ИНСТИТУТЫ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В СИСТЕМЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА

ЗАЩИТА ПРАВ ЧЕЛОВЕКА В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОБЩЕСТВЕННЫХ ПАЛАТ

Общественная палата, являясь важнейшим институтом гражданского общества, основным направлением деятельности которого в первую очередь выступает осуществление общественного контроля за деятельностью органов публичной власти, на сегодняшний день представляет собой доминирующий элемент в механизме взаимодействия власти и общества.

Следует отметить, что Общественная палата по своей природе изначально задумывалась как медиаторный орган. Другими словами, она представляет собой своеобразную диалоговую модель взаимодействия государственных органов и неправительственных ассоциаций, граждан, место для открытых дискуссий, результатом которых выступают совместно выработанные согласованные решения, реализуемые, главным образом, в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина.

Несмотря на весьма противоречивые научные оценки Общественной палаты РФ относительно порядка ее формирования и основных направлений деятельности, следует все же признать, что за последние годы данный орган занял определенную нишу в числе демократических институтов, реализуя не только согласительную и контрольную функции, но и правозащитную. Однако в публичном восприятии на сегодняшний день существуют все же некоторые пробелы понимания его роли и значения в государственной и общественной институциональной среде. Так, по результатам опроса ВЦИОМ, который проводился в конце 2010 г., только 14% респондентов отметили положительную правозащитную функцию Общественной палаты РФ. Оказалось, что россиянам достаточно трудно оценить результаты ее деятельности по основным направлениям: всего 27% граждан признали позитивную роль этого органа в сфере защиты прав граждан в конфликтных ситуациях, и только 15% опрошенных оценили эффективность ее работы в части контроля за деятельностью чиновников.

Повышение коэффициента доверия к данному органу со стороны граждан представляется на сегодняшний день приоритетной задачей, которая не позволит ему превратиться в очередной декоративный демократический институт. Следует отметить, что определенные шаги в этом направлении были сделаны законодателем в части внесения корректив в Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации» (далее — Закон об Общественной палате), касающийся реформирования порядка ее формирования.

Механизм создания Общественной палаты РФ подвергся изменениям с целью обеспечения большей прозрачности данной процедуры. Необходимо начать с того, что в настоящее время увеличился в два раза ее численный состав: теперь она формируется из 40 граждан Российской Федерации, утверждаемых Президентом Российской Федерации, 85 представителей общественных палат субъектов Российской Федерации и 43 представителей общероссийских общественных объединений, иных некоммерческих организаций. Такой подход значительно расширяет возможности субъектов РФ в сфере своего представительства в Общественной палате Российской Федерации.

Президент РФ по результатам проведения консультаций с общественными объединениями, иными некоммерческими организациями, российскими академиями наук определяет кандидатуры 40 граждан Российской Федерации, имеющих особые заслуги перед государством и обществом, предлагает этим гражданам войти в состав Общественной палаты и в случае их согласия утверждает своим указом определенных им членов. Не менее половины указанных кандидатур должны представлять профессиональные союзы, творческие союзы, объединения работодателей и их ассоциации, профессиональные объединения, а также иные некоммерческие организации, созданные для представления и защиты интересов профессиональных и социальных групп.

К сожалению, законом не определяется процедура проведения этих консультаций, а также не закрепляется обязательность обеспечения открытости этих встреч. Таким образом, отсутствие требования публичности обсуждения кандидатур, выдвигаемых Президентом, представляется явным пробелом проведенной реформы формирования Общественной палаты РФ.

Кроме того, является очевидным различие квалификационных требований, предъявляемых к кандидатурам членов Общественной палаты в зависимости от органа, выдвинувшего их в состав палаты. Так, общественные палаты субъектов РФ избирают из своего состава путем тайного альтернативного голосования по одному обладающему безупречной репутацией представителю в состав Общественной палаты на своих заседаниях большинством голосов от общего числа членов соответствующих общественных палат. Думается, что требование наличия безупречной репутации кандидатов является в достаточной степени неопределенным, так как законодательство не дает четкой трактовки, в чем заключается ее сущность и в чем состоят пределы такой безупречности.

Важной новеллой Закона об Общественной палате явилась регламентация проведения интернет-голосования при формировании третьей части будущих членов данного органа — 43 представителей общероссийских общественных объединений и иных некоммерческих организаций.

На сайте Общественной палаты в сети Интернет рабочая группа, в состав которой входят 6 членов Общественной палаты действующего состава, 3 члена Общественной палаты из числа утвержденных Президентом РФ и 3 члена Общественной палаты от общественных палат субъектов РФ, объявляет конкурс по отбору 43 членов Общественной палаты от общероссийских общественных объединений и иных некоммерческих организаций по 14 направлениям общественной деятельности.

Общероссийские общественные объединения направляют в рабочую группу заявления о выдвижении своих представителей (по одному от каждого объединения) в состав Общественной палаты, оформленные решениями руководящих коллегиальных органов соответствующих объединений, с указанием направления общественной деятельности, по которому выдвигаются представители. Представитель, выдвигаемый в состав Общественной палаты от общероссийского общественного объединения и иной некоммерческой организации, должен обладать безупречной репутацией и опытом работы не менее трех лет в соответствующем направлении общественной деятельности.

Рабочая группа на основании поданных общероссийскими общественными объединениями и иными некоммерческими организациями заявлений и при наличии представленных сведений об общероссийских общественных объединениях и иных некоммерческих организациях и о выдвигаемых ими представителях в состав Общественной палаты включает выдвинутых представителей в список участников рейтингового интернет-голосования с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» по указанному списку, которое продолжается в течение 30 дней. В рейтинговом интернет-голосовании имеют право принимать участие граждане Российской Федерации, обладающие активным избирательным правом. Каждый гражданин Российской Федерации, участвующий в рейтинговом интернет-голосовании, вправе проголосовать один раз за представителя одного общероссийского общественного объединения.

По итогам рейтингового интернет-голосования рабочая группа определяет в состав Общественной палаты по 3 представителя общероссийских общественных объединений и иных некоммерческих организаций по каждому направлению общественной деятельности, набравших большинство голосов (в порядке убывания количества голосов), а также одного представителя общероссийского общественного объединения и иных некоммерческих организаций, набравшего большинство голосов среди представителей общероссийских общественных объединений и иных некоммерческих организаций, занявших четвертые места в своих направлениях общественной деятельности.

Следует отметить, что введение интернет-голосования при формировании Общественной палаты РФ, с одной стороны, сможет обеспечить открытость, прозрачность и всеобщность данной процедуры для граждан, однако, с другой стороны, использование технических средств в любом выборном процессе всегда имеет риски, связанные с возможным большим количеством нарушений при голосовании (ложное множественное голосование одним лицом от имени других; использование нескольких IP-адресов при голосовании одного лица; технические сбои в системе; сложность общественного контроля за результатами подсчета голосов и др.).

Нормативное определение целей Общественной палаты, раскрываемых в Законе об Общественной палате, связано с обеспечением согласования общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, иных некоммерческих организаций, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, конституционного строя Российской Федерации и демократических принципов развития гражданского общества в Российской Федерации. Данные цели должны реализовываться посредством:

  • 1) привлечения граждан, общественных объединений и иных некоммерческих организаций;
  • 2) выдвижения и поддержки гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан, прав и интересов общественных объединений и иных некоммерческих организаций;
  • 3) проведения общественной экспертизы проектов федеральных законов и проектов законов субъектов Российской Федерации, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления;
  • 4) осуществления общественного контроля за деятельностью Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также за соблюдением свободы слова в средствах массовой информации;
  • 5) выработки рекомендаций органам государственной власти Российской Федерации при определении приоритетов в области государственной поддержки общественных объединений, иных некоммерческих организаций и иных объединений граждан Российской Федерации, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации;
  • 6) оказания информационной, методической и иной поддержки общественным палатам, созданным в субъектах РФ, общественным объединениям и иным некоммерческим организациям, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в Российской Федерации;
  • 7) привлечения граждан, общественных объединений, иных некоммерческих организаций и представителей средств массовой информации к обсуждению вопросов, касающихся соблюдения свободы слова в средствах массовой информации, реализации права граждан на распространение информации законным способом, обеспечения гарантий свободы слова и свободы массовой информации, и выработки по данным вопросам рекомендаций;
  • 8) осуществления международного сотрудничества в соответствии с целями и задачами данного органа и участия в работе международных организаций, а также в работе международных конференций, совещаний и других мероприятиях.

Важную нишу в деятельности Общественной палаты РФ занимает экспертная работа. Следует отметить, что общественная экспертиза является одной из основных форм общественного контроля в сфере функционирования органов государственной власти, позволяющей провести глубокий и всесторонний анализ разрабатываемых и принимаемых политических решений и в итоге сформулировать комплексную оценку исследуемых документов или процессов. Вариативность субъектно-объектной составляющей данного рода деятельности предполагает широту общественных отношений, в которых общественная экспертиза может применяться (гражданские, трудовые, экологические, земельные и т. д.).

Важное значение приобретает общественная экспертиза проектов законодательных актов, которую можно рассматривать и как форму общественного контроля за деятельностью законодательных (представительных) органов государственной власти, и как способ обеспечения качества принимаемых законов, от которого, в свою очередь, зависит полноценная реализация и защита прав и свобод человека и гражданина. Не в пользу качества российских законов говорит и многочисленная судебная практика, в частности Конституционного Суда РФ, ежегодно рассматривающего тысячи обращений граждан о несоответствии законодательных актов Конституции РФ и нарушении прав и законных интересов в процессе применения норм данных законов. Согласно данным официальной статистики, содержащейся на сайте высшего органа конституционной юстиции, только в период с 2012 по 2013 г. в Конституционный Суд РФ поступило 33756 обращений граждан и их объединений, что позволяет сделать вывод о серьезных проблемах в сфере законотворчества. Таким образом, на наш взгляд, в целях преодоления негативных последствий в виде нарушений прав и свобод человека и гражданина нормами закона, коллизий и пробелов правовых норм, вызванных низким качеством принимаемых законодательных актов, следует в первую очередь усилить экспертную составляющую законотворческого процесса. Причем экспертная оценка принимаемых актов должна отвечать принципам открытости, независимости и профессионализма деятельности ее субъектов.

Касаясь вопроса правового регулирования данного института, следует отметить, что в настоящее время его применение открывает ряд проблем, вызванных прежде всего отсутствием системности российской правовой базы в сфере регламентации общественной экспертизы.

Возможность использования общественной экспертизы в законотворческом процессе только в самом поверхностном виде отражается в Регламентах Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Например, в ч. 1 ст. 122 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания устанавливается, что по решению ответственного комитета законопроект может быть направлен в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы. Также в п. 1 ч. 1 ст. 122 говорится о возможности обращения Государственной Думы к Общественной палате в связи с решением о проведении экспертизы законопроекта.

Экспертиза законопроектов Общественной палатой РФ может проводиться по собственной инициативе (по решению совета Палаты) в отношении проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих вопросы государственной социальной политики и конституционных прав граждан Российской Федерации в области социального обеспечения; обеспечения общественной безопасности и правопорядка, а также проектов законов субъектов РФ либо посредством внешнего инициирования (на основании обращений Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания, Правительства РФ в отношении проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов, законов субъектов РФ. Ограничение перечня законопроектов, которые могут рассматриваться Общественной палатой РФ по собственной инициативе, является неоправданным, так как сфера действия общественной экспертизы вне зависимости от субъекта инициирования не должна быть дифференцирована.

Для проведения экспертизы Общественная палата создает рабочую группу, которая вправе: привлекать экспертов; рекомендовать Общественной палате направить в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации запрос о предоставлении документов и материалов, необходимых для проведения экспертизы; предложить Общественной палате направить членов Общественной палаты для участия в работе комитетов и комиссий палат Федерального Собрания при рассмотрении законопроектов, являющихся объектом экспертизы.

Заключения Общественной палаты РФ по результатам экспертизы носят рекомендательный характер, что, несомненно, ограничивает ее роль в процессе принятия политических решений, так как ставит под сомнение сам смысл проводимой экспертной процедуры. Даже обязательность рассмотрения на пленарных заседаниях палат Федерального Собрания заключений Общественной палаты по результатам экспертизы проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, предусмотренная Законом об общественной палате, не придает рекомендациям данного органа характера исключительности, потому что рассмотрение не означает непосредственное отражение итогов экспертизы в принимаемых решениях органов публичной власти. Обязательность учета мнения Общественной палаты способствовала бы более эффективному взаимодействию государства и гражданского общества, стимулировала повышение активности участия граждан и общественных объединений в оценке принимаемых государственных решений.

Практика проведения экспертизы законопроектов, внесенных в Государственную Думу, получила неофициальное название «нулевое чтение», предполагающее всестороннее экспертное рассмотрение проектов нормативных актов на ранней стадии его разработки. Следует отметить, что Общественная палата в процессе своей деятельности использует различные методы проведения экспертизы, включая, например, оценку регулирующего воздействия законопроектов, инициированных Государственной Думой РФ и другими субъектами права. Данный подход позволяет определить возможные отрицательные последствия принятия акта в части введения избыточных ограничений и запретов для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов юридических и физических лиц.

В Докладе Общественной палаты РФ о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2014 г. отмечены высокие результаты экспертной деятельности Общественной палаты, а также безусловный успех первых «нулевых» чтений, что позволяет говорить о действительно широких возможностях общественной экспертизы как инструмента конструктивного взаимодействия гражданского общества с органами государственной власти на федеральном уровне.

Действующие на уровне всех 85 субъектов Российской Федерации общественные палаты также в своей основе предполагают осуществление общественного контроля и общественной экспертизы федерального и регионального законодательства. Согласно официальным данным, например, в Общественной палате Калининградской области в 2013-2014 гг. была проведена экспертиза 13 нормативных актов, Общественной палатой Тверской области за 2013 г. было подготовлено 46 экспертных заключений.

В Саратовской области по инициативе региональной общественной палаты были внесены изменения в действующее законодательство в части регламентации «нулевых чтений» в отношении проектов законов по социально значимым вопросам. Учитывая, что практически все законодательные акты можно отнести к их числу, так как любой закон направлен на реализацию и защиту общественных интересов, то Общественная палата Саратовской области станет активным и постоянным участником регионального законотворческого процесса.

Механизм проведения региональной общественной экспертизы законопроектов практически идентичен сложившейся на федеральном уровне. Например, в соответствии с Законом Саратовской области от 9 ноября 2007 г. № 243-3CO «Об Общественной палате Саратовской области», данный орган вправе по решению совета Общественной палаты либо в связи с обращением областной Думы проводить экспертизу проектов законов (за исключением проекта закона об областном бюджете), проектов федеральных законов. Для проведения экспертизы Общественная палата создает рабочую группу, которая вправе:

  • 1) привлекать экспертов;
  • 2) рекомендовать Общественной палате направить в областную Думу запрос о предоставлении документов и материалов, необходимых для проведения экспертизы;
  • 3) предложить Общественной палате направить членов Общественной палаты для участия в работе комитетов и комиссий областной Думы при рассмотрении проектов законов области, являющихся предметом экспертизы. Заключения общественных палат субъектов РФ по результатам экспертизы проектов законов субъекта РФ также носят рекомендательный характер.

Уникальность деятельности общественных палат состоит в способности фокусирования внимания органов публичной власти на острых социально-политических проблемах и правовых последствиях решения данных вопросов. Примеров, связанных с нарушениями прав и свобод человека и гражданина со стороны самих государственных органов, к сожалению, на сегодняшний день не так уж и мало. Создание членами общественных палат резонанса вокруг выявившейся проблемы, обращение внимания чиновников и граждан к сложившейся ситуации нередко приводит к отмене неправомочного решения и даже принятию законодательного акта, способствующего недопущению возникновения аналогичной ситуации в будущем.

Ярким примером правозащитной деятельности Общественной палаты РФ стала проблема защиты имущественных прав собственников квартир в новостройках, признанных судом самовольными постройками и подлежащих сносу. На основе обращений граждан в Общественную палату РФ ее членами было привлечено внимание Президента РФ и Председателя Верховного Суда РФ к указанной теме, что в конечном итоге привело к отмене незаконно вынесенных судебных решений.

Помимо высокой роли экспертно-контрольной деятельности общественных палат для развития механизма защиты прав и свобод граждан следует отметить и их участие в формировании иных институтов гражданского общества, выполняющих правозащитную функцию. Так, Общественная палата РФ участвует в формировании общественных советов, создаваемых при федеральных органах исполнительной власти. Кроме того, создание общественных наблюдательных комиссий, содействующих реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания, функционально возложено на Совет Общественной палаты Российской Федерации, который устанавливает для каждого субъекта РФ численность общественной наблюдательной комиссии.

Резюмируя вышесказанное, следует отметить, что Общественная палата РФ как орган общественного контроля успела проявить свою эффективность и в защите прав человека, и в реализации общественных интересов, и в диалоге с органами публичной власти. Опыт создания общественных органов народного представительства в данной институциональной форме был заимствован субъектами РФ, которые сформировали свои общественные палаты, а также органами местного самоуправления, которые в отдельных муниципальных образованиях также создали общественные палаты.

Список рекомендованной литературы_

  • 1. Об Общественной палате Российской Федерации: Федеральный закон № 35-ФЗ от 4 апреля 2005 г. (ред. от 20 апреля 2014 г.) // СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1277; 2014. № 16. Ст. 1839.
  • 2. Об Общественной палате Саратовской области: Закон Саратовской области от 9 ноября 2007 г. № 243-3CO (ред. от 25 декабря 2014 г.) // Саратовская областная газета. Официальное приложение. 2007. № 66. 23 нояб.; Сайт электронного периодического издания «Новости Саратовской губернии» http://www.samovosti.ru (дата обращения: 29.12.2014).
  • 3. Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2014 год. М.: Общественная палата Российской Федерации, 2014.
 
Посмотреть оригинал