Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Право arrow Гражданско-правовая ответственность публичных субъектов
Посмотреть оригинал

Функции и принципы гражданско-правовой ответственности публичных субъектов

Функции гражданско-правовой ответственности публичных субъектов

Невозможно перейти непосредственно к рассмотрению частных вопросов гражданско-правовой ответственности публичных субъектов, нс обозначив се функций и принципов. Без их выявления затруднительно будет разобраться с соотношением частных и публичных элементов рассматриваемой системы, тогда как определение функций и принципов данного вида ответственности в качестве частноправовых позволит подтвердить тезис о цивилистической природе этого феномена, несмотря на публично-правовой статус ответственных лиц.

Функции права представляют собой реализацию его назначения, такое направление активного воздействия на общественные отношения, без которого общество на данном этапе развития обойтись нс может (регулирование, охрана, закрепление определенного вида общественных отношений) и потребность в осуществлении которого порождает необходимость существования права как социального феномена'.

Система функций права представляет собой сложное многоуровневое образование, в котором в соответствии с элементами системы права можно выделить следующие группы функций:

  • 1) общеправовыс;
  • 2) межотраслевые;
  • 3) отраслевые;
  • 4) институциональные.

Представляется, что в более дробном делении нет необхо- [1]

димости[2], поскольку в рамках правовых институтов объединяются нормы права, регулирующие однородные общественные отношения и образующие обособленную, относительно самостоятельную часть внутри отрасли (подотрасли) права, а, следовательно, имеющие общую направленность воздействия на регулируемые общественные отношения.

Соотношение общеправовых и отраслевых функций права — это диалектическое отношение всеобщего и особенного, функции отдельных отраслей права в главном выражают содержание его общих функций и одновременно приобретают специфические черты в зависимости от назначения той или иной отрасли права [3].

Воздействие как сущность функции невозможно представить вне правового регулирования. Функции, в определенном смысле, регулируют общественные отношения, которые в современных условиях становятся сложными и многообразными, структурно комплексными по горизонтали и вертикали[4].

Такое понимание активности функций права дает возможность выявить соотношение и взаимодействие между общеправовыми и отраслевыми функциями гражданского права, имеющими ряд особенностей, сущность которых заключается в специфическом наборе средств регулирующего воздействия на имущественные, личные неимущественные и корпоративные отношения, и рассмотреть связи функций права с субъективными правами и обязанностями, поскольку регулирование означает воздействие на общественные отношения путем установления прав и обязанностей[5].

Традиционно выделяются две основные функции гражданского права — регулятивная и охранительная, хотя регулятивность есть органическое сущностное свойство права как социального явления[6], поэтому регулирование можно нс выделять в качестве отдельной функции права.

В доктрине встречаются и указания на существование иных функций гражданского права, таких, например, как коо- перационно-координирующая, которая проявляется в том, что гражданское право наряду с другими ветвями права активно участвует в регулировании комплексных общественных отношений и в качестве общего правила выполняет координирующую роль в создании комплексных правовых образований[7].

Регулятивную и охранительную функции относят к собственно юридическим функциям гражданского права, но наряду с ними подчеркивается существование социальных функций гражданского права, к числу которых принадлежат воспитательная, восстановительная и компенсационная[8]. Сразу стоит сделать оговорку о том, что вряд ли оправданно отождествлять восстановительную и компенсационную функции, поскольку если восстановление предполагает возвращение утраченного блага, правового состояния, существовавшего до «активизации» восстановительной функции, то компенсация — лишь замену утраченного блага аналогичным по тем или иным показателям, в т.ч. и тогда, когда восстановление нарушенного правового состояния невозможно.

Компенсационная функция обладает относительно самостоятельным значением, т.к. воздействуя на различные нарушенные общественные отношения, регулируемые нормами гражданского права, имеет своим результатом приведение общественных отношений в состояние удовлетворения нарушенных интересов потерпевших путем компенсации[9].

Наличие компенсационной функции предопределено специфическим предметом гражданско-правового регулирования, поскольку имущественная сфера обладает реальной возможностью к компенсации в случае нарушения, однако компенсационная функция реализуется нс только в области имущественных отношений, но и в области личных неимущественных отношений, нс связанных с имущественными, т.к. и здесь существует возможность имущественной компенсации нарушенного личного неимущественного права[10].

В структуру компенсационной функции гражданского права входят в качестве элемента средства обеспечения се реализации, к которым, в частности, принадлежит закрепленный в гражданском законодательстве принцип полного возмещения убытков[11].

Ведущее место среди оснований реализации компенсационной функции занимает гражданское правонарушение, однако к ним также относятся правомерные действия граждан, повлекшие причинение вреда, и события.

По общему правилу гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный как незаконными действиями, так и незаконным бездействием властных органов и их должностных лиц, наступает при наличии четырех условий: противоправного действия (бездействия), вреда, причинно-следственной связи, вины (ст. 16 ГК РФ). Однако, как уже указывалось, ст. 16.1 ГК РФ введена ответственность за правомерное действие указанных субъектов, причинившее вред личности или имуществу гражданина либо имуществу юридического лица. Наличие данной нормы в современном Гражданском кодексе объясняется необходимостью максимального сокращения риска наступления вреда в результате действий публичных субъектов, повышения эффективности законного осуществления властно-распорядительной деятельности.

По своей юридической природе обязательства, возникающие в силу применения норм гражданско-правового института возмещения вреда, причиненного актами органов публичной власти или их должностных лиц, представляют собой правовую форму реализации гражданско-правовой ответственности, к которой в соответствии с предписанием закона привлекается причинитель вреда.

Тождественные по смыслу нормы ст. 13, 16, 1069 ГК и ст. 1070 ГК, являющиеся специальными по отношению к ст. 1069 ГК, закрепляют единую модель возникающих деликтных обязательств: вред, причиненный физическому или юридическому лицу действиями (бездействием) органов государственной власти и местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, возмещается и (или) компенсируется, соответственно, Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, а реализуемые в них меры воздействия на причинителя вреда являются гражданско-правовыми. Ущерб, причиненный личности или имуществу гражданина, а также имуществу юридического лица правомерными действиями органов публичной власти, их должностных лиц или иных лиц, которым государством делегированы властные полномочия, также в соответствии со ст. 16.1 ГК РФ возмещается публичными субъектами, которые нс являются непосредственными причинителями вреда.

В ст. 16 ГК РФ в развитие конституционной нормы указано, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в т.ч. издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа государственной власти или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

Как видно из положения ст. 16 ГК РФ, должностные лица прямо названы в качестве ответственных лиц наряду с органами публичной власти, однако они несут ответственность нс перед потерпевшим, а перед органом государственной власти или органом местного самоуправления.

Одновременно, возмещение потерпевшему производится не за счет причинившего вред должностного лица либо органа публичной власти, а за счет казны соответствующего уровня.

Казну принято определять в двух качествах: как объект права — государственную (муниципальную) собственность, и как субъект права — публично-правовое образование в качестве собственника имущества[12].

А. В. Венедиктов отмечал, что «термин «казна» охватывает три различных понятия: 1) понятие государства как непосредственного самостоятельного участника гражданского оборота, т.е. как юридического лица (субъекта гражданского права); 2) понятие государства как собственника всех средств, проходящих через бюджет; 3) понятие самой совокупности всех средств, проходящих через бюджет в их денежной и даже вещественной форме»[13].

Согласно п. 4 ст. 214 ГК РФ в казну входит все имущество публично-правового образования, в т.ч. средства, отраженные в бюджете, кроме закрепленного за государственными предприятиями и учреждениями. Аналогичное правило о казне муниципального образования содержится в п. 3 ст. 215 ГК РФ. Если в этих статьях ГК РФ законодатель говорит о казне как об имущественном комплексе, то в ст. 1071 ГК РФ «Органы и лица, выступающие от имени казны при возмещении вреда за ее счет», напротив, казна понимается как субъект права.

Публично-правовой субъект принимает на себя ответственность за действия (бездействие) каждого должностного лица или органа публичной власти, с наличием которых закон связывает возникновение у потерпевшего права на возмещение вреда.

Возмещение причиненного потерпевшему вреда производится не за счет причинившего вред должностного лица либо органа публичной власти, а за счет казны соответствующего уровня на основании судебного решения либо нормативноправового акта. Это решение законодателя следует признать справедливым и отвечающим духу ст. 2 Конституции РФ. Казна располагает большими возможностями, чем отдельный государственный орган, а тем более должностное лицо или служащий, по восстановлению первоначального положения потерпевшего, включая восстановление жилищных, трудовых и пенсионных прав[14].

В свою очередь, часть казны публично-правового образования представляет собой бюджет, что следует из ст. 214 ГК РФ. Уместно напомнить, что бюджет — это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6 БК РФ), т.е. в бюджете закрепляется совокупность меняющихся обязательств публично-правового образования[15]. Посредством бюджета достигается баланс различных интересов субъектов финансовой деятельности.

При возмещении вреда, причиненного действиями (бездействием) публичных субъектов с точки зрения обеспечения интересов происходит следующее.

Вредоносное действие (бездействие) публичного субъекта нарушает как частный интерес потерпевшего, так и публичный интерес в надлежащем осуществлении публичных функций.

При возмещении причиненного вреда происходит как восстановление нарушенного частного интереса потерпевшего, так и публичного интереса, однако достигается это за счет доходов бюджета (подчеркнем — налоговых доходов), которые должны быть направлены на удовлетворение публичных интересов.

Интересным примером возмещения вреда, причиненного действиями налоговых органов, в порядке, предусмотренном гражданским законодательством, может послужить дело, рассмотренное Высшим Арбитражным Судом РФ. Фабула дела состояла в том, что налоговая инспекция вернула излишне уплаченный налогоплательщиком налог полностью за счет местного бюджета, хотя при уплате он был распределен в соответствии с бюджетным законодательством между тремя уровнями бюджетов бюджетной системы. В результате администрация города обратилась в суд с иском к Минфину России о взыскании вреда, причиненного незаконными действиями налогового органа. Высший Арбитражный Суд РФ принял решение в пользу городской администрации, мотивировав это тем, что в результате неправомерных действий налоговой инспекции из бюджета города были неправомерно изъяты денежные средства, а такое изъятие квалифицируется как причинение вреда. Гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный незаконными действиями государственных органов, наступает при наличии вреда у потерпевшего и подлежит возмещению в соответствии со ст. ст. 15, 16 и 1069 ГК РФ[16].

При ответе на вопрос о том, почему возврат излишне уплаченных по вине налогового органа налогов был осуществлен в рамках гражданско-правового института возврата неосновательного обогащения, следует согласиться с А.А. Рябовым, который ссылается на то, что при возврате неосновательно взысканных сумм налогов, а также при возмещении иного вреда преследуются не столько цели нормализации публичного правоотношения, сколько цели, лежащие за пределами правоотношений — восстановление имущественного положения субъекта-собствснника[17].

Высший Арбитражный Суд РФ был вынужден прибегнуть к предусмотренному гражданским законодательством механизму защиты нарушенного права, поскольку в публичном праве такие нормы отсутствуют. Так как после возмещения вреда городу Российская Федерация должна обратиться с регрессным требованием к региону в части убытков, приходящихся на зачисленный в бюджет данного субъекта РФ налог, а никаких правовых оснований для такого действия финансовое законодательство не предусматривает, только обращение о возврате неосновательного обогащения в соответствии с нормами гл. 60 ГК РФ позволяет эффективно восстановить нарушенное право.

Однако нельзя не признать, что, в конечном счете, за реализацию компенсационной функции гражданского права «расплачиваться» приходится добросовестным налогоплательщикам, за счет которых и производится возмещение лицам, которым был причинен вред действиями (бездействием) публичных субъектов.

В науке административного права применительно к данной ситуации даже звучит мнение о том, что привлечение органов публичной власти к правовой ответственности «бесполезно и умаляет авторитет государственной власти»[18].

В качестве одного из веских аргументов в поддержку этой позиции приводится довод о том, что при привлечении к административной ответственности органа публичной власти нс достигается ее превентивная цель, поскольку в качестве меры ответственности органам публичной власти назначается штраф, подлежащий зачислению в бюджет, из которого, чаще всего, финансируется и деятельность органа публичной власти. Согласно принципу целевого расходования бюджетных средств из этого же бюджета будут выделены денежные средства для уплаты штрафа, и орган публичной власти не ощутит негативных последствий своих действий. А, как известно, элемент наказания при применении ответственности, который выражается в возложении на правонарушителя определенных мер внеэквивалентного характера, необходим[19]. Невозможностью непосредственного воздействия на имущественную сферу правонарушителя — публично-правового субъекта, объясняется отказ от административной ответственности организаций в советский период[20].

КоАП РФ содержит ряд статей, согласно которым к ответственности следует привлекать непосредственно лицо, в результате исполнения которым служебных функций было допущено правонарушение, или орган власти (ст. 5.59, ст. 5.63, ст. 14.9, ст. 14.25 КоАП РФ). Однако призыв к тому, чтобы исключить органы государственной власти и органы местного самоуправления из числа субъектов административной ответственности и одновременно усилить персональную ответственность должностных лиц и служащих данных органов[18], представляется интересным, но несколько преждевременным.

Качественной особенностью административной ответственности является то, что она наступает перед государством. В то же время сами субъекты управления также в ряде случаев отвечают за нарушения аналогичных требований, однако в этой ситуации речь идет в основном уже о дисциплинарной ответствен ности[22].

Следует отмстить, что ответственность публично-правовых субъектов является производной от наличия юридического факта. В зависимости от того, относится ли юридический факт к категории административных правонарушений, допущенных публично-правовыми субъектами, либо действий (бездействия) данных субъектов, причинивших вред, к публично-правовым субъектам применяются меры гражданско-правовой или административной ответственности. В том же случае, когда наличествуют основания для привлечения субъекта одновременно и к гражданско-правовой, и к административной ответственности, необходимо исходить из цели привлечения к ответственности. Однако привлечение публично-правовых субъектов к административной ответственности, целью которой является предупреждение совершения новых правонарушений как самими правонарушителем, так и другими лицами (ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ), не должно исключать возникновения охранительного гражданского правоотношения, т.к. только его реализация позволяет компенсировать вред, причиненный в результате действий (бездействия) публичноправовых субъектов.

В литературе указывается, что механизм привлечения к гражданско-правовой ответственности публичных субъектов напоминает ответственность юридического лица за действия его работников, когда в случае причинения вреда работником юридического лица в процессе служебной деятельности, к гражданско-правовой ответственности привлекается непосредственно юридическое лицо[23].

Однако в случае привлечения к ответственности публичных субъектов прямая аналогия с данным видом ответственности невозможна. Во-первых, существует принципиальное различие в источниках финансирования реализации компенсационной функции гражданского права. Во-вторых, в данных отношениях наличествует правовая связь нс только между должностным лицом (работником) и публичным субъектом, но и между должностным лицом и органом публичной власти, что оказывает влияние и на механизм привлечения к ответственности и компенсации причиненного вреда.

  • [1] См.: Общая теория права и государства: Учебник /Под ред. В.В. Лазарева. М.: Юристь, 2002. С. 155, 156.
  • [2] 2 См. иную позицию: Радько Т.Н. Теория государства и права: Учебник длявузов. М.: Академический проект, 2005. С. 397.
  • [3] См.: Радько Т.Н. Указ. соч. С. 399.
  • [4] См.: Рыбаков В.А., Соловьев В.Н. О методологических подходах к понятию функции права. Гражданское право. 2012. № 1. С. 28-32.
  • [5] * См.: Гражданское право России. Общая часть: Учебник /Под общ. ред.А.Я. Рыженкова. М.: Юрайт, 2011. С. 43-44.
  • [6] ’ См.: Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. М.:Формула права, 2010. С. 24.
  • [7] См.: Гражданское право: Учебник: в 3-х т.Т. 1 /Отв. ред. В.П. Мозолин. М.:Проспект, 2012. С. 29.
  • [8] См.: Мамаев А.М. Социальные функции российского гражданского права. Вопросы управления. 2010. № 2 (11) // [Электронный ресурс] / Уральский институт - филиал РАНХиГС. Режим доступа: http://vestnik.uapa.ru/en/issue/2010/02/14/html.
  • [9] См.: Рыженков А.Я. Компенсационная функция советского гражданскогоправа. Саратов: Изд-во Саратовского юрид. ин-та им. Д.И. Курского, 1983. С. 45.
  • [10] См..Рыженков А.Я. Компенсационная функция советского гражданского права: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.03. Саратов: Саратовскийюрид. ин-т им. Д.И. Курского, 1981. С. 10-11.
  • [11] Там же. С. 6-7.
  • [12] ' См.: ТарлоА.Е. Указ. соч. С. 18.
  • [13] Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М.;Л., 1948. С. 813.
  • [14] Ярошенко К.Б. Возмещение вреда, причиненного действиями должностных лиц. Советское государство и право. 1982. № 8. С. 138; Муравский В.Ф.Субъекты обязательства по возмещению вреда, причиненного правоохранительными органами. Российский следователь. 2006. № 6. С. 45.
  • [15] См. подробнее: Казна и бюджет/Р.Е. Артюхин, А.В. Богданова, Ю.В. Гинзбург и др.; отв. ред. Д.Л. Комягин. М.: Наука, 2014. 501 с.
  • [16] См.: Зарипов В.М. Как не заблудиться в трех отраслях: история одного судебного дела // Налоговое и бюджетное право: современные проблемыимущественных отношений: Матер. Междунар. науч.-практ. конф. /Под ред.М.В. Карасевой (Сенцовой). С. 357-361.
  • [17] Рябов А.А. Влияние гражданского права на налоговые отношения (доктрина, толкование, практика): Монография. М.: НОРМА, ИНФРА-М, 2014. 224с.
  • [18] Морозова Н.А. О целесообразности привлечения к административнойответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Российский юридический журнал. 2014. № 1. С. 103-112.
  • [19] См. об этом: Егорова М.А. Односторонний отказ от исполнения гражданско-правового договора. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Статут, 2010. 528 с. //Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] /Компания «Консультант Плюс».
  • [20] См.: Шерстобоев О.Н. К вопросу о вине юридического лица как конструктивном признаке состава административного правонарушения. Безопасностьбизнеса. 2012. № 2. С. 17-20.
  • [21] Морозова Н.А. О целесообразности привлечения к административнойответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Российский юридический журнал. 2014. № 1. С. 103-112.
  • [22] ' См.: Хаманева Н.Ю. Проблемы административной ответственности //Административная ответственность: Сб. статей. М.: Ин-т государства и праваРАН, 2001. С. 4.
  • [23] См.: Орешкин С.И. Компенсационные нормы российского гражданскогоправа: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.03. Волгоград: Волгоградскийгос. ун-т, 2006. С. 23.
 
Посмотреть оригинал
< Предыдущая   СОДЕРЖАНИЕ   Следующая >
 

Популярные страницы