Роль и судьба Договора об обычных вооруженных силах в Европе в условиях глобальных военно-политических перемен на Европейском континенте

Сохранение режима ДОВСЕ в качестве ключевого инструмента обеспечения безопасности в области контроля над обычными вооруженными силами в период геополитических перемен на континенте

Глобальные перемены, охватившие на рубеже 1980-х - 1990-х гг. как мир в целом, гак и территорию от Атлантики до Урала в частности, привели к образованию принципиально новой геополитической реальности.

С распадом в 1991 г. Советского Союза и социалистического лагеря, их военно-политической и экономической инфраструктуры, место противостоявших друг другу на пространстве Европейского континента двух сильнейших военно-политических блоков планеты - НАТО и Варшавского Договора заняли сохранивший свою целостность и сплоченность Северо- атлантический альянс и группа государств Восточной Европы - бывших членов ОВД и СССР.

Сфера обеспечения безопасности в области контроля над обычными вооруженными силами в Европе в этот период также испытывала на себе серьезное эрансформационное воздействие, вызванное целым рядом факторов. Главным из них являлось сохранение в качестве ключевого политикодипломатического и военного инструментария в значительной степени утратившего свою актуальность еще на стадии принятия. Рушились коммунистические режимы, партнеры СССР по Варшавскому блоку все дальше отходили от своего бывшего лидера, однако ДОВСЕ, основной принцип которого заключался в «блоковых» двусторонних, равных и сбалансированных сокращениях, продолжал рассматривать бывшие социалистические страны в качестве членов одной фупны, суммарная численность вооружений которой должна была быть приравнена к количеству вооружений lpyuiibi государств НАТО.

Последующее развитие сферы обеспечения безопасности в области контроля над обычными вооруженными силами в Европе и связанные с ним проблемы определялись рядом ключевых военно-политических процессов и тенденций, протекавших в 1-й половине 1990-х гг.

Помимо собственно радикальной «перекройки» военнополитического ландшафта вследствие развала СССР и ОВД к ним относились начало процесса расширения НАТО на Восток, ликвидация бывшего советского военного присутствия в странах ЦВЕ и Балтии и его значительное сокращение на пространстве СНГ (применительно к настоящему исследованию в пределах зоны Атлантика - Урал), а также эскалация межэтнических конфликтов на постсоветском пространстве.

Ситуацию с явным несоответствием документа новым геополитическим реалиям дополнительно усугубляли жесткие временные рамки, отведенные сторонам на ликвидацию «излишков» вооружений. В этой связи, уже к 17 ноября 1995 г., т.е. спустя 40 месяцев с момента начала фактического исполнения условий договора, государства-участники обязывались уведомить о достижении установленных для них уровней и полном выполнении нормы сокращения “излишков” офаничивасмых вооружений.

Тем не менее, несмотря на все заявленные изъяны, договор и после радикальной геополитической трансформации континента в начале 1990-х гг., продолжал оставаться «краеугольным камнем европейской безопасности» вплоть до конца десятилетия, что, в первую очередь было обусловлено неготовностью сторон к выработке принципиально нового общего документа в силу внезапности произошедших геополитических изменений (в частности, на выработку ДОВСЕ - 1990 потребовалось в общей сложности 20 месяцев).

Уход в прошлое противостоявших блоков фактически поставил под сомнение прежнюю традиционную логику подходов к разоруженческому процессу и построению системы безопасности в Европе. Стало очевидным, что выполнение ДОВСЕ в иных исторических реалиях, породивших, среди прочего, вопрос об обретших независимость странах СНГ, Балтии и ЦВЕ и остававшихся на их территориях ОДВТ бывшей Советской армии, потребует от его участников выработки новых договоренностей.

В первую очередь это касалось стран Балтии, отказавшихся от вступления в ряды участников ДОВСЕ после обретения независимости. Фактическое же участие в нем в период 1990-1991 гг. в составе бывшего Прибалтийского ВО СССР они объясняли тем, что в то время находились под «советской оккупацией».

В результате было принято решение не включать в измененный район применения договора территории Литвы, Латвии и Эстонии. Российская же сторона обязалась по-прежнему рассматривать свои ОДВТ, размещенные там, в качестве подпадающих под шраничения ДОВСЕ. Последние воинские контингенты РФ были выведены с территории стран Балтии в конце августа 1994 г.

Таким образом, был нарушен изначальный принцип регионального деления. При этом Россия получила право размещать в Калининградской области - единственной территории, оставшейся у нее в г.н. зоне расширенной Центральной Европы[1] большое количество обычных вооружений, остававшихся в ретионе - 4200 танков (из квоты в 6400 ед.[2]), 8700 ББМ (квота 11 480 ед.), свыше 3200 стволов артиллерии (квота - 6415 ед.).

Новые государства, возникшие на постсоветском пространстве в пределах зоны ДОВСЕ, заявили о своей готовности следовать принципам договора. Требовалось, однако, не просто продолжить разделение суммарных количественных потолков между новыми участниками соглашения, но и не выйти за рамки становящихся формальностью положений о региональном делении, равно как и других ограничений ДОВСЕ.

В згой связи 15 мая 1992 г. в Ташкенте восемью новыми участниками договора из числа государств СНГ было подписано Соглашение о принципах и порядке его выполнения. В соответствии с ним все отведенные но договору количественные потолки ОДВТ были разделены между ними, причем гак, что большая часть наземных вооружений была оставлена за Россией и Украиной (но танкам - 6400 и 4080 ед. из общего максимального уровня по договору в 13 150 ед.; по ББМ - 11 480 ед. и 5050 ед. из общего уровня в 20 000 ед. соответственно). И хотя в дальнейшем Ташкентское соглашение гак и не вступило в силу в виду нератификации Азербайджаном и Грузией, его значимость продолжала оставаться высокой, поскольку большинство подписантов стремилось придерживаться установленных им лимитов, даже, несмотря на то, что оно гак и не вступило в действие.

Новые квоты, распределенные между странами СНГ, были подтверждены в рамках Заключительного документа чрезвычайной встречи 29 государств-участников ДОВСЕ в Осло (5 июня 1992 г.).

Тем не менее, практическая реализация выхода на установленные Ташкентским соглашением лимиты путем сокращения установленных излишков ОДВТ для большинства государств СНГ была весьма затруднительной. Основная проблема заключалась в высокой стоимости процедур по уничтожению (в связи с чем Россией в 1994 г. было выдвинуто предложение о создании специального фонда содействия выполнению договора, а США взяли обязательство выделить по $5 млн. на ликвидацию ОДВТ в Украине и Белоруссии), а также в стремлении ряда новых стран использовать подлежащие сокращению излишки не но назначению - в качестве основы для формирования собственных национальных ВС, либо для применения в многочисленных локальных вооруженных конфликтах.

Показательным примером в этой связи является сделанное в 1994 г. официальными представителями Азербайджана и Армении предложение засчитывать боевые потери их ОДВТ в ходе нагорно-карабахского конфликта в качестве сокращений, что противоречило сг. VIII Договора.

И хотя по оценке Центра по предотвращению конфликтов (ЦПК) ОБСЕ[3], за период с ноября 1992 г. по конец 1995 г. членами НАТО было сокращено ~ 16 500 ед. тяжелых вооружений, а странами бывшего ОВД и новыми участниками договора из числа государств СНГ свыше 33 200 ед. (из которых 10 400 ед. - российские), последние, к моменту выполнения государствами -участниками ДОВСЕ своих обязательств по сокращению излишков ОДВТ (16 ноября 1995 г.), в целом значительно отстали и уничтожили либо переоборудовали для невоенных целей лишь около 70 % от общего числа предназначенных для этого вооружений и техники. При этом участники Североатлантического альянса уже к концу марта 1995 г. ликвидировали свыше 90 % подлежащих сокращению ОДВТ.

Среди участников ДОВСЕ из числа государств СНГ наибольшие проблемы к концу срока выполнения имелись у России, Белоруссии и государств Закавказья.

Выполнение условий ДОВСЕ в этих странах, как и во всей постсоветской части зоны Атлантика - Урал, происходило в тяжелейших условиях, связанных с распадом некогда единого государства, разрушением сложившегося хозяйственного и промышленного механизма, реорганизацией структуры государственного управления, а также беспрецедентного но срокам и масштабам вывода почти 600-тысячной группировки бывшей советской армии из стран Восточной Европы и Прибалтики. При этом войска, вооружение и техника выводились, как правило, в места подчас практически не подготовленные для организации службы и быта.

Россия, хотя в целом и понизила суммарные количества вооружений до установленного уровня[4], но, гем не менее, сохранила за собой гораздо больше невыполненных обязательств, нежели другие. Последняя, в частности, долгое время отставала в вопросе сокращения ОДВТ морской пехоты и войск береговой обороны ВМФ в связи с длительным спором вокруг раздела Черноморского флота и принадлежности военно-морской базы в Севастополе.

В конце 2000 г. Москва официально заявила о завершении процесса ликвидации/конверсии ОДВТ морской пехоты и сил береговой обороны ВМФ в рамках выполнения одностороннего, юридически обязывающего заявления СССР от 14 июня 1991 г.[5] Тем не менее, в виду многочисленных неренодчинений данных вооружений, связанных с частыми расформированиями старых и формированием новых частей, оставалось неясным, выполнила ли Москва свое обязательство полностью.

Спустя три года Кремль заявил о выполнении своих обязательств относительно второй части заявления от 14 июня 1991 г., касавшейся уничтожения либо консервации 14 500 ед. ОДВТ за Уралом к 1995 г. Согласно заявлению российской стороны было ликвидировано 6064 ганка, 1500 ББМ, 7000 стволов артиллерии. При этом, ввиду тяжелого экономического положения конца 1990-х гг., Совместная консультативная группа разрешила России в том случае, «если, несмотря на добросовестные усилия, квота в 6000 боевых танков, подлежащих ликвидации, не будет выполнена полностью, (покрыть - авт.) остаток, не превышающий 2300 боевых танков путем ликвидации или переоборудования в небоевую технику равного количества боевых бронированных машин сверх квоты в 1500 единиц. Независимо от этого, равное вышеупомянутому остатку количество боевых танков (подлежало ликвидации - авт.) в последующем»[6]. Данное условие Москва выполнила совместно с Казахстаном, ликвидировавшим 230 российских танков и 708 боевых бронемашин.

Вместе с гем, Россия продолжала нарушать являвшуюся составной частью ДОВСЕ Декларацию государств - участников в отношении морской авиации постоянного наземного базирования в части наличия соответствующих ударных вертолетов в составе ВМФ, что категорически запрещается данным документом.

Беларусь не выполнила своих обязательств ни к ноябрю 1995 г., ни к 26 апреля 1996 г. - сроку, согласованному с Совместной консультативной группой. Хотя Минском было дано обещание избавиться от остававшихся 130 танков и 104 ББМ к Первой обзорной конференции по рассмотрению действия ДОВСЕ (Вена, 15-31 мая 1996 г.), ему гак и не удалось достичь заявленной цели к началу форума. Тем не менее, с целью достижения установленных Ташкентским соглашением квот[7], к осени 1996 года в Республике Беларусь было уничтожено 1773 танка, 1341 боевая бронированная машина, 130 боевых самолетов[8]. К 1 января 1997 г. процесс сокращения установленных излишков ОДВТ Минском был окончательно завершен.

Большие трудности выполнение условий договора представляло для трех государств Закавказья, охваченных 1ражданскими войнами, этническими конфликтами и внутренним кризисом. В течение длительного времени Армения и Азербайджан - два ключевых участника многолетнего перманентного конфликта в Нагорном Карабахе, не сообщали данных о наличии своих ОДВТ и не принимали на себя никаких обязательств по их сокращению. По завершении процесса сокращений у Армении оставались лишние ББМ. В свою очередь Азербайджан утверждал, что не может нести ответственность за ~700 единиц ОДВТ, захваченных повстанческими (проармянскими) силами Нагорного Карабаха.

Между тем, уже к январю 1997 г. Ереван вышел на закрепленные за ним количественные лимиты[9] [10], чего нельзя было сказать об азербайджанской стороне, продолжавшей серьезно превышать потолки по всем категориям наземных вооружений. И хотя к началу нового тысячелетия Баку формально также достиг установленных ограничений12', оба государства, продолжавшие увязать в перманентном, пусть и признанном ныне «замороженным», нагорно-карабахском конфликте, уже давно подозреваются в утаивании вооружений, превышающих предусмотренные ДОВСЕ офани- чения. Как говорилось в этой связи в «подготовленном но поручению США отчете в 1998 году, ни Армения, ни Азербайджан не выполняют своих обязательств в рамках договора»[11].

Таковое положение дел фактически сохраняется и поныне. В частности, при одинаковых общих потолках, определенных Ташкентским соглашением (1992) для трех государств Закавказья в 220 танков, 220 ББМ, 285 артсистем, 100 самолетов и 50 вертолетов, по состоянию на текущий момент (2009 г.) вооруженные силы Азербайджана и Армении располагают 320 танками, 595 ББМ, 282 артсисгемами, 52 самолетами, 15 вертолетами и 110 танками, 240 ББМ, 229 артсисгемами, 16 самолетами и 8 вертолетами соответственно.

Таким образом, и для Еревана, и для Баку, формально остающихся в состоянии войны из-за Нагорного Карабаха и давно обвиняющих друг друга во взаимном превышении выделенных ДОВСЕ национальных квот, реальное обсуждение соблюдения или несоблюдения этих контрольных показателей является сугубо риторическим моментом.

То же самое можно сказать и о Грузии, объявленной в начале 1990-х гг. государством, не соблюдающим ДОВСЕ в силу ее неспособности вовремя уведомлять о своих ОДВТ по причине гражданской войны со стремившимися к отделению национальными анклавами — Абхазией и Южной Осетией.

И все же, наиболее спорным и сложным в разрешения вопросом в части выполнения условий ДОВСЕ стала фланговая проблема, поднятая Россией в начале 1990-х гг.

Серьезную озабоченность российских военных вызывал тот факт, что РФ получала возможность иметь в регулярных частях в обширной фланговой зоне, включавшей Ленинградский и Северо-Кавказский военные округа, лишь 700 боевых танков и 580 единиц боевых бронированных машин (ББМ)[12].

В 1993 г. российские претензии ио флангам фактически получили свое официальное оформление. 17 сентября 1993 г. Президент России обратился к главам государств - участников ДОВСЕ (Франции, Дании (являвшейся в тог период Председателем ЕС), Норвегии, Великобритания, США и Турции) с "письмом высокого уровня", содержавшим в себе российские претензии и озабоченности.

  • 28 сентября 1993 г. было опубликовано официальное заявление России, в котором последняя, подтверждая общую приверженность соблюдения условий ДОВСЕ, излагала четыре основные причины для изменения пределов, изложенных в статье V договора:
  • 1. Соглашение было согласовано и принято в иных, более не существующих геополитических условиях, когда СССР обладал едиными вооруженными силами и имел стабильное превосходство во фланговых зонах. В современных условиях фланговые ограничения «для России имеют односторонний и дискриминационный характер».
  • 2. Наличие существующих и потенциальных источников политических конфликтов в Закавказье, так же как распространяющийся сепаратизм и фундаментализм, требовали «существенного военного присутствия» в регионе, гарантировавшего обеспечение интересов российской безопасности (как внутренней, так и внешней), и, в случае эскалации конфликта, могло потребовать присутствия в регионе большего количества вооружений, чем было разрешено Соглашением.
  • 3. Сохранение существующих фланговых пределов нарушило бы сложившуюся систему размещения войск вдоль западных границ России и в Калининградской области, и потребовало бы отведение войск непосредственно от границ в густонаселенные тыловые районы. Подобная схема дислокации войск нарушила бы существующую ориентацию в размещении вдоль оси «восток-запад» и могла встретить серьезное сопротивление со стороны части политических и военных кругов России.
  • 4. Существовали серьезные сильные социально-экономические причины для размещения выводимых из-за границы войск на юге:
    • — наличие необходимой для жизни военнослужащих инфраструктуры;
    • — сложные климатические и иные условия в других местах возможной передислокации, способные повлечь за собой социальную напряженность и волнения среди войск.

Кроме того вывод войск в неподготовленные места подразумевал бы необходимость повышения заработной платы для личного состава и мог повлечь за собой задержку в выводе последних.

В 1994-1995 гг. вопрос о проведении переговоров по внесению изменений в положения статьи V ДОВСЕ о фланговых зонах (особенно о южном фланге) продолжал оставаться центром разногласий между Россией (и в какой-то мере Украиной[13]) с одной стороны, и подавляющим большинством других государств-участников Договора[14] с другой.

Аргументация российской стороны неоднократно сопровождалась предупреждениями о том, что Москва будет вынуждена прибегнуть к односторонним действиям в том случае, если Запад не пойдет на соответствующие уступки.

Тем не менее, правительства ряда государств Западной и Центральной Европы, прежде всего Турции и Норвегии, твердо выступали против внесения изменений. Их аргументы были таковы: а) это развязало бы России руки для восстановления сильного военного присутствия и сохранения доминирующего положения на территории гак называемого «ближнего зарубежья» и б) эго стало бы началом демонтажа всего Договора, поскольку другие государства также начнут настаивать на внесении дополнительных коррективов.

Настойчивость России в отстаивании своей позиции значительно возросла после эскалации конфликта в Чечне, который побудил ее выдвинуть аргумент, что она смогла бы выполнять соглашение «только в стабильной обстановке». В этих условиях в апреле 1995 г. руководством России было принято решение о создании на Северном Кавказе новой, 58-й армии, дислоцированной во Владикавказе (Северная Осетия) и имеющей на вооружении 2500 танков, что нарушало режим фланговых ограничений.

Одностороннее решение Москвы явилось неожиданностью для других государств-учасгников ДОВСЕ, которые немедленно высказали свои возражения.

Российско-американская встреча на высшем уровне, состоявшаяся 9 -10 мая в Москве, повлекла за собой первое значительное изменение позиции США. Президент Билл Клинтон признал, что "наметились некоторые изменения", и заявил о готовности американской стороны как к поиску путей сохранения целостности Договора и выполнения его условий, так и к "соблюдению законных интересов России в области безопасности".

Возможность изменения Россией фланговых квот привела к усилению беспокойства среди стран НАТО, чьи интересы оказались непосредственно затронутыми острой реакции из Турции, угрожавшей ответными шагами.

Коммюнике сессии НАТО, состоявшейся 30 мая, подтвердило, что целостность Договора должна быть соблюдена и что окончательное его выполнение к ноябрю 1995 г. обеспечило бы необходимую основу для конструктивного и всестороннего процесса переговоров на Обзорной конференции но Договору ОВСЕ в 1996 г., как предусмотрено в Договоре, в духе всеобщей безопасности.

Летом 1995 г. Россия продолжила выдвигать предложения и предпринимать дальнейшие шаги в отношении Кавказского региона. В июле российская делегация в СКГ предложила вывести эту зону из-под 01рани- чений, устанавливаемых ДОВСЕ (аналогично исключительной зоне на юго-востоке Турции).

Вместе с тем, стратегия "свершившегося факта" была продолжена подписанием президентом Борисом Ельциным Указа от 4 июля, разрешающего постоянное развертывание российских войск в Чечне.

  • 19 июля Россия выступила с новыми требованиями по размещению порядка 1 250 танков, 3 900 ББМ и 1 400 единиц артиллерии сверх фланговых ограничений, из которых 360 танков, 1 600 ББМ и 400 стволов артиллерии на южном фланге. Другим осложнением для СКГ стали российские вооружения, развернутые в Армении, Грузии и на Украине. Армения к тому времени уже согласилась передать часть своей квоты ВОД России. Грузия также подписала подобное соглашение.
  • 22 сентября турецкий представитель в СКГ от имени НАТО представил предложения, касающиеся интересов России и Украины относительно фланговых квот особенно на Северном Кавказе. Предложения НАТО включали следующее:
  • 1. Вывод Волгоградской и Астраханской областей из Северокавказского ВО; Псковской, Новгородской и Вологодской областей из Ленинградского ВО и Одесской области из Одесского ВО;
  • 2. С целью смягчения отношения других государств-учасгников к корректировке карт, Россия и Украина должны пойти на следующие меры:
    • а) Верификация: дополнительные проверки на флангах и в бывших фланговых областях сверх тех, которые должны проводиться согласно Протоколу об инспекциях ДОВСЕ;
    • б) Информация: (1) дополