К вопросу о типологизации государственного финансового контроля в бюджетном законодательстве РФ

О недостаточной эффективности расходования бюджетных средств со всей очевидностью свидетельствуют данные, приведенные в Заключении Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2013 год. В частности, отмечено, что в 2013 году не полностью исполнены запланированные расходы на сумму 121,4 млрд, руб. При этом ниже 100% исполнены расходы федерального бюджета по 94 из 112 главных распорядителей средств федерального бюджета. Закономерное беспокойство у высшего органа внешнего государственного финансового контроля вызвало увеличение дебиторской задолженности, свидетельствующее о том, что бюджетные средства были перечислены, однако, соответствующие объемы работ не выполнены1.

Обеспечение эффективности расходования бюджетных средств невозможно без развитой и эффективно функционирующей системы государственного финансового контроля и предопределена самим назначением контроля, заключающемся, в самом общем виде, в выявлении денежного отклонения, сопровождающего, как правило, любое нарушение принципов законности, целесообразности и эффективности расходования бюджетных средств, выделяемых на публичные нужды.

Существующие недостатки государственного финансового контроля за расходованием бюджетных средств во многом проистекают из противоречивости и пробельности правовой его основы, которая, в свою очередь, обусловлена отсутствием единых научных подходов, системных научных разработок по финансово-контрольной проблематике. Видимо, осознание отмеченного обстоятельства предопределило потребность внесения изменений в бюджетное законодательство в части уточнения системы в целом, форм, видов, меха- 'Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2013 год № ЗСП - 342/16-10 от 29 августа 2014 г. // Официальный сайт Счетной палаты Российской Федерации: URL: http://www.audit.gov.ru

низмов и процедур государственного финансового кошроля. Указанным целям должно было послужить принятие в 2013 году Федерального закона от 5 апреля 2013 года №41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»[1] [2], а также новеллы БК РФ", внесенные Федеральным законом от 23 июля 2013 года № 252-ФЗ, существенным образом изменившие систему государственного финансового кошроля в Российской Федерации.

Согласно ст. 1 Лимской декларации руководящих принципов контроля, «организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, гак как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом»[3].

Одна из первых попыток урегулировать вопросы, связанные с государственным финансовым контролем, а также раскрыть данное понятие была предпринята в Указе Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах но обеспечению государственною финансового контроля в Российской Федерации»[4]. Этот Указ был первым нормативно- правовым актом, хоть как-то регламентирующим само понятие и некоторые вопросы организации государственного финансового контроля в Российской Федерации,

Новеллами раздела IX «Государственный финансовый контроль» и главы 26 «Основы государственного (муниципального) финансового контроля» БК РФ в ред. Федерального закона от 23 июля 2013 года № 252-ФЗ является, в первую очередь, выделение видов финансового контроля. Если ранее норма статьи 265 БК РФ раскрывала формы контроля, иод которым безосновательно понимались предварительный, текущий и последующий контроль, го в настоящее время указанная статья [8] подразделяет государственный (муниципальный) финансовый контроль на такие виды, как внешний и внутренний, предварительный и последующий.

При этом установлено, что внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее - органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля).

Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля), Федерального казначейства (финансовых органов субъектов Российской Федерации или муниципальных образований).

Таким образом, при классификации государственного финансового контроля на внешний и внутренний вполне логично использован такой критерий, как компетенция органов, его осуществляющих.

Новеллой следует признать выделение в этой ipyrine контрольных субъектов Федерального казначейства и финансовых органов субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, осуществляющих кассовое исполнение бюджетов. Статья 269.1 БК РФ установлено, что при осуществлении полномочий по внуэреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю Федеральным казначейством (финансовыми органами субъектов Российской Федерации или муниципальных образований) проводится санкционирование операций.

Что касается выделения таких видов контроля, как предварительный и последующий, то критерий их выделения также вполне основателен и очевиден: время осуществления контрольного мероприятия относительно проверяемой операции и, собственно, его цель. Нельзя не согласиться с тем, что последующий контроль осуществляется по результатам исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в целях установления законности их исполнения, достоверности учега и отчетности. Однако, традиционно считалось, что предварительный контроль осуществляется в целях предупреждения, но не пресечения нарушений, и до начала совершения операции, а не в процессе ее совершения. Пресечение же уже начатых бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, недопущение более тяжких последствий, относилось к цели оперативного (текущего) контроля. Логика законодателя, исключившего указанный вид контроля из легализованной классификации представляется не вполне очевидной, а результат - недостаточно обоснованным.

Еще большую терминологическую путаницу вносят нормы ст. 267.1 БК РФ «Методы осуществления государственного (муниципального) финансового контроля». В указанной статье установлено, что методами осуществления государственного финансового контроля являются: проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций.

При этом под проверка, в свою очередь, может быть как фактической, так и документальной.

Под ревизией (в целях БК РФ) понимается комплексная проверка. Комплексность ревизии, отличающая ее от проверки, заключается во всеобщем характере предмета и контрольных мероприятий и обязательном фактическом контроле.

Включение в число методов контроля обследования, под которым в тексте БК РФ понимаются «анализ и оценка состояния определенной сферы деятельности объекта контроля» в очередной раз свидетельствуют о непонимании законодателем различия между контрольными формами (ревизия и проверка) и используемыми при их реализации методами (процедурами), которые и включают обследование, осмотр, анализ, истребование документов, получение объяснений и нр.

Предусмотренный п. 5 ст. 267.1 БК РФ метод контроля «санкционирование операций» признать таковым представляется также недопустимым, поскольку понимаемое под ним «совершение разрешительной надписи после проверки документов, представленных в целях осуществления финансовых операций, на их наличие и (или) на соответствие указанной в них информации требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения» является, как следует из самого определения, лишь отражением результатов гой самой проверки документов, о которой говориться в указанной норме и самостоятельного контрольного содержания не имеет. Поскольку санкционирование рассматривается как совершение разрешительной надписи, осуществляемое после и но результатам документальной (камеральной) проверки, постольку по своей природе оно не может являться методом контроля, выступая, во-первых, подтверждением самого факта проведения контрольных мероприятий и, во-вторых, отражением результатов контрольных действий (в данном случае - наличия документов, соответствия (несоответствия) операции законодательству.

При этом норма сг. 16 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» устанавливает, что методами осуществления контрольной и экспертно-аналитической деятельности являются проверка, ревизия, анализ, обследование, мониторинг.

В результате поневоле складывается впечатление, что вообще каких-либо критериев легализации функций, задач, полномочий, форм, видов, методов и процедур контрольной деятельности органов внешнего и внутреннего государственного финансового контроля законодатель не использовал, руководствуясь некими внутренними интуитивными представлениями о целесообразности формулировок в каждом конкретном случае[5]. В результате в сочетании с уже имеющимися неоднозначностями и противоречиями, внесенные изменения в бюджетное законодательство в отсутствии единой научно обоснованной системы не только не соответствуют теории финансовой науки и финансового нрава, но и неизбежно влекут за собой затруднения и неясности в практике контрольной деятельности.

  • [1] Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 14. Ст. 1649.
  • [2] Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №31.
  • [3] Правовое регулирование государственного финансового контроля в зарубежныхстранах. М.: Прометей, 1998.
  • [4] Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 45.
  • [5] См. подр.: Землин А.И., Землина О.М., Назарчук И.II., Назарчук И.А., АкимовВ.М. Актуальные проблемы внешнего финансового контроля за деятельностьюгосударственных учреждений: монография. Воронеж: Научная книга, 2013.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >