Адаптация Договора к новым военно-политическим реалиям: анализ переговорного процесса

Середина последнего десятилетия XX века ознаменовалась важными переменами в сфере обеспечения безопасности в области контроля над обычными вооруженными силами в Европе. К 1996 г. завершилась фаза выполнения мер контроля над обычными вооружениями, начавшаяся на заключительном этапе холодной войны и начался новый период переговоров и концептуализации.

Постбиполярный геополитический «ландшафт» континента, сформировавшийся вследствие распада ОВД и СССР, поставил под вопрос актуальность большинства постулатов эпохи холодной войны, на которых основывался «первичный» ДОВСЕ.

При этом определяющую роль в судьбе договора сыграли как последствия глобальных перемен на мировой и европейской аренах, гак и те ключевые тенденции, что превалировали в динамике развития военнополитической сферы континента в середине 1990-х гг. Главным из них являлся стартовавший в гот период процесс расширения НАТО на Восток.

По мере развития данной тенденции, Россия - крупнейший, наряду с НАТО, акгор Евроатлантического пространства, неизменно настаивала на своей оппозиции данному процессу. Косвенно подразумевая увязку расширения альянса с судьбой ДОВСЕ, она выдвигала следующие альтернативы: возобновление переговоров по договору или же его аннулирование. При этом Москва достаточно четко осознавала, что выход России из договора скорее ухудшит, нежели укрепит ее стратегическое положение, поскольку данный шаг не только разрушил бы основы безопасности и стабильности в Европе, но также мог серьезно подорвать либо полностью уничтожить возможность согласования новой договоренности, в большей степени соответствующей изменившимся потребностям в области безопасности.

Перспектива расширения НАТО на восток породила некоторые идеи, однако они еще не приняли форму каких-либо официальных предложений, поскольку на момент 1994 - 1995 гг. в среде российского военнополитического истеблишмента происходило внутреннее противоборство как между различными действующими лицами на всех уровнях правительства, так и между ответственными министерствами и ведомствами, создавая, в свою очередь, отсутствие определенности в вопросе реагирования на «у1розу».

Министерство иностранных дел проявляло упорство в попытках достижения компромиссного решения с целью смягчить неблагоприятные для Москвы последствия расширения зоны ответственности альянса на территории бывших восточноевропейских членов ОВД. В этой связи Западу предлагалось пойти на ряд уступок, среди которых обещание не размещать на территории новых членов НАТО иностранные войска или ядерное оружие, признание постсоветского пространства зоной особых интересов России, а также изменение условий ДОВСЕ.

В свою очередь военное руководство, в лице Минобороны и Генштаба РФ заняло радикальную позицию, заявляя о возможности прекращения российского участия в ДОВСЕ и принятия определенных контрмер посредством передислокации вооруженных сил, усиления сотрудничества с целью обеспечения общей безопасности в рамках СНГ, а также создания новых боевых подразделений, в случае, если НАТО будет развивать активное продвижение на восток.

И хотя с приближением осенью 1995 г. крайнего срока выполнения участниками условий Договора но ОВСЕ, а также первой Обзорной конференции по рассмотрению действия соглашения в мае 1996 г., и Россия, и Запад твердо отвергли любую возможность установления связи между планируемым расширением НАТО и пересмотром соглашений по обычным вооружениям. Вместе с гем, идея подобной взаимоувязки, равно как и попытки ее предъявления в радикальной ультимативной форме, по- прежнему сохранялись.

Еще весной того же года, в рамках Первой встречи Совета старейшин ОБСЕ (Прага, 30 марта - 1 апреля 1995 г.), российская сторона предприняла попытки поддержать идею проведения повторных переговоров но ДОВСЕ как части новой всесторонней модели безопасности на Европейском континенте с целью пересмотреть рамки договора в существовавшей форме, ориентированной на военные блоки.

Основные предпосылки Москвы для создания адаптированного договора заключались в следующем: намерение государств ЦВЕ присоединиться к НАТО обеспечивает основу для пересмотра ДОВСЕ-1990 и переговоров о новом сокращении; адаптированный договор должен предусматривать стартовые уровни для дальнейших сокращений ОДВТ на 15-20 % ниже значений, достигнутых в рамках ДОВСЕ-1990; блоковая система квотирования заменяется страновой, потолки которой не должны превышаться, но могут быть ниже своих предшественников по «старому» договору (данные условия относятся и к режимам инспекций и проверок); система подзон ликвидируется, либо заменяется на субрегиональные лимиты, базирующиеся на иных принципах; новый договор будет разрабатываться на площадке ОБСЕ, включать все ее страны и именно эта организация должна наделить его реальными контрольными функциями, создав, тем самым, базис для Европейской системы безопасности.

С приближением I Конференции по рассмотрению действия ДОВСЕ (Вена, 15-31 мая 1996 г.), Россия активизировала усилия с целью сосредоточить внимание на процессе «модернизации» договора, а не на возобновлении переговоров по нему. В направленном в этой связи в СКГ осенью 1995 г. предложении, равно как и в предложении, сделанном совместно с Белоруссией (29 октября 1995 г.), Москва требовала специальных мер по модернизации ДОВСЕ, а именно: замены групповой (блоковой) структуры системой национальных (страновых) уровней и механизмом их определения; регулирования статуса обычных вооруженных сил, размещенных на иностранной территории; численных ограничений и корректировки уровня достаточности для отдельного государства; пересмотра региональных ограничений (системы подзон); условий и механизмов применения договора в кризисных и конфликтных ситуациях; пересмотра условий хранения

ОДВТ (в направлении повышения потолков для вооружений, развернутых на временной основе и более низких для ОМПСХ); возможности использования обычных вооруженных сил в миротворческих операциях; возможности присоединения к договору прочих государств ОБСЕ; укрепления систем проверки и обмена информацией; включения в договор дополнительных категорий ОДВТ (в первую очередь авиации).

Обсуждение предложений но модернизации договора в ходе самой конференции так и не получило развития, поскольку на столе в это время присутствовал только упомянутый проект российской стороны. Прочие же участники в лице НАТО и активизировавшей в этот период свою деятельность на военно-политическом направлении Вышеградской группы[1] по разным причинам не смогли окончательно сформулировать свои позиции, хотя и заявили о своем желании немедленно начать процесс, нацеленный на улучшение действия ДОВСЕ, а также на рассмотрение его масштаба и параметров и конкретных мер, которые потребуется предпринять в этой связи.

Основной упор в НАТО был сделан на целостности договора, избирательности изменений (взамен переговоров по адаптации всего соглашения к новым геополитическим реалиям), совместимости ДОВСЕ с прочими договоренностями в области безопасности в части свободы каждого государства выбирать для себя наиболее подходящие из них, а также на невмешательстве в ход выполнения договора как основополагающих принципах, направляющих процесс его адаптации. По предложению альянса сохранению подлежали все существовавшие категории и типы ОДВТ, а равно и зональный принцип квотирования. Члены блока высказались против какого-либо повышения существующих лимитов или сокращения района применения договора. Исключили в НАТО и возможность того, чтобы процесс адаптации увязывался с вопросами, выходящими за сферу действия ДОВСЕ - в первую очередь эго касалось процесса расширения.

В сентябре 1996 г. Вышеградская группа, наряду с прочими акторами зоны Атлантика-Урал также представила в Совместную консультативную группу свои предложения относительно будущего договора. Они включали: пересмотр принципа ipyniiOBbix (блоковых) ограничений в направлении возможности установления национальных уровней; географическую дифференциацию; постоянное размещение ОДВТ на территории государств -участников договора; суммарные максимальные уровни; национальные квоты для инспекций; новую формулировку правил изменения ППУ; пересмотр категорий ОДВТ; положения по складированным вооружениям; изменение правил засчета ОДВТ; возможность присоединения к договору новых участников и его применимость в кризисных ситуациях.

В целом предложения, выдвинутые в 1996 г., показали, что стороны движутся к компромиссу. Именно это совпадение позиций, отраженное в выраженной Западом готовности прислушаться к желанию России изменить договор, наряду с заявлением Североатлантического совета, одобренным кандидатами в члены альянса (Чехией, Венгрией и Польшей), о том, что НАТО «не имеет ни намерений, ни планов, ни причин»137 разворачивать ядерное оружие на территории своих новых членов, позволили в ходе декабрьской встречи глав государств и правительств стран-участниц ОБСЕ в Лиссабоне (2-3 декабря 1996 г.) прийти к согласию относительно масштаба и параметров будущего процесса адаптации. Согласованный в ходе этого форума Документ включил все предложения НАТО и некоторые из тех, что были выдвинуты Россией и Белоруссией.

В качестве предмета ведения будущего соглашения решено было сохранить все пять категорий ОДВТ, ограничиваемых «старым» ДОВСЕ. Без изменений остались также географический район применения (зона Атлантика-Урал), верификационный и информационный режимы.

На первом этапе переговоров в 1997 г. предполагалось рассмотреть пути дальнейшей эволюции принципа группового (блокового) квотирования, максимальные уровни наличия для отдельных стран, возможную систему НПУ ОДВТ; развитие механизмов перераспределения квот и положений по зональным и суммарным предельным уровням, сохраняющим принципы зональных шраничений и избегающим дестабилизирующей концентрации крупных войсковых группировок, размещение войск и положения по проверке, уведомлению, информационному обмену, складированной военной технике.

Документом допускалась возможность присоединения к ДОВСЕ прочих государств из числа участников ОБСЕ, а также расширение охвата последнего с целью включения в него новых или расширенных категорий обычных вооружений и допущение временного развертывания. [2]

На период переговоров но адаптации, открывшихся под эгидой Совместной консультативной ipyniibi в Вене 21 января 1997 г., государства - участники взяли на себя обязательство проявлять сдержанность в развитии своих военных доктрин и возможностей обычных вооруженных сил. В первую очередь это касалось уровней и развертывания последних, с тем, чтобы не допустить снижения уровня безопасности любого государства-участника.

Первым 20 февраля свое предложение представил Североатлантический альянс. Ключевым в нем являлась идея замены групповой (блоковой) структуры квотирования вооружений, исходившей из реалий холодной войны, на систему национальных и территориальных потолков.

Первыми должны были охватываться все категории ОДВТ, входящие в состав национальных вооруженных сил, которые каждое государство имеет право размещать в зоне действия договора (без превышения соответствующих максимальных национальных уровней наличия, определенных на момент подписания адаптированного соглашения).

