией; ответственность за несоблюдение Кодекса; заключительные положения. Аналогична ему структура Кодекса профессиональной этики сотрудников администрации города Ульяновска, утвержденная распоряжением администрации города от 16 августа 2013 г. № 226-р[14].

Вместе с тем, как отмечают С.В. Шуралева и А.В. Ваньков, Кодексы этики, утвержденные в федеральных и региональных органах государственной власти, а также органами местного самоуправления фактически представляют собой компиляцию уже существующих норм права и самостоятельных уточняющих правовых положений почти не содержат[15]. Создание Этического кодекса — несомненно актуальная задача, но он не будет действенным без надлежащего контроля за его соблюдением, что обусловливает необходимость создания эффективного механизма его реализации.

Одним из действенных контрольных механизмов формирования и поддержания должного уровня этичности поведения государственных служащих во многих странах являются специальные органы, которые оценивают нравственные поступки служащих и принимают по ним определенные решения. В частности, в соответствии с Законом об этике в публичной сфере в Ирландии была создана Комиссия по публичной сфере, а в Японии Закон об этике национальной государственной службы учредил отдел Национальной государственной службы, которому была поручена разработка этических стандартов государственных служащих[16].

Современное российское законодательство пока отстает в этом направлении.

Одним из путей решения указанной проблемы для России, считают С.В. Шуралева и А.В. Ваньков, могла бы стать ратификация Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию и включение в наше законодательство норм гражданско-правовой ответственности служащих за ущерб, причиненный в результате конфликта интересов. Куда более эффективным средством урегулирования конфликта интересов может стать не увольнение служащего (включая увольнение в связи с утратой доверия в соответствии со ст. 59.2 Закона о гражданской службе № 79-ФЗ), а устранение материальной выгоды от совершения сделок, например возможность признать такую сделку недействительной в судебном порядке. Кроме того, в число обязанностей гражданского служащего должна войти обязательность решений комиссии по урегулированию конфликта интересов, принятых в его адрес. Подобные комплексные изменения необходимо, по их мнению, внести и в законодательство

0 противодействии коррупции, и в гражданское законодательство.

Еще одной проблемой является недостаточная конкретизация правил этического поведения гражданских служащих. В большинстве своем эти правила сформулированы достаточно абстрактно, иногда в виде принципов, и не могут служить повседневным руководством кдействию для гражданских служащих в конкретных ситуациях. Нужны более четкие нормы, рассчитанные на обширный круг ситуаций. По мнению указанных авторов, наиболее подходящей правовой формой закрепления правил этического поведения гражданских служащих Российской Федерации и ее субъектов является указ Президента Российской Федерации, поскольку эта форма обеспечивает единообразное и более оперативное по сравнению с федеральным законом правовое регулирование этического поведения на гражданской службе. При этом кодексы этики правильнее было бы именовать сводом этических правил гражданских служащих. В Законе № 79-ФЗ о гражданской службе необходимо в связи с этим предусмотреть соответствующую отсылочную норму. Кроме того, учитывая динамичность соответствующего законодательства, многочисленные кодексы этики будут нуждаться в постоянной актуализации. Следовательно, издание единого кодекса этики для гражданских служащих Российской Федерации позволило бы избежать избыточного нормотворчества[17]. Учитывая взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы, целесообразно, на наш взгляд, распространить этот подход и в отношении муниципальных служащих путем издания единого кодекса этики для гражданских и муниципальных служащих.

Дальнейшее совершенствование правового и этического механизма установления и практической реализации требований государства и общества к нравственной сущности государственных и муниципальных служащих, к кадровой политике и деятельности — важнейший инструмент повышения эффективности государственного и муниципального управления, залог успешного решения социально-экономических задач.

  • [1] Кибанов ЛЯ. Указ. соч. С. 39.
  • [2] СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.
  • [3] Лптошин ВА. Роль этики профессионального развития в профилактике коррупциигосударственных и муниципальных служащих // Вопросы политологии и социологии.2012. № 1. С. 109.
  • [4] Антошин В А. Указ. соч. С. ПО.
  • [5] СЗ РФ. 2016. № 14. Ст. 1985.
  • [6] Черепанов В.В. Указ. соч. С. 508—509.
  • [7] СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.
  • [8] СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 3215.
  • [9] СЗ РФ. 2002. № 33. Ст. 3196.
  • [10] СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
  • [11] СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.
  • [12] Официальные документы в образовании. 2011. № 36.
  • [13] Бюллетень трудового и социального законодательства РФ. 2013. № 3.
  • [14] Кодекс профессионально» этики сотрудников администрации города Ульяновска: утвержден распоряжением администрации города Ульяновска от 18 августа 2013 г. № 226-р.URL: 2013/08/20/226-%Dl%80.pdf
  • [15] Шуралева С.В., Ваньков Л.В. Систематизация этических правил поведения государственных гражданских служащих в российском и международном праве // Вестник Пермскогоуниверситета. 2012. № 1. С. 195.
  • [16] Административная этика как средство противодействия коррупции. 2003. № 4. М. :Московский центр Карнета, 2003. С. 23 // СПС КонсультантПлюс, 2012.
  • [17] Шуралева С.В., Ваньков Л.В. Указ. соч. С. 196—198.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >