Меню
Главная
Авторизация/Регистрация
 
Главная arrow Право arrow Систематизация и электронное кодирование функций и полномочий в системе публичного управления
Посмотреть оригинал

Проект Распоряжения Правительства Российской Федерации «Об утверждении Концепции совершенствования государственного управления в условиях применения информационных технологий в Российской Федерации»

ПРОЕКТ

ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

РАСПОРЯЖЕНИЕ от «_»_201 _ г. №_-р

  • 1. Утвердить прилагаемую Концепцию совершенствования государственного управления в условиях применения информационных технологий в Российской Федерации (далее - Концепция).
  • 2. Минкомсвязи России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти в 3-месячный срок подготовить проект плана мероприятий по реализации Концепции, указанной в пункте 1 настоящего распоряжения.
  • 3. Минкомсвязи России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти в 2-месячный срок подготовить проект Методологии совершенствования государственного управления в условиях активного применения информационных технологий для систематизации и кодирования базовых параметров организации процесса управления и представить их в системе государственных реестров, регистров и классификаторов функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти и внести его в Правительство Российской Федерации.
  • 4. Минкомсвязи России, Минэкономразвития России совместно

с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти провести до «_»_201_ г. анализ и оценку возможности использования уже имеющихся информационных систем органов государственной власти, общероссийских классификаторов, реестров и регистров в ходе реализации представленной Концепции.

  • 5. Правительственной комиссии по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности, обеспечить координацию деятельности в ходе реализации исполнения Концепции.
  • 6. Оперативное информационно-аналитическое сопровождение реализации Концепции и выполнение работ по мониторингу деятельности по выполнению данного Распоряжения Правительства Российской возложить на Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации.
  • 7. Установить, что реализация Концепции осуществляется в пределах установленной предельной численности и фонда оплаты труда работников центральных аппаратов и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, а также бюджетных ассигнований, предусмотренных соответствующим федеральным органам исполнительной власти и государственным внебюджетным фондам в федеральном бюджете на руководство и управление в установленной сфере деятельности.
  • 9. Рекомендовать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления руководствоваться положениями Концепции при решении задач совершенствования правового регулирования информационных отношений в системе исполнительной власти регионального и муниципального уровня, оптимизации порядка разработки, принятия, введения в действие, ведения и применения общероссийских и иных классификаторов, реестров и регистров, необходимых для области государственного управления и построения многомерных классификаторов функций и полномочий органов исполнительной власти, использования механизмов проектирования и реализации межведомственного информационного взаимодействия, разработки и утверждения административных регламентов.

Председатель Правительства

Российской Федерации

Д.МЕДВЕДЕВ

Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 201 г. №

КОНЦЕПЦИЯ

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В УСЛОВИЯХ ПРИМЕНЕНИЯ ИНФОРМАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

I Введение

Стратегия развития информационного общества. Стратегия национальной безопасности ориентируют российское общество на мобилизацию продуктивного использования информационных ресурсов и информационно-телекоммуникационных технологий, и в то же время на обновление и укрепление основных параметров организации государственного и общественного управления. Идет поиск механизмов, позволяющих адекватно отразить ситуацию, найти методы соблюдения баланса перемен и сохранения базовых опор государственного управления, наиболее безболезненные для человека и общества, понятные и доступные для субъектов государственного и общественного управления. Во всем разнообразии организационных и правовых методов в управления на первом месте находятся такие параметры как система органов власти и в ее составе система органов исполнительной власти; целевые установки деятельности государственной администрации па пути к электронной администрации всех ее уровней. Этим определяется важность и актуальность проблемы организации инфраструктуры органов исполнительной власти и системно-функционального анализа организации деятельности органов исполнительной власти с учетом ее профилей и срезов в системе государственного управления.

За последние несколько лет в развитие нормативного правового регулирования информатизации процессов, обеспечивающих государственное и муниципальное управление были созданы федеральные государственные информационные системы, а также единая система межведомственного электронного взаимодействия и др. Кроме того, ряд мероприятий был направлен на разработку и модернизацию уже существующих ведомственных информационных систем.

Настоящая Концепция разработана во исполнение Указа Президента №......., с учетом требований распоряжения Правительства Российской Федерации от 10 мая 2014 г. № 793-р «Об утверждении Концепции методологии систематизации и кодирования информации, а также совершенствования и актуализации общероссийских классификаторов, реестров и информационных ресурсов», распоряжения Правительства Российской Федерации от 20 августа 2015 г. № 1616-р «Об утверждении Концепции оптимизации механизмов проектирования и реализации межведомственного информационного взаимодействия, оптимизации порядка разработки и утверждения административных регламентов в целях создания системы управления изменениями» па основе практики организации и деятельности органов исполнительной власти в Российской Федерации.

Концепция предусматривает требования к совершенствованию правового регулирования информационных отношений в системе исполнительной власти, оптимизации порядка разработки, принятия, введения в действие, ведения и применения общероссийских классификаторов, реестров и регистров в управлении как важнейшей составляющей социально-экономической и социальной информации, а так же совершенствования механизмов проектирования и реализации межведомственного информационного взаимодействия.

В системе государственного управления субъектами управления является система органов государственной власти, представляемая органами исполнительной власти всех уровней, а также иными органами и организациями, наделенными исполнительно-распорядительными или управленческими полномочиями в соответствующих сферах управления. Объектом правового регулирования выступает деятельность этой системы субъектов, которая обязана выдать ожидаемый результат при активном сотрудничестве с негосударственными организациями и гражданами. Однако в настоящее время работа указанных систем в части осуществления государственного и муниципального управления на основе принципов и механизмов «электронного правительства» и «отрытой информации» не синхронизирована и остается незавершенной.

Чтобы процесс управления состоялся, необходимы определенные условия, обеспечивающие качество управления. Таковыми являются в первую очередь механизмы и параметры организации процесса управленческой деятельности органов исполнительной власти. Основными параметрами самоорганизации в системе управления кроме наличия специалистов и ресурсов являются такие инструменты как системы функций и полномочий органов государственного управления в качестве первичных, постоянных и достаточно устойчивых категорий, выражающих цели, направления, формы и методы управленческой деятельности при четком определении сфер ведения и ответственности.

Задача интеграции множества информационных систем, используемых для осуществления государственного (муниципального) управления взаимоувязанными потоками информации, является как никогда актуальной.

В первоочередном порядке необходимо работать над созданием системы управления, в которой все направления предметной деятельности органов исполнительной власти, все функции системы исполнительной власти и ее конкретных подсистем, с учетом их структурной и функциональной многоплановости и распределенности в системе государственного управления, должны быть включены в единое информа- ционное-коммуникациопное пространство управления.

II. Описание проблем

Управленческая деятельность как процесс возникает при наличии объекта (ов), нуждающегося в управлении для поддержания его функционирования и создания результата, необходимого обществу; субъекта, способного действовать адекватно ожиданиям общества и возможностям объекта выдать ожидаемый продукт (результат); понимание цели взаимодействия субъекта управления и способность объекта воспринимать целевые установки и ресурсы - материальные, финансовые, кадровые, информационные и пр. В системе государственного управления субъектом управления является система органов государственной власти, а объектом выступает деятельность этой системы, которая обязана выдать ожидаемый результат. И это не материальные объекты, как в области производства материального, а качество управления и степень организации работы системы органов государственной власти. Это значит, что первым уровнем управления является качество самоорганизации системы исполнительной власти. Результатом, получаемым обществом, в данном случае становится деятельность управляемых объектов в структуре хозяйства, экономики, образования, здоровья населения, условий жилья и работы граждан, которая возникает в результате взаимодействия управленческого персонала управляющего органа и администрации управляемых других органов государственной власти или администрации организации, региона, а также непосредственно зависимых от решений органа исполнительной власти или им уполномоченных лиц.

Условиями, обеспечивающими качество управления, в первую очередь являются механизмы и параметры организации процесса управленческой деятельности органов исполнительной власти. Основными параметрами качества управления являются функции и полномочия органов власти при четком определении их сферы деятельности, их ведения и ответственности.

Первым и исходным базовым параметром являются систематизированные и легализованные законом функции государственного управления. Термин «функция» определяется как деятельность. Но применительно к конкретной сфере деятельности - это указание на предмет деятельности, па то, что субъект делает в определенной области и что он должен представить как результат своей деятельности. В управлении, реализуемом органами исполнительной власти - это указание на то в какой области и что делает субъект управления - орган, его подразделения, служащие системы государственной службы.

Вторым главным параметром управления является категория «полномочия субъекта управления» - указатель того, каким образом и средствами, закрепленными законодательно, достигает субъект управления реализации своих функций.

В настоящее время в законодательной практике нет устойчивого понятия и правовой дефиниции концептов (сложных по составу терминов) «функции управления», «функции государственного управления» и назначения и смысла самого концепта - «функции». В официальном документе - «Концепция систематизации и кодирования информации, а также совершенствования и актуализации общероссийских классификаторов, реестров и информационных ресурсов» к функциям отнесены те области (предметы) деятельности, которые касаются «обязанностей федеральных органов, осуществляющих функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности, по согласованию с органом исполнительной власти, осуществляющим межведомственную координацию в сфере систематизации и кодирования информации». Такое определение отдельных функций в практике правового оформления и реальной деятельности субъекта управления часто заменяют концептом «полномочия», который должен означать характер законно обоснованного решения или иного действия, имеющего правовую силу, выраженного в установленной форме (форме нормативного правового акта или локального правового решения, распоряжения и т.п.) и подлежит обязательному исполнению в соответствии с законом. Этим достигается возможность учета принимаемых распорядительных и регулирующих актов органа исполнительной власти и его уполномоченных служащих, возможность обработки этой информации в электронном режиме, а главное - пресечение коррупционных и других незаконных действий в системах управления. Акт, реализующий полномочия субъекта управления в процессе реализации его функций должен соответствовать правовому статусу субъекта, принимающего решения в круге его функций и в установленной законом форме. Эти требования содержатся в законодательстве по административной реформе 2004 г. Такой подход к определению полномочий субъекта управленческой деятельности ослаблен и становится неопределенным в связи со смешением понятий «функции» и «полномочия». Что можно наблюдать на примере реализации функций в области предоставления государственных и муниципальных услуг и других функций органов исполнительной власти. Такая ситуация подтверждает необходимость общесистемного решения функционально-предметной и функционально-целевой упорядоченности организации деятельности системы органов исполнительной власти Российской Федерации на основе инструментально- информационной поддержки этого процесса.

Предоставление публичных услуг характеризует только один блок всего спектра функционально-целевой деятельности органов исполнительной власти. Все направления деятельности и законодательно определенные полномочия органов исполнительной власти, ее конкретных подсистем с учетом их структурной и функциональной многоплановости и распределенности в системе государственного управления должны быть включены в единое информационно- коммуникационное пространство управления.

Разнообразие подходов к перечню функций и полномочий говорит о необходимости установления более строгого, унифицированного порядка разграничения этих базовых инструментов в области упорядочения деятельности органов исполнительной власти в целом.

При разработке методологии совершенствования правового обеспечения управления и перехода к организации процессов электронного государственного управления важно учитывать дихотомическую связь функций и полномочий органов исполнительной власти, что и обязывает при классификации функций и полномочий органов государственного управления ввести в состав классификатора группу функций по организации системы управления, в перечень функций которой входят и параметры упорядочения структуры органа, установления правового статуса руководства, департаментов, управлений и т.п. (положений и регламентов) и систему распределения и контроля полномочий в деятельности всех органов и подразделений государственной администрации.

Исходными позициями для упорядочения деятельности органов исполнительной власти в условиях активного применения информационных технологий являются классификаторы функций и полномочий структур органа исполнительной власти, формируемых для определенных подсистем (отраслевых, ведомственных, территориальных и межотраслевых и межтерриториальных) в системе государственного управления.

Модель классификатора взаимосвязи функций и полномочий субъектов исполнительной власти является определяющим принципом организации системы и качества ее деятельности. Функции определяют, что делает каждый элемент инфраструктуры управления. Полномочия (правомочия) устанавливают то, как, какими правовыми и организационными средствами субъект достигает поставленной цели для сферы управления, как он реализует свои функции.

Условия создания моделей такого многомерного классификатора требуют наличия устойчивых источников первичных данных. Это достигается в процессе упорядочения состава и содержания таких носителей исходных данных в системе управления как общегосударственные реестры и регистры, локальные по темам классификаторы (реестр функций министерств, ведомств, других органов государственного управления), а также многомерные классификаторы типа предлагаемого классификатора взаимосвязи функций и полномочий. Модель этого классификатора включает такие параметры работы управленческих структур как: а) государственный реестр органов исполнительной власти, общегосударственный реестр структур и должностей системы государственной службы; реестры функций и полномочий органов исполнительной власти; регистры формы результирующей информации по каждой функции в разрезе подфункций, операций. Состав таких реестров, регистров и классификаторов элементов управления позволяет их интегрировать и использовать в процессе создания электронных (цифровых) информационных систем и электронных систем управления.

Учетно-справочные документы па сегодняшний день находятся в компетенции, с одной стороны. Федеральной службы технического регулирования, действующей в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании», а с другой - в системе структур «Рос- реестра», и органов, ориентированных на реализацию совершенствования государственного управления. Сфера технического регулирования в наибольшей мере ориентирована на общегосударственные классификаторы в области экономической сферы по модели классификатора

ОКОНХ, и преимущественно сферы производственной и экономической деятельности. Внимание к реестрам, регистрам и классификаторам органов государственной власти только формируется и требует особой организационно-правовой поддержки. Эта работа не сводится только к установлению и стандартизации форм документов и требует внимания к средствам информационных технологий с учетом специфики сферы государственного управления.

III. Предлагаемое решение проблем

1. Деятельность по совершенствованию информационных отношений в системе исполнительной власти путем разработки и внедрения научно обоснованных форм и процедур ведения реестров, регистров, классификаторов требует коренной модернизации государственных информационных ресурсов, а так же скоординированных действий от Правительства Российской Федерации и всей системы органов исполнительной власти.

В целях совершенствования организационно-правового обеспечения совершенствования деятельности органов исполнительной власти при использовании информационного потенциала ИКТ обеспечить работу по обновлению положений и реестров этих органов с учетом содержания раздела II настоящей Концепции.

  • 2. Рассматривать работу по исполнению Указа Президента Российской Федерации от .... 2015 № и настоящего распоряжения Правительства Российской Федерации как важный шаг в совершенствовании государственного управления в Российской Федерации.
  • 3. Первоочередным мероприятием по реализации Концепции считать разработку классификаторов взаимосвязи функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, используя образец модели классификатора и одобренные Правительством Российской Федерации вышеназванные реестры функций и полномочий органов исполнительной власти.

В каждом федеральном органе исполнительной власти и органе власти субъекта Российской Федерации сформировать рабочую группу специалистов по организации системы и структуры своего органа, которая должна учесть специфику сферы своего ведения и представить руководству органа для коллективного обсуждения и учета замечаний.

4. В числе первоочередных мер реализации Концепции разработать и утвердить «Методику построения и заполнения моделей многомерного классификатора взаимосвязи функций и полномочий органов исполнительной власти». Она включает порядок организационных и правовых действий в процессе разработки реестров, регистров и классификаторов, при особом внимании к многомерному классификатору для системы органов исполнительной власти.

IV. Подход к разработке Методики построения и заполнения моделей многомерного классификатора взаимосвязи функций и полномочий органов исполнительной власти

Структуризация норм в положениях об органе исполнительной власти и его департаментах предлагается по принципу их однородности и связанности по целям в процессе реализации функций и задач государственного управления, и на этой основе выделение перечня групп функций, реализуемых в системе органом исполнительной власти.

Вывод па первое место в этом перечне группы функций «Организация инфраструктуры и деятельности органа государственной власти». В части упорядочения предлагается к упорядочению структура не всех функций, а их групп по признаку содержания деятельности исполнителей. Каждая группа функций в дальнейшем развертывается в более конкретное определение деятельности центрального аппарата, и особенно на уровне департаментов, вплоть до подфункций, операций. Такой подход освобождает от повторения функций в этой части по каждому департаменту отдельно.

В результате предварительного структурирования функций и полномочий органа государственной власти Российской Федерации согласно его положению предлагается пользоваться Единым перечнем групп функций и их развертывания в состав функций, подфункций. Более подробная систематизация функции по каждой функции может развертываться для органа и его подразделений согласно профилю и предметам ведения органа исполнительной власти в классификаторах функций и полномочий по каждому департаменту и другим подразделения в структуре органа.

Модель классификатора для департамента или иной структуры федеральных органов исполнительной власти должна включать следующие графы.

  • 1- Индекс групп функций федеральных органов исполнительной власти;
  • 2- Назваиие и индекс функций департамента и других структур в соответствии с уровнем применения классификатора;
  • 3- В части шапки классификатора «Полномочия» выделить строку «Субъекты исполнители функций и полномочий». Внутри этой строки необходимо выделять: а) состав руководящей структуры администрации, включая руководителя органа (департамента, управления), его заместителей, коллегиальный орган; б) графу исполнителей структуры в соответствии с уровнем классификатора, а при наличии создаваемых внешних структур системы отрасли (ведомства), департамента - графу их индексы;
  • 4- Предусмотреть графу с указанием исходящих документов от департамента согласно реестру документов для министерства.
  • 5- Графу об адресате направления нормативно-правовых актов и других документов за пределы департамента.

На пересечении граф «группы и функции ОИВ» и субъектов их исполнения размещаются индексы полномочий руководящего звена администрации и других участников управления конкретной системы управления.

Предусматривается обязательное указание в Положении о внутренней структуре федеральных органов исполнительной власти структуру (организацию), которая обеспечивает ведение классификаторов всех уровней отрасли (ведомства) и осуществляет необходимые контакты в этой области.

Предлагается наличие реестра организационной инфраструктуры и регистра форм исходящей документации и регистра адресатов, которым направляется эта информация, включая и соответствующие порталы и сайты. На этой основе выстраивается и заполняется линейка Классификатора о составе структур-исполнителей деятельности органа государственной власти. Для построения классификатора функций департамента органа государственной власти в части «субъекты» предусматривается: руководитель департамента и его заместители, перечень управлений и отделов в составе департамента и обязательно графы для указания форм исходящих документов и их адресаты (руководство органа государственной власти, другие департаменты, внешние структуры, на сайт министерства и сайт департамента, общественные организации, граждане).

 
Посмотреть оригинал
< Предыдущая   СОДЕРЖАНИЕ   Следующая >
 

Популярные страницы