Вторыми определялось общее количество ОДВТ, охватывающих три категории наземных вооружений: танки, ББМ и артиллерию (национальные плюс предполагаемые иностранные силы) для каждой территориальной единицы (страны) с целью укрепления стабильности в сфере обычных вооружений посредством предупреждения опасной концентрации сил и помощи в решении проблемы размещенных войск во всех государствах- участниках.

Данный шаг означал безусловный отход от условий принятого на Лиссабонском саммите соглашения, оговаривавшего условия переговорного процесса по адаптации, поскольку, согласно последнему, в рамках адаптированного ДОВСЕ должно было продолжаться «функционирование предусмотренной Договором системы шраничений и ее отдельных элементов, а именно: положений статьи IV Договора, касающихся зон, при сохранении принципа зональных ш раничений, с тем, чтобы не произошло никакого дестабилизирующего накопления сил»[3].

Наряду со страновым принципом квотирования Североатлантическим альянсом было предложено создание особой структурнотерриториальной единицы - т.н. «зоны стабильности», состоящей из государств Вышеградской группы (Польша, Чехия, Словакия, Венгрия), Калининградской области России, а также большей части территории Украины (за исключением Одесской области), не подпадающей под действие Фланговою документа 1996г.

В данной зоне предполагалось установить особый режим специальных мер стабилизации. К ним относились: неизменность территориальных потолков для каждого государства-участника «зоны стабильности»; предоставление дополнительной информации о размещенных силах и временном развертывании ОДВТ; введение специальных дополнительных инспекционных квот для заявленных объектов.

Первое из заявленных условий вызвало особую обеспокоенность кандидатов в члены альянса из числа государств ЦВЕ (Венгрии, Чехии и Польши), поскольку имевшееся у них наличное количество ОДВТ шрани- чило бы возможности получать вооружения стандарта НАТО для своих национальных армий, хотя модернизация последних вкупе с соответствующими сокращениями вооружений могли позволить компенсировать этот негативный момент за счет увеличения квоты для размещения союзных ОДВТ на их территории.

Официальная российская позиция но данному вопросу заключалась в утверждении о том, что создание подобного образования абсолютно неоправданно ввиду расширения НАТО и его последствий для военной безопасности РФ. К тому же Москва твердо придерживалась принципа «один национальный и один территориальный потолок для каждого государства, расположенного в зоне действия договора», отрицавшего возможность установления подпотолков для Калининградской области, что в еще большей степени способствовало росту беспокойства у Польши и остававшихся вне режима ДОВСЕ государств Балтии. Причина озабоченности последних заключалась в том, что, согласно адаптированному договору, в котором отсутствовали бы территориальные шраничения, Россия могла развернуть в регионе значительный воинский контингент.

Сделанное Москвой осенью 1998 г.[4] предложение относительно готовности проявить сдержанность в Калининградской области в случае, если будут найдены приемлемые для нее варианты разрешения проблемы временных развертываний наряду с постоянно оказываемым ею политическим давлением на своих центральноевропейских партнеров, привели к возникновению идеи о воздержании государств ЦВЕ[5] от использования положений относительно исключительных временных развертываний на основе ДОВСЕ либо частных обязательств. Катализатором последнего предложения, по некоторым сведениям, также явилась Россия, предложившая ключевым фланговым членам НАТО - Турции и Норвегии, сократить количество своих ОДВТ вблизи их 1раниц с тем, чтобы они, в свою очередь, оказали давление на Польшу, выступавшую против привязки центральноевропейской «зоны стабильности» к фланговым районам и считавшую необходимым в случае создания таковой включение в ее состав хотя бы одного «старого» члена НАТО - предпочтительно Германии. Последняя, в свою очередь, заявила, что в качестве жеста доброй воли не станет использовать механизм повышения ТПУ. С аналогичными заявлениями на переговорах выступили и делегации большинства государств региона ЦВЕ[6] кроме России.

И все же, решительность польской стороны заставила Москву пойти на некоторые уступки. Она объявила, в частности, о намерении «заморозить» имеющиеся уровни своих ОДВТ в Калининградской[7] и Псковской областях, граничивших с государствами Балтии. Белоруссия также отказалась от своего прежнего намерения повысить МНУН в пределах 20%.

В качестве ответного шага Польша и другие члены Вышарадской группы согласились путем полной или частичной конверсии квот складированных ОДВТ понизить свои ТПУ к 2002-2003 гг. и не пересматривать их в сторону повышения, сохранив за собой право незамедлительного и полною использования положения об исключительных временных разверт ываниях.

Новыми условиями в предложении альянса охватывался порядок хранения ОДВТ. Согласно нему, государства-участники должны были либо сохранить обозначенные места постоянного складского хранения (ОМПСХ), либо на 80 % сократить имевшиеся в них вооружения, а оставшиеся передать в действующие воинские части. В конечном счете, НАТО выбрала второй вариант[8], согласовав сокращение будущих усредненных потолков для своих сухопутных сил в количестве 2800 танков, 2160 ББМ и 2400 артсисгем. В дополнение к этому количеству, альянс принял решение о дополнительном сокращении 756 ед. ОДВТ, не входивших в действующие квоты. Предложенные сокращения но оценкам НАТО, должны были составить 5-6% от общего количества ОДВТ альянса. В количественном измерении предложение блока привело бы к общему сокращению существующего потолка примерно на 10 000 ед. ОДВТ. Данное решение получило резонансный характер, поскольку после его принятия, наряду с Основополагающим актом Россия - НАТО (Париж, 14 мая 1997 г.), члены альянса (за исключением Испании и Греции) выступили с индивидуальными заявлениями о дальнейших сокращениях имеющихся арсеналов ОДВТ в размерах от 5 % до 55 %. Об аналогичных инициативах заявил и ряд стран ЦВЕ (Чехия, Венгрия, Польша). Россия, со своей стороны, также подтвердила, что не имеет планов относительно увеличения уровня своих ОДВТ во время переговоров. В случае же их удовлетворительного исхода, Москва объявляла о готовности рассмотреть возможность ненревышения уровней национальных ОДВТ в зоне Аглантика-Урал.

Согласно предложению НАТО, любое государство-участник могло превысить свои территориальные потолки в случаях предварительно заявленных военных учений, операций по поддержанию мира под эгидой ООН или ОБСЕ, либо размещения ОДВТ на временной основе. Предусматривались также свобода переброски вооружений между государствами с их согласия и консультативный механизм проверки соблюдения ими своих национальных и территориальных предельных уровней.

Предложение российской стороны, направленное в СКГ 22 апреля 1997 г., исходило из того, что, по ее мнению, меры, выдвинутые альянсом представлялись недостаточными ввиду расширения последнего. Ставя своей целью сдерживание НАТО, в том числе путем сглаживания сложившегося с распадом Советского Союза дисбаланса в области обычных вооружений посредством ассиметричных сокращений, Россия стремилась установить усредненные, а не территориальные ограничения. Тем самым она пыталась предотвратить дестабилизирующую общую обстановку концентрацию сил в рамках какого-либо военно-политического союза.

В этой связи Москва выступила с инициативой о запрете размещения иностранных ОДВТ, не размещенных на 16 ноября 1995 г., что с одной стороны позволило бы предотвратить появление дополнительных сил альянса в новых восточноевропейских членах, а с другой - сохранить российские военные объекты на Украине, в Белоруссии и Закавказье. Однако попытка России дипломатическим путем помешать членам блока размещать союзные силы на своей территории была отвергнута НАТО как дискриминационная и ущемляющая ее интересы. Аналогичную позицию заняли и кандидаты на вступление в альянс из числа государств ЦВЕ. В то же время, последние подтвердили, что не заинтересованы в постоянном присутствии на своих территориях крупных сил Североатлантического альянса.

Еще одной мерой, призванной нивелировать сложившийся в зоне действия ДОВСЕ количественный дисбаланс, явилась привязка стартовых суммарных потолков для группы стран или блока (в сложившейся военно- политической ситуации это НАТО) к количеству ОДВТ альянса на момент выполнения установленной нормы сокращения ОДВТ по условиям «старого» ДОВСЕ (17 ноября 1995 г.). Предполагалось, что для НАТО он должен быть существенно ниже последнего, в то время как прочие отдельные страны зоны Аглантика-Урал не затрагивались бы им вовсе.

Проблему разрешенных ОМПСХ Москва предложила решить путем передачи всех наземных ОДВТ в состав армейских частей (в отличие Североатлантического альянса, предлагавшего уничтожить 80 % последних, а оставшееся передать в войска).

Таким образом, хотя российское предложение и не приостановило бы процесс расширения НАТО на восток полностью, но, в случае своей полной реализации на практике, могло ограничивать его рамки всего несколькими новыми членами, к тому же с весьма ограниченными возможностями по модернизации своих обычных сил вооружениями западного образца.

Североатлантический альянс решительно и жестко отверг оказывавшееся на него давление со стороны Москвы относительно предоставления гарантий но неразмещению на территории новых членов как ядерных, гак и обычных вооружений, поскольку они, по его мнению, вели к снижению общих гарантий безопасности и фактически приводили к созданию института «неполноценного» членства для государств ЦВЕ.

Свою позицию НАТО мотивировала гем, что, исходя из тактических соображений, она не планирует в краткосрочной и среднесрочной перспективе осуществлять решение задач, связанных с обеспечением коллективной обороны участников посредством увеличения количества бос-

« 144

вых подразделении, в том числе на территории новых членов .

Поэтому организация отказалась включить в адаптированный договор пункт о полном запрете на размещение новых сил. Позднее данная позиция, дополненная положением о необходимости «полагаться на адекватную инфраструктуру, соизмеримую с вышеупомянутыми задачами»[9] [10], была подтверждена в рамках Основополагающего акта Россия-НАТО.

Столкнувшись с жестким неприятием своей позиции в вопросе полного запрета на размещение обычных вооруженных сил на территориях новых членов альянса, Россия предложила ввести систему территориальных предельных уровней, определяющих общее количество наземных ОДВТ, включая иностранные на территории государства-участника. Они складывались из максимальных национальных уровней наличия (МНУН) ОДВТ в грех наземных категориях (танки, ББМ и артиллерия). При этом в расчет брались решения, принятые в отношении ОМПСХ и квоты государств, размещающих вооружения. Последние, в свою очередь, должны получить прямое согласие принимающих государств.

Первоначально Москва стремилась установить ТПУ на уровне 5% от национального лимита, что практически сводило на нет иностранное присутствие в их пределах. НАТО, в свою очередь, настаивала на распространении 20% территориального потолка на всю зону действия ДОВСЕ, включая территорию предполагаемой «зоны стабильности» ЦВЕ.

На протяжении длительного времени все без исключения участники ДОВСЕ не могли выработать единую концепцию ТПУ, их масштабов и применения на практике.

8 декабря 1998 г. Североатлантический альянс предложил сократить количество наземных ОДВТ, имевшихся в распоряжении его членов до уровня предварительных «показательных» потолков (как национальных, гак и территориальных) при условии готовности других партнеров взять на себя аналогичные обязательства. При этом он заявил, что «рассматривает изменение территориальных потолков как процедуру решения долгосрочных задач в области безопасности, а не как способ достижения тактической гибкости»[11].

Россия, в свою очередь, обещала точно определить параметры своих территориальных потолков, как только прояснятся позиции прочих участников договора но ключевым аспектам его адаптации. При этом она перестала настаивать на своем более раннем требовании о включении самолетов в территориальные потолки и была готова сократить их категориальный охват наземными ОДВТ и ударными вертолетами.

Кандидаты на вступление - Венгрия, Чехия и Польша со своей стороны согласились на понижение своих уровней ТП, хотя и с неохотой, поскольку, это затрудняло расквартирование на их территориях контингентов союзников, превращая их реальное членство в альянсе во «второсортное». Тем не менее, согласно решению СКГ от 30 марта 1999 г., эти страны, а также Словакия, согласились понизить свои проектируемые ТП на 1700 ед. к 2002 - 2003 гг., сократив, таким образом, общий лимит своих наземных ОДВТ с запланированных 13 500 ед. до 11 800 ед.

Следует отметить, что по состоянию на 2009 г. государства-члены Вышеградской ipynribi в совокупности обладают 7585 ед. сухопутных ОДВТ. И лишь Польша значительно превысила установленный потолок в категории ББМ (2700 ед. при лимите в 1780 ед.). Таким образом, несмотря на го, что но политическим причинам в наши дни ДОВСЕ-1999 бездействует, установленные им нормы продолжают соблюдаться.

Предполагалось, что будущая система национальных и территориальных предельных уровней окажет более существенное сдерживающее воздействие на военную активность с применением обычных наступательных вооружений, нежели существовавшая в рамках ДОВСЕ-1990 структура ограничений ОДВТ, которые могли размещаться в пяти обширных региональных подзонах. При этом вторые посредством различных ограничений будут равны, либо жестче первых, дабы ограничить их гибкость.

В контексте стремления НАТО к сохранению за собой как можно большего пространства для военного маневра, альянсом был предложен комплекс мер для достижения данной цели14'. Он включал в себя механизмы корректировки НПУ и ТПУ, возможность использования разницы («зазоров») между ними для размещения наземных ОДВТ любого государства-участника, а также оговаривал условия для временного превышения территориальных потолков в определенных случаях (военные учения, миротворческие операции и др.).

К конкретным предложениям относится, в частности, возможность повышения любым государством-участником в одностороннем порядке своего ТПУ на 150 танков, 250 ББМ, 100 артсисгем, либо на 20 % от территориального потолка, в зависимости от того, какой параметр меньше. Повышению ТПУ должно было соответствовать соразмерное сокращение данного параметра у другого участника/учасгников договора. При этом оно требовало бы обязательного согласия прочих государств - участников, а сами уровни подлежали бы рассмотрению на проводимых раз в пять лет конференциях по рассмотрению действия ДОВСЕ. Предусматривалась и возможность снижения ТПУ государством - участником в одностороннем порядке при условии, что он будет не ниже его национального потолка. Информацию о любых изменениях предполагалось в обязательном порядке доводить до сведения прочих участников договора за 90 дней до их реализации.

В предложении НАТО предусматривалось два типа временных развертываний, допускавших превышение ТПУ: «основное», равное одной бригаде (до 153 танков, 241 ББМ и 140 стволов артиллерии) и «исключительное» (в рамках чрезвычайных обстоятельств) в каждом государстве - участнике за пределами «фланговой зоны» (как она указана в сг. V ДОВСЕ-1990)[12] [13] численностью до трех бригад или двух дивизий (459 танков, 723 ББМ, 420 артсистем). При этом, временное развертывание ни при каких обстоятельствах не должно превышать НПУ, а перед его осуществлением государства были бы обязаны полностью использовать все имеющиеся «зазоры». На оба типа проверок распространялись бы специальные меры повышенной транспарентности и контроля, к которым относится, среди прочего, предоставление СКГ пояснительных докладов и регулярных уточняющих справок.

В случае чрезвычайного временного развертывания контингента численностью свыше одной бригады, не позднее, чем по истечении семи дней созывается конференция продолжительностью до 48 часов, на которой стороны должны разъяснить причины, побудившие их к осуществлению данного действия. В своем предложении альянс не предусматривал возможностей превышения вышеозначенных уровней ОДВТ даже в ходе чрезвычайных развертываний, поскольку заявил, что последние, по его мнению, нс будут частыми, равно как и направленными против какой-либо страны.

В ответ на это предложение Россия заявила, что не станет противиться изменениям НПУ и ТПУ в четко установленных пределах, а также выразила готовность использовать количественные параметры НАТО для основных временных развертываний. В тех же параметрах было обещано использовать и «зазоры» для временных развертываний (306 танков, 482 ББМ и 280 стволов артиллерии) при количестве личного состава в эквиваленте одной бригады.

В конечном счете, Москва заявила о том, что «принимает к сведению» право государс тва разместить у себя до двух дивизий (трех бригад) в исключительных обстоятельствах, несмотря на сохранявшиеся опасения относительно того количества ОДВТ, которое могло быть развернуто на территориях новых центральноевропейских членов НАТО в результате одновременного применения принципов территориальных потолков и временных развертываний.

Наряду с территориальными предельными уровнями на смену прежней групповой системе квотирования ОДВТ должны были прийти национальные потолки, охватывающие все категории ОДВТ, которые государство-участник может дислоцировать в районе применения договора.

Впервые озвученная в рамках предложения НАТО для СКГ в феврале 1997 г., идея необходимости создания системы данных лимитов получила окончательное оформление в рамках Основополагающего акта Россия-НАТО. Согласно последнему, Россия и Североатлантический альянс предлагали другим государствам-участникам Договора об ОВСЕ осуществить такую его адаптацию, которая «позволит государствам- учасгника.м достичь, посредством транспарентного и основанного на сотрудничестве процесса, выводов относительно сокращений, которые они могли бы предпринять, и вытекающих из этого национальных предельных уровней для ограничиваемых Договором вооружений и техники. Последние затем должны были быть кодифицированы в адаптированном Договоре в качестве обязывающих лимитов, подлежащих консенсусному согласованию между всеми государствами-участниками и рассмотрению в 2001 году и в последующем через каждые 5 лет. При этом государства- участники будут учитывать все уровни шраничивасмых Договором вооружений и техники, установленные для района от Атлантики до Урала первоначальным Договором об ОВСЕ, учитывать существенные сокращения, осуществленные с тех пор, изменения в ситуации в Европе и необходимость обеспечить, что безопасность ни одного государства не уменьшится» .

Чуть позже данные условия нашли свое место и в одобренном СКГ «Частичном рамочном соглашении по некоторым элементам изменения ДОВСЕ»[14]. Согласно нему, «при определении параметров национальных потолков государства-участники обязуются принять во внимание все уровни наличия ОДВТ для зоны Атлантика - Урал, установленные ДОВСЕ-1990, существенные сокращения, как проведенные с 1990 г., гак и запланированные в будущем, изменения в обстановке на континенте, а также потребность в постоянном поддержании безопасности государств- участников на должном уровне»[15]. Соглашением было предусмотрено внесение новых условий и установление правил сотрудничества, а также консультаций и механизмов для пересмотра обоих категорий потолков и совершенствования процедур проверки и обмена информацией.

Одной из наиболее сложных в части выработки лимитирующих механизмов являлась проблема соотношения между национальными и территориальными уровнями. Государства-участники хотели убедиться, что адаптированный договор позволит им сбалансировать свои новые национальные и территориальные уровни ограничений.

Внутри НАТО в целом придерживались мнения о том, что ТПУ должны быть выше НПУ, хотя ряд ее членов, располагавших значительной долей ОДВТ, размещенных в зоне Атлантика-Урал за пределами национальных территорий, столкнулись с проблемой двойного учета, во избежание которой их больше устроила бы прямо противоположная ситуация, поскольку возвращение войск на родину требовало в этой связи пересмотра ТПУ в сторону увеличения. Члены альянса попытались решить данную проблему путем взаимной передачи квот друг другу (принцип «каскада»). В частности, Германия передала часть своих квот но наземным вооружениям Испании, развернувшей в конце 1990-х гг. новую бронетанковую дивизию. В свою очередь Канада, не имеющая территориальных потолков в зоне Атлантика - Урал, приняла решение о включении своих квот в германский территориальный потолок. Схожим образом поступили и США.

Россия, в свою очередь, заявила, что ее национальные потолки по условиям адаптированного договора не будут превышать максимальных национальных уровней наличия (МНУН), и что она не исключает возможности их снижения в определенных категориях. Вместе с тем, она напрямую увязала свои дальнейшие шаги на этом направлении с вопросом о размещении «существенных боевых сил» НАТО на территории его новых членов.

Согласно решению СКГ[16], любое повышение национального предельного уровня государства-участника должно быть компенсировано соответствующим сокращением НПУ в той же категории ОДВТ одного или более государства-участника. При этом предлагалось произвести предварительное уведомление и регистрацию всех изменений, вызванных пересмотром НПУ за 90 дней до его реализации. Между проводящимися раз в пять лет конференциями по рассмотрению действия договора национальные потолки могут пересматриваться в общей сложности на 20 % от установленных лимитов (150 танков, 250 ББМ, 100 артсистем), в зависимости от того, какой потолок ниже. При этом повышение НПУ допускается в количестве не менее 40 танков, 60 ББМ и 20 стволов артиллерии. Повышение сверх допустимых уровней подлежит согласованию всеми участниками ДОВСЕ на основе консенсуса.

