Правовые основы осуществления организации финансового контроля в бюджетной системе Российской Федерации

Поиск путей выхода из экономического кризиса, в котором сегодня оказалась Россия, требует кардинального изменения самой финансовой системы государства, усиления роли контроля за исполнением государственного бюджета. В финансовой системе страны бюджет занимает центральное место и, естественно, выступает очень важным элементом государства, основой его суверенитета. Для реализации целей и задач, стоящих в условиях финансового кризиса перед государством, необходимо эффективно использовать те значительные денежные ресурсы, которые и составляют бюджет страны.

Бюджетная система Российской Федерации - основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов[1].

Бюджетная политика является ядром экономической политики государства и отражает все его финансовые взаимоотношения с общественными институтами и гражданами. Бюджетная политика формируется на основе стратегических направлений развития экономики и социальной политики государства. Именно они определяют необходимость, направления и объемы использования финансовых ресурсов. В последние годы бюджетная политика в целом соответствует стратегическим целям экономического развития РФ и направлена на повышение качества жизни и обеспечение безопасности ее граждан.

На основе категории бюджетного потенциала следует оценивать возможности реализации функций государства, включая функции государственного регулирования экономики. Рост и падение бюджетного потенциала сказывается на инвестиционной, социальной, оборонной, регулирующей функциях бюджета и всего государства. Как правило, в условиях экономического и финансового кризиса, происходит существенное уменьшение бюджетного потенциала и наличие большого разрыва между возможным потенциалом и фактическим бюджетом в основном в силу низкой собираемости налогов.

Основные приоритеты бюджетных расходов, предусматривает основные направления налоговой политики, а также определяет политику в сфере межбюджетных отношений. С учетом сложившейся ситуации, бюджетная политика должна быть нацелена на проведение всесторонней модернизации экономики, создание условий для повышения ее эффективности и конкурентоспособности, долгосрочного устойчивого развития, на улучшение инвестиционного климата, достижение конкретных результатов.

Основное требование к бюджетной политике - гарантированное исполнение принятых расходных обязательств, сохранение долгосрочной сбалансированности доходов и расходов, формирование бюджетных расходов, исходя из приоритетов и планируемых результатов государственной политики.

Развитие рыночных отношений в России обусловливает необходимость развития финансово-правовых механизмов управления государственными финансами. Одним из важнейших институтов финансового права является финансовый контроль. Существование финансового контроля объективно обусловлено наличием контрольной функции, присущей финансам. Контрольная функция финансов проявляется через многогранную деятельность государственных органов и органов местного самоуправления.

Экономические меры воздействия конкретно проявляются через финансовые санкции, являющиеся теми рычагами финансового механизма, которые содействуют повышению эффективности производства, его интенсификации, экологическому оздоровлению. Проблема усиления финансовой ответственности, действенности финансового контроля требуют, с одной стороны, сокращения количества применяемых санкций, а, с другой, повышения их результативности.

В странах с рыночной экономикой сфера государственного финансового контроля обеспечивает реализацию бюджетной политики государства. Государственный финансовый контроль в бюджетной сфере распространяется только на звенья системы государственных финансов и охватывает только денежные средства бюджетной системы РФ. Это, прежде всего, составление и исполнение государственного бюджета, внебюджетные государственные фонды, местные финансы и финансы государственных предприятий. Деятельность хозяйствующих субъектов является объектом государственного финансового контроля лишь в части соблюдения финансовой дисциплине при выполнении ими государственных заказов, при предоставлении частным предпринимателям субсидий и кредитов, при составлении ими налоговых деклараций.

Специфика любого контроля как элемента управления - его вто- ричность: контролировать можно только то, что уже имеется независимо от контроля. Финансовый контроль не является сам по себе инструментом непосредственной организации финансовой деятельности. Он имеет целью устранение или предотвращение ошибок в этой деятельности или улучшение ее. Для осуществления контроля необходимы критерии, с которыми сравнивается действительность.

Теоретической концепцией, определяющей сущность и организацию финансового контроля, является, прежде всего, отличие этих сравнительных критериев и границ вмешательства в финансовую деятельность различных структур контролирующих органов в различных государствах[2].

Этим определяется и различие в системе органов финансового контроля и конкретных форм и методов работы. Под финансовым контролем понимается наблюдение, определение или выявление фактического положения финансовых показателей деятельности по сравнению с заданным. Проверка направлена па оценку достоверности финансовой отчетности, глубокий экономический анализ финансовой деятельности, оценку финансовой надежности фирмы, предприятия, банка, страховой организации или другого контролируемого юридического лица и подготовку соответствующего заключения.

Понятие «контроль» связано с понятием «управление». Оно происходит от английского глагола «to control», имеющего различные значения. В экономическом смысле он означает управление и наблюдение. Контроль существует только во взаимосвязи с управлением, поэтому сущность и содержание контроля могут быть обстоятельно раскрыты только во взаимосвязи с управлением, которое он обслуживает. Без контроля управление не имеет смысла.

Содержание контроля в управлении экономикой исследователи трактуют в узком и широком смысле. В узком смысле контроль связывают с какой-либо отдельной функцией управления, например планированием, когда с помощью контроля выявляются те или иные погрешности в плане и предотвращается, таким образом, срыв его выполнения.

Под контролем в узком смысле подразумевают также проверку деятельности кого-либо или чего-либо. В широком смысле контроль в управлении экономикой можно рассматривать как проверку соблюдения и выполнения нормативно установленных задач, планов и решений. В данном случае па первый план выдвигается функциональное назначение контроля, его участие на определенной стадии управленческого процесса. Как завершающий этап управленческой деятельности контроль, позволяющий сопоставить достигнутые результаты с запланированными, является одной из установившихся точек зрения в научной литературе.

В теории и практике осуществления финансового контроля пет единого подхода к юридической характеристики определения как понятие государственного финансового контроля, так и иных основных категорий контрольной деятельности, таких как «орган финансового контроля», «система финансового контроля», «метод финансового контроля» и др.

Коллектив авторов под руководством С.В.Степашина рассматривает государственный финансовый контроль в узком и широком смысле. В первом случае государственный финансовый контроль является контролем исполнения федерального закона по полноте поступления доходной части и не превышению расходов расходной части. В широком смысле слова государственный финансовый контроль - это контроль над формированием, использованием и воспроизводством национального достояния'.

На наш взгляд, более верной точкой зрения можно считать точку зрения С.В. Степашина, которая отражает комплексный подход к рассматриваемому в теории понятию. Исходя из этого понятия государственного финансового контроля можно сказать, что его главной целью является обеспечение законности и эффективности использования государственных бюджетных и внебюджетных финансовых средств и государственной собственности.

Предметом финансового контроля в широком смысле слова, т.е. с учетом охвата всех этапов воспроизводства и уровней управления, являются финансы субъектов экономики, отражающие производственные отношения в обществе, складывающиеся в процессе производства, распределения и потребления продуктов. В узком смысле слова, т.е. [3]

применительно к государственному бюджету, предметом финансового контроля являются средства консолидированного государственного бюджета как на этапе их формирования, так и на этапах распределения и использования.

Субъектами государственного финансового контроля являются специально уполномоченные контрольные органы и (или) их структурные подразделения, созданные в органах государственной власти и местного самоуправления.

Государственный финансовый контроль организуется и проводится па основе определенных основополагающих правил или принципов: законности, независимости, объективности, гласности, ответственности, разграничения функций и полномочий и системности.

Принцип ответственности предполагает добросовестное отношение сотрудников органов финансового контроля к своим должностным обязанностям. Реализация принципа разграничения функций и полномочий заключается в отсутствии дублирования в деятельности органов государственного финансового контроля.

Принцип системности означает единство правовой базы, установление периодичности в проведении тех или иных финансовых контрольных мероприятий.

Из этих базовых принципов вытекают и другие, носящие прикладной характер, в том числе: результативность, четкость, и логичность предъявляемых контролерами требований; неподкупность субъектов контроля; обоснованность и доказательность информации, приведенной в актах проверок и ревизий; превентивность; презумпция невиновности (до суда) подозреваемых в финансовых преступлениях лиц; согласованность действий различных контролирующих органов и др.

Принимая нормативные акты, прямо или косвенно затрагивающие систему организации финансового контроля, государство должно ориентироваться на вышеназванные принципы.

Профессор С.О. Шохин на основании анализа норм Конституции Российской Федерации и сложившейся в Российской Федерации финансовой системы подчеркивал, что финансовое законодательство, бесспорно, выступает как предмет совместного ведения, что отражено в Конституции РФ и соответствует принципу федерализма. Следовательно, основываясь на том, что органы государственной власти субъектов РФ имеют право принимать законы и правовые акты, которые не могут противоречить федеральным законам, можно сделать вывод, что федеральным законодательством должны быть определены основы осуществления финансового контроля, который позволит в каждом регионе и муниципальном образовании принимать акты, определяющие порядок осуществления контроля за исполнением соответствующего бюджета.

Правовые основы осуществления государственного (муниципального) контроля установлены в главе 26 БК РФ. Указанные нормы кодекса определяют органы государственной власти, осуществляющие финансовый контроль па соответствующем уровне бюджетной системы и формы, в которых он реализуется.

Правда, в Российской Федерации до сих пор нет закона о государственном финансовом контроле, хотя Президент Российской Федерации поручал Правительству Российской Федерации подготовить проект федерального закона «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации». В указанном проекте закона необходимо дать понятие государственного финансового контроля, установить единые правовые и методологические основы осуществления государственного контроля в финансовой сфере, состав органов государственного финансового контроля, их компетенцию, цели и задачи, направления деятельности и механизм их взаимодействия.

Данный закон позволит придать стройность системе государственного финансового контроля и упорядочит взаимодействие контролирующих органов. Однако до сих пор вопрос о принятии такого закона окончательно не решен.

Вместе с тем проблемы правового регулирования вопросов государственного финансового контроля возникают па уровне регионов Российской Федерации. На региональном уровне сегодня успешно функционируют также контрольные органы, соответствующих законодательных органов субъектов РФ. Однако отсутствие на федеральном уровне единой методологической базы для деятельности счетных палат в регионах и неоднозначность понимания их функций создают ощутимые проблемы для эффективного функционирования органов государственного финансового контроля, создаваемых органами законодательной власти субъектов Российской Федерации, что приводит к существенному разнообразию в принципах их образования и деятельности на региональном уровне.

Здесь напрашивается вывод о необходимости достижения унификации в правовом статусе и функциях данных контрольных органов. Таким образом, представляется возможным определить основные задачи регионального контрольно-счетного органа:

  • - организация не только текущего, по также предварительного и последующего контроля исполнения бюджета;
  • - осуществление нового принципа контроля, основная цель которого не «поимка и наказание» нарушителя бюджетного законодательства, а определение слабых мест в его работе и помощи в их устранении;
  • - введение в работу контрольно-счетного органа экспертноаналитических функций, благодаря которым появится возможность не просто выявлять и констатировать факт бюджетного законодательства, но и рассматривать причины и условия возникновения данных нарушений для того, чтобы выработать конкретные предложения по совершенствованию бюджетного процесса.

Существует множество вопросов организационного, правового, методического и методологического характера, которые нельзя решить без изучения и обобщения опыта работы контрольно-счетных органов всех уровней.

Существуют определенные сложности в организации единой «вертикали» финансового контроля. Ведь Россия, являясь федеративным государством, в вопросах государственного бюджета руководствуется принципом бюджетного федерализма, заложенным в Конституции РФ. Поэтому централизация финансового контроля неизбежно вступила бы в противоречие с данным принципом.

Вместе с тем изолированность региональных контрольно- счетных органов, их обособленность друг от друга вряд ли способствуют качественному решению стоящих перед ними задач. Существует множество вопросов организационного, правового, методического и методологического характера, которые нельзя решить без изучения и обобщения опыта работы контрольно-счетных органов всех уровней. И здесь, создание Ассоциации контрольно-счетных органов РФ как добровольного объединения руководителей контрольно-счетных органов трехуровневой бюджетной системы Российской Федерации (федерального, регионального и муниципального) является одним из способов решения этих вопросов.

Таким образом, на основании вышеизложенного, можно сделать следующие выводы:

  • - государственный финансовый контроль необходимо рассматривать в широком смысле, а именно как контроль над формированием, использованием и воспроизводством национального достояния;
  • - исходя из определения государственного финансового контроля определено его место в системе государственного управления как функция государственного управления производительными силами и производственными отношениями в обществе.

Отсюда и существует такое понимание государственного финансового контроля, что объектами могут выступать не только хозяйствующие организации, использующие бюджетные средства, по и всякая организация, использующая ресурсы государства, которыми являются: земля и лес, вода и недра, биологические ресурсы, а также государственная собственность.

Помимо этого, необходимо четкое разделение сферы финансовых доходов государства и сферы финансовых расходов. И здесь задачей для государственного финансового контроля в этом случае является эффективность деятельности государственных контролирующих органов на всех уровнях государственной власти. Это предполагает необходимость построения его на строго научной основе. Существуют определенные сложности в организации единой «вертикали» финансового контроля. Ведь Россия, являясь федеративным государством, в вопросах государственного бюджета руководствуется принципом бюджетного федерализма, заложенным в Конституции РФ. Поэтому централизация финансового контроля неизбежно вступила бы в противоречие с данным принципом.

Вместе с тем изолированность региональных контрольно- счетных органов, их обособленность друг от друга вряд ли способствуют качественному решению стоящих перед ними задач. Существует множество вопросов организационного, правового, методического и методологического характера, которые нельзя решить без изучения и обобщения опыта работы контрольно-счетных органов всех уровней.

БИБЛИОГРАФИЯ

  • 1. Косаренко Н.Н. Система государственного контроля в Российской Федерации: Монография. - М.: Изд-во Национального института бизнеса. 2008. 288 с.
  • 2. Н.Н. Косаренко, В.Н. Назаров. Публичный и частный интерес в сфере налогов: критерии оценки па основе анализа судебной практики //Ученые труды Российской академии адвокатуры и нотариата. № 1. 2016.
  • 3. Клейменов Я.С., Косаренко Н.Н. Система государственного контроля в Российской Федерации: курс лекций. - М.: Восход-А, 2012.
  • 4. Косаренко Н.Н. Финансовое право. Учебно-методический комплекс. М.: ЮРКОМПАНИ, 2010. 230 с.
  • 5. Косаренко Н.Н. Финансово-правовое регулирование социального страхования. Монография. - М.: Изд-во Национального института бизнеса. 2003.

  • [1] Комягин Д. Л. Бюджетное право: учеб, пособие / под ред. Козырина А.Н. — М.:Норма: ИНФРА-М, 2012. - с. 112
  • [2] Косаренко Н.Н. Система государственного контроля в Российской Федерации:Монофафия. - М.: Изд-во Национального института бизнеса. 2008. 288 с.
  • [3] Степашин С.В., Столяров Н.С., Шохин С.О., Жуков В.А. Государственныйфинансовый контроль: Учебник для вузов. СПб.: Питер, 2004. С. 83.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >