Задачи и полномочия федеральных органов исполнительной власти в части государственной учетной деятельности

Распоряжением Правительства РФ от 25.04.2006 № 584-р утвержден Перечень регистров, реестров, классификаторов и номенклатур, отнесенных к учетным системам федеральных органов государственной власти [56]. Указанный перечень, к сожалению, не претерпел существенных изменений за последние 5 лет, кроме тех изменений, которые внесены постановлением Правительства РФ от 08.12.2010 № 1002 (Единая Товарная номенклатура внешнеэкономической деятельности Таможенного союза), несмотря на то, что с момента его утверждения прошло около 10 лет и произошли существенные изменения задач и полномочий федеральных органов исполнительной власти. В настоящее время в него включены 40 таких учетных систем:

  • 1. Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации
  • 2. Единый регистр нормативных правовых актов Российской Федерации
  • 3. Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним
  • 4. Единый тарифно-квалификационный справочник работ и профессий рабочих, Единый квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и служащих
  • 5. Перечни видов работ, профессий, должностей, па которых могут быть заняты граждане, проходящие альтернативную гражданскую службу, а также организаций, в которых предусмотрено ее прохождение
  • 6. Государственный реестр пищевых продуктов, материалов и изделий, разрешенных для изготовления па территории Российской Федерации или ввоза на территорию Российской Федерации и оборота
  • 7. Государственный реестр лекарственных средств (сводный реестр сертифицированных лекарственных средств)
  • 8. Государственный реестр цен на жизненно необходимые и важнейшие лекарственные средства
  • 9. Реестр средств массовой информации
  • 10. Федеральный регистр лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи
  • 11. Государственный каталог Музейного фонда Российской Федерации
  • 12. Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации
  • 13. Государственный регистр фильмов
  • 14. Федеральные перечни учебников, рекомендованных (допущенных) к использованию в образовательном процессе в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы общего образования и имеющих государственную аккредитацию
  • 15. Реестр аккредитованных вузов
  • 16. Государственный реестр изобретений Российской Федерации
  • 17. Государственный реестр полезных моделей Российской Федерации
  • 18. Государственный реестр промышленных образцов Российской Федерации
  • 19. Красная книга Российской Федерации
  • 20. Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий федерального значения
  • 21. Федеральный каталог продукции для федеральных государственных нужд
  • 22. Государственный племенной регистр
  • 23. Государственный судовой реестр Российской Федерации
  • 24. Государственный каталог географических названий
  • 25. Реестр операторов, занимающих существенное положение в сети связи общего пользования
  • 26. Интегрированный полнотекстовый банк правовой информации (эталонный банк данных правовой информации)
  • 27. Единый государственный реестр лотерей
  • 28. Единая Товарная номенклатура внешнеэкономической деятельности Таможенного союза
  • (п. 28 в ред. Постановления Правительства РФ от 08.12.2010 N
  • 1002)
  • 29. Государственный земельный кадастр
  • 30. Государственный кадастр объектов недвижимости
  • 31. Реестр федерального имущества
  • 32. Реестр паевых инвестиционных фондов
  • 33. Государственный геральдический регистр Российской Федерации
  • 34. Национальное фондохранилище обязательных бесплатных экземпляров официальных документов
  • 35. Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти
  • 36. Федеральная база данных участников и результатов обработки единого государственного экзамена (реестр)
  • 37. Реестр аккредитованных образовательных учреждений (среднего профессионального образования)
  • 38. Международная классификация изобретений
  • 39. Международная классификация промышленных образцов
  • 40. Международная классификация товаров и услуг

Перечисленные учетные системы можно считать в определенной

степени и полномочиями задействованных в их ведении ФОИВ.

Однако следует отметить, что до настоящего времени не приняты, предусмотренные указанным актом, правила отнесения регистров, реестров, классификаторов и номенклатур (кстати, примерный перечень классификаторов и номенклатур - не включен в перечень, утвержденный вышеназванным распоряжением).

К учетным системам федеральных органов государственной власти, в которых должно быть предусмотрено обязательное включение в число учетных систем федеральных органов государственной власти относятся:

  • - регистры, реестры, классификаторы и номенклатуры, содержащие сведения, которые оказывают непосредственное влияние па осуществление или ограничение прав граждан или организаций;
  • - регистры, реестры, классификаторы и номенклатуры, общие для федеральных органов государственной власти.

Кроме того, на момент проведения научного исследования также не приняты правила формирования и ведения перечня учетных систем федеральных органов государственной власти и обеспечения доступа к такому перечню. Представляется, что это важно для систематизации функций и полномочий.

Как показывает гносеологическое исследование государственная регистрация баз и банков данных, в том числе содержащих учетные данные, была введена в 1996 г. в соответствии с постановлением Правительства РФ от 28.02.1996 № 226 «О государственном учете и регистрации баз и банков данных» [57]. Указанный нормативный правовой акт признан утратившим силу в 2009 г. в связи с принятием постановления Правительства РФ от 10.09.2009 № 723 «О порядке ввода в эксплуатацию отдельных государственных информационных систем» [58]. Однако в целом проблема правового регулирования общественных отношений, связанных с соблюдением правил отнесения информационных систем к государственным учетным системам остается нерешенной. В связи с этим целесообразно отметить, что в настоящее время реальное положение дел в данной сфере требует своего решения на основе мониторинга государственных информационных ресурсов, включенных в состав государственных учетных систем.

Полагаем, что описание общих механизмов учета и особенностей ведения учета необходимо для систематизации и классификации систем учета, уже существующих и вновь создаваемых в органах государственной власти и управления. Кроме того, принятие нормативных актов, регламентирующих учетную деятельность, должно опираться на единую систему терминов и понятий (дефиниций) и вопрос дефинировапия в данной сфере, особенно связанной с информационным правом, заслуживает внимания и отдельных исследований.

Ведением учета называют деятельность по сбору и храпению определенного состава индивидуализированных данных об идентифицируемых лицах, объектах и (или) явлениях различной природы.

Такие понятия, как «регистрация» или «ведение реестра», являются по сути синонимами учета. Использование указанных терминов для описания какой-либо деятельности ОИВ служит признаком того, что данная деятельность включает ведение учета.

Учетные данные — данные, являющиеся предметом сбора и храпения в рамках ведения учета.

Учетное событие — любое изменение учетных данных.

Предмет учета — субъекты, юридические факты, объекты или реальные обстоятельства, данные о которых подлежат сбору и храпению в рамках ведения учета.

Система учета, учетная система представляет собой совокупность:

  • - нормативных правовых актов, договоров, регламентов, стандартов, внутренних положений и инструкций организатора учета и регистраторов, иных документов, предписывающих ведение учета, определяющих процедуры ведения учета и формы ведения учета;
  • - организационных структур организатора учета и регистраторов;
  • - средств, обеспечивающих ведение учета, включая средства делопроизводства, инженерно-техническое оборудование и информационно-коммуникационные компьютерные приложения, реализующие логику учета, а также исходные тексты, системную и пользовательскую документацию этих компьютерных приложений.

Электронный учет — учет, данные которого могут существовать и быть использованы (в том числе для определения прав и обязанностей лиц и иных правовых последствий учетных событий) исключительно в электронной форме.

Государственный учет — учет, организатором которого выступают органы государственной власти и управления. В настоящем исследовании под государственным учетом информационных ресурсов понимается упорядоченное осуществление ОИВ или уполномоченными ими организациями, структурными подразделениями и должностными лицами, сбора в электронной форме сведений о лицах, объектах, процессах и (или) явлениях различной природы, а также обеспечивающих ее обработку информационных технологиях и технических средствах, и их систематизация.

Как показывает анализ, ФОИВ обеспечивают в соответствии с установленной сферой деятельности сбор данных для обязательной государственной регистрации:

Кадастровый учет — государственный учет, предметом которого являются исключительно объекты, сбор данных для которых не связан с обязанностью каких-либо лиц предоставлять эти данные.

К числу важнейших систем государственного учета относятся:[1]

  • 1. Паспортная система.
  • 2. Система записи актов гражданского состояния.
  • 3. Система регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, налогоплательщиков.
  • 4. Система регистрации прав па недвижимое имущество.

В сфере государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости предоставляются следующие виды государственных услуг:

  • - государственная регистрация прав, ограничений (обременений) прав па недвижимость и сделок с ней;
  • - государственный кадастровый учет объектов недвижимости;
  • - предоставление сведений из государственного кадастра недвижимости и Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Учетные системы федеральных органов исполнительной власти (регистры, реестры, классификаторы, номенклатуры) являются федеральными информационными ресурсами. На это прямо указано во многих нормативных правовых актах (например, в Федеральном законе от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» [59]). Как видно из приведенных ранее терминов и понятий, термин «учетные системы» является правовым. Вместе с тем при осуществлении данного вида деятельности органов государственной власти применяется и другой термин - «федеральный учет», что отмечалось ранее в данном исследовании (относительно различных видов деятельности). Так, в соответствии с «Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации», утвержденным Указом Президента РФ от 01.03.2011 № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» [41], МВД России в целях осуществления своих полномочий имеет право формировать и вести в соответствии с законодательством РФ федеральные учеты, базы данных оперативно-справочной, розыскной, криминалистической, статистической и иной информации [60].

Кроме того, выше указывалось по сути государственное значение многих видов учетных систем. К ним прежде всего относятся реестры, учетные данные которых приобретают юридическую значимость при их включении в учетную систему. К таким учетным системам (информационным ресурсам) относятся, например, государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, который ведется Минюстом России в соответствии с Положением о Министерстве. Кроме того, в качестве примера можно привести соответствующие учетные системы, которые сегодня созданы и ведутся федеральными органами исполнительной власти:

  • 1. Роскомнадзор - формирует Единый реестр доменных имен, указателей страниц сайтов в сети «Интернет» и сетевых адресов, позволяющих идентифицировать сайты в сети «Интернет», содержащие информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено (ст. 15.1 ФЗ-149; реестр зарегистрированных СМИ и реестра лицензий па телевизионное вещание, радиовещание (постановление Правительства РФ от 26.01.2012 №24 «О государственной информационной системе в области средств массовой информации» [61]);
  • 2. Рособрнадзор - ведет Федеральный реестр сведений о документах об образовании и (или) о квалификации, документах об обучении, Федеральный реестр апостилей, проставленных на документах об образовании и (или) о квалификации. Данные федеральные реестры на основании постановления Правительства РФ от 15.07.2013 №594 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки» [62], являются федеральной информационной системой, которая ведется в соответствии с Правилами формирования и ведения государственной информационной системы государственного надзора в сфере образования, утвержденных постановлением Правительства РФ от 20.08.2013 № 719 «О государственной информационной системе государственного надзора в сфере образования» [63].
  • 3. Роструд - ведет в установленном порядке регистры получателей государственных услуг в сфере занятости населения (в соответствии с постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 324 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по труду и занятости» [64];
  • 4. ФМБА России - ведет регистр работников, запятых па работах с химическим оружием, радиационно-эпидемиологический регистр работников обслуживаемых организаций и населения обслуживаемых территорий (постановление Правительства РФ от 11.04.2005 № 206 «О Федеральпом-медико-биологическом агентстве» [65];
  • 5. Минздравсоцразвития России — реестр курортного фонда Российской Федерации, реестр лекарственных средств для медицинского применения; реестр исследователей, проводящих (проводивших) клинические исследования лекарственных препаратов для медицинского применения (постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 321 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации» [66]) и другие.

Важным элементом формирования ОИВ учетных систем в электронном виде и, по существу, сегодня обязательным является электронное взаимодействие на самых разных уровнях. Это взаимоотношения между государственными службами и гражданами, между государством и частными компаниями, государственными организациями и их сотрудниками, а также между различными государственными органами и уровнями государственного управления. В целях обеспечения электронного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти для реализации задачи по предоставлению государственных услуг и исполнению государственных функций в электронном формате принято постановление Правительства РФ от 08.09.2010 697 «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия» [67]. Следует отметить, что постановлением Правительства РФ от 05.12.2014 № 1327 пункт 2 Положения принят в повой редакции:

«Система взаимодействия представляет собой федеральную государственную информационную систему, включающую информационные базы данных, в том числе содержащие сведения об используемых органами и организациями программных и технических средствах, обеспечивающих возможность доступа через систему взаимодействия к их информационным системам (далее - электронные сервисы), о программных и технических средствах, обеспечивающих единый документированный способ взаимодействия информационных систем органов и организаций посредством технологии очередей электронных сообщений, обеспечивающей взаимодействие программ в асинхронном режиме, не требующей установки между ними прямой связи и гарантирующей получение передаваемых электронных сообщений (далее - единый электронный сервис), и сведения об истории движения в системе взаимодействия электронных сообщений, а также программные и технические средства, обеспечивающие взаимодействие, позволяющие осуществлять мониторинг системы взаимодействия, соблюдения процедур, предусмотренных техническими требованиями к взаимодействию информационных систем в единой системе межведомственного электронного взаимодействия, утвержденными Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (далее - технические требования), и соглашениями, заключенными в соответствии с пунктом 14 настоящего Положения, и предоставлять информационно- методическую поддержку органам и организациям в части использования ими системы взаимодействия, иных информационных систем, включенных в инфраструктуру, обеспечивающую информационно- технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме и подключенных к системе взаимодействия».

Вывод. Задача перевода в электронный вид государственной учетной деятельности, определяемая Программой «Информационное общество (2011-2020 годы)», должна быть обеспечена необходимым правовым регулированием. В настоящее время эта деятельность не рассматривается как самостоятельный объект законодательного регулирования. Отсутствует нормативно закрепленный состав требований к процедурам формирования, ведения, обработки и храпения юридически значимой информации. Вместе с тем действующее информационное законодательство (имеется в виду вся система нормативных правовых актов) достаточно полно обеспечивает ведение таких информационно-учетных систем, как классификаторы, регистры и реестры.

В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 27.12.2011 № 2387-р «О Концепции создания и развития государственной информационной системы учета информационных систем, разрабатываемых и приобретаемых за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» [68] была представлена концепция создания информационной системы учета и систематизации всех информационных систем в стране. Постановлением Правительства РФ от 22.11.2013 N 1056 в указанную концепцию внесены изменения, связанные с отсутствием возможности отдельного учета информационных систем, создаваемых в рамках реализации решений Правительственной комиссии по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности и, следовательно, возможности оперативной координации указанной Правительственной комиссией и Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации процесса реализации таких решений.

Основными направлениями создания информационных систем являются:

  • - обеспечение единства (комплексности) принципов создания, внедрения и эксплуатации информационных систем на всех уровнях государственного управления;
  • - повышение эффективности использования информационных технологий государственными органами;
  • - раскрытие информации об использовании информационных систем государственными органами.

Органы государственной власти сбор и хранение информации осуществляют в целях обеспечения реализации гражданами прав, установленных законодательством, а также в целях осуществления государственных функций. Основания, виды сбора информации и ее хранения государственными органами, т. е. вся соответствующая деятельность государства должна носить официальный публичный характер и регламентирована нормативными правовыми актами. Неофициально собираемая информация является источником рисков для всех субъектов общественных отношений.

Перевод в электронный вид государственной учетной деятельности — одна из задач Программы «Информационное общество (2011— 2020 годы)»

Следует отметить, что официально учет сведений, используемых для осуществления многочисленных функций государственного управления, ведется в бумажном виде, при этом на практике нередко так называемый «бумажный вид» готовится с использованием информационных технологий.

В связи с этим необходимо правовое урегулирование на законодательном уровне возможности ведения учета действительно в электронной форме, изменив при этом статус имеющихся в настоящее время «информационных» систем сбора и хранения данных, придав практически всем видам учета в государстве значение систем достоверного и официального учета в электронной форме, должно быть известно и закреплены цели вместе с правовыми последствиями внесения в государственные учетные системы тех или иных данных. Вся совокупность входящих в учетную систему договоров, стандартов, внутренних положений и инструкций, компьютерных программ, обеспечивающих ведение государственного учета, должна вводиться в действие и корректироваться с соблюдением публичной процедуры, аналогичной процедуре введения в действие и корректировки таких компонентов учетной системы, как нормативные правовые акты.

  • [1] В рамках данного научного исследования не ставилась задача осветить всеинформационно-учетные системы органов государственной власти, поскольку этоневозможно в силу многочисленности таких функций.
 
Посмотреть оригинал