Одним из ключевых камней преткновения на протяжении всего хода переговорного процесса оставалась проблема фланговых ограничений, затронувшая Россию и отчасти Украину.

Москва и Брюссель заняли противоположные позиции но данному вопросу. Россия желала по возможности полностью избавить адаптированный ДОВСЕ от данных шраничений, поскольку считала, что они дискриминируют ее ввиду своего количества и жесткости (в общей сложности восемь, среди которых ограничения по НПУ и ТПУ, четыре верхних предела для ББМ в зонах, исключенных из прежнего фланга в соответствии с Фланговым документом 1996 г., а также прежними и новыми фланговыми шраничениями), применяясь почти исключительно к ее территории, в то время как большинство других участников договора полностью свободны от них, а обязательства прочих фланговых государств носят гораздо более гибкий характер. В этой связи российская сторона настаивала, чтобы ее юридические обязательства были заменены на сугубо политические.

Ставя иод сомнение юридически обязывающий характер Флангового документа 1996 г. и рассмаэривая его лишь в качестве временного решения проблемы, Россия настаивала на «рационализации» правил развертывания ОДВТ в Ленинфадском и Северокавказском ВО но принципу «новые цифры в рамках старой географии» таким образом, чтобы оставить в силе только совокупные подпотолки для наземных ОДВТ (1897 танков, 4397 ББМ. 2422 артсистемы). И хотя обусловленные Фланговым документом 1996 г. меры но установке дополнительных нодпотолков для наземных ОДВТ в бывших и новых фланговых районах, наряду с усилением режима транспарентности, исключали бы российские ОДВТ, дислоцированные в Грузии, Армении, Молдове и Крыму из режима фланговых ограничений, оставляя их лишь под действием НПУ России и ТПУ принимающих сэран, российская делегация на переговорах у тверждала, что новой системы национальных и территориальных потолков было бы вполне достаточно для предотвращения любой дестабилизирующей концентрации сил.

Дополнительно Москвой было предложено не распространять никакие ограничения ДОВСЕ на две крупные базы но обслуживанию и ремонту наземных ОДВТ в станице Кущёвской (Краснодарский край) и в Ленинградской области. Находящаяся там «техника в небосвом состоянии», согласно предложению российской стороны, подлежала бы ремонту и модернизации на месте, что не входило в перечень случаев, при которых, согласно ст. III ДОВСЕ-1990, был возможен вывод ОДВТ из-под количественных ограничений.

Данная позиция мотивировалась Россией как наиболее приемлемая альтернатива дорогостоящей перевозке устаревших вооружений для прохождения ремонта за Урал.

В основе позиции НАТО но фланговому вопросу лежала убежденность в том, что сущность режима данных ограничений вполне может быть приведена в соответствие со структурой адаптированного договора исключительно путем применения системы НПУ и ТПУ на территориях фланговых государств.

Согласно предложению Североатлантического альянса, распространяемою на всю Фланговую зону, как она обозначена в ст. V ДОВСЕ-1990, с учетом изменений, внесенных Фланговым документом 1996 г., ТПУ 12 государств - участников последнего не должны превышать их пересмотренные максимально допустимые уровни наличия ОДВТ на момент иодписания адаптированного договора. При этом было бы возможным дополнительное снижение территориальных потолков в одностороннем порядке, но не ниже уровня соответствующих НПУ.

В дополнение к НПУ и ТПУ, охватывающих все 12 фланговых государств, Россия и Украина по-прежнему сохраняли бы по одному подпо- толку в рамках своих территориальных потолков применительно к Ленинградскому и Северокавказскому ВО (Россия) и бывшему Одесскому ВО (Украина). Планировалось также сохранить общие ограничения для РФ в бывшей фланговой зоне ДОВСЕ-1990 и верхние потолки для регионов, исключенных из нее в соответствии с Фланговым документом-1996. В случае временного развертывания во фланговой зоне, согласно предложению, налагался строжайший запрет на превышение НПУ. При этом допускалось превышение ТПУ или подпотолка не более чем на 153 танка, 241 ББМ или 140 артсисгем.

Согласно принятому весной 1999 г. решению[15], с целью укрепления флангового режима в контексте условий нового адаптированного договора, в том числе для поддержания и упорядочения сути измененной ct.V, устанавливался ряд принципов и предписаний. Первые включали в себя юридически обязывающий характер положений ДОВСЕ; равенство первоначальных территориальных потолков национальным, а также максимальным национальным уровням наличия ОДВТ на момент подписания адаптированного договора; предупреждение наращивания сил; повышение ТПУ и иодпотолков фланговых государств исключительно посредством трансферных перебросок между ними; временные развертывания на уровне бригад; совершенствование режима проверки и обмена данными.

К предписаниям относились единые иодпотолки для России и Украины; подчинение обычных вооруженных сил РФ, расквартированных в зоне Аглантика-Урал за пределами национальной территории общим правилам, касающимся НПУ, ТПУ и временных развертываний; необходимость скорейшего сокращения и последующего вывода российских военных объектов из Грузии и Молдовы.

С целью удовлетворения требований России, опасавшейся негативных последствий для своей безопасности в связи с ограничениями численности наземных ОДВТ во Фланговом районе (прежде всего на Северном Кавказе), НАТО, в лице Турции, пошла навстречу Москве, согласившись на увеличение российского флангового лимита но ББМ до 2140 ед. (вместо прежних 1380 сд., из которых 800 ед. - на складском хранении). Данный шаг, предположительно осуществленный турецкой стороной в обмен на уменьшение, а в последующем и полную ликвидацию российского военного присутствия в Грузии и Молдове, в значительной степени способствовал успешному завершению процесса адаптации ДОВСЕ к осени 1999 г.

Переговоры но адаптации ДОВСЕ проходили очень трудно по целому ряду причин. Главными препятствиями, безусловно, были российские требования, в особенности об установлении запрета на размещение иностранных вооруженных сил и упразднении флангового режима, а также явное неприятие РФ различных предложений других участников СКГ.

Вместе с гем, противоречия и отсутствие единства у государств НАТО по определенным вопросам также не способствовали прогрессу переговоров. Альянс столкнулся с принципиальной дилеммой относительно приоритетности тех или иных мер при формировании будущего режима контроля над обычными вооружениями, и, в более широком контексте, безопасности в Европе. Она заключалась в следующем: максимизировать эффективность и гибкость НАТО или же, преодолев застарелые опасения относительно поведения России в будущем, выработать свою позицию в рамках более широкого подхода к безопасности, основанного на сотрудничестве, который отражал бы желание наладить хорошие отношения на континенте в целом. Позиция США в большей степени определялась первым подходом, в то время как Франция и Германия сделали ряд предложений, идущих навстречу России.

И все же, несмотря на наличие серьезных концептуальных и иных противоречий, сторонам удалось прийти к соглашению, что, безусловно, явилось плодом взаимных компромиссов (в частности, в вопросах фланговых ограничений для России) и в очередной раз подтвердило значимость ДОВСЕ в качестве ключевого инструмента обеспечения безопасности в области контроля над обычными вооруженными силами на континенте и заинтересованности всех сторон в его принятии.

  • [1] Объединение четырёх центральноевропейских государств: Польши, Чехии,Словакии и Венгрии. Было образовано в рамках встречи президентов и премьер-министра трёх постсоциалистических стран — Л. Валенсы (Польша), В. Гавела(Чехословакия) и И. Антала (Венгрия) 15 февраля 1991 года в венгерском городеВишеград (Вышеград), на которой была подписана совместная декларация остремлении к инте1рации в европейские структуры. В период 1995-1999 гг. ipynna,три члена которой (кроме Словакии) составляли первую после холодной войныволну расширения альянса на восток, фактически являлась официальным выразителем их общей военно-политической позиции.
  • [2] ' Final Communique issued at the Ministerial Meeting of the North Atlantic Council.10 Dec. 1996 // (http://www.nato.int/cps/en/SID-883D205C- 5FDE827E/natolive/official_texts_25056.htm)
  • [3] Лиссабонский документ 1996 года // (http://www.osce.org/node/39543)
  • [4] Statement by the Head of the Delegation of the Russian Federation, A. V. Groushko,in the JCG, Joint Consultative Group document JCG.DEL/45/98, 6 Oct. 1998.
  • [5] В данном контексте к ним относятся фланговые государства, как они обозначены в ст. V ДОВСЕ-1990 + страны-кандидаты (Чехия, Венгрия, Польша) и страныБалтии.
  • [6] Чехии, Венгрии, Польши, Украины, Белоруссии и Словакии.
  • [7] The Military Balance, vol. 1999-2000.
  • [8] Заявление НАТО от 19.06.1997 г.
  • [9] North Atlantic Council statement. 14.03.1997
  • [10] 14:1 Основополагающий акт о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между Российской Федерацией и Организацией североатлантического договора. Париж, 14.05.1997 г. // (http://eulaw.edu.ru/documents/legislation/eur_int_law/nato_rus_act.htm) (далее - АктРоссия-НАТО)
  • [11] Заявление Министерской встречи Североатлантического совета и трех госу-дарств-кандидатов по ДОВСЕ. Брюссель, 8.12.1998 г. //(http://www.nato.int/cps/en/SlD-74132DDC-B0344HAF/natolive/official_texts_25940.htm)
  • [12] 14' Предложение НАТО по определенным механизмам ДОВСЕ. Joint ConsultativeGroup document JCG.DEL/28/98, Vienna, 22 June 1998.
  • [13] Территории Греции, Румынии, Болгарии, Норвегии, Турции (в районе применения), Исландии, Ленишрадского и Северокавказского ВО России, Одесской области Украины, Грузии, Армении и Азербайджана.
  • [14] Акт Россия-НА'ГО 13(1 Draft Decision Adopted By The States Parties To The CFE Treaty Concerning Certain Basic Elements For Treaty Adaptation. July 23 1997 // (http://www.fas.org/nuke/control/cfe/text/cfecert.htm)
  • [15] Ibid.
  • [16] Decision of the Joint Consultative Group on CFE Treaty Adaptation, Joint Consultative Group document JCG.DD/4/99, 30 Mar. 1999.
  • [17] Ibid.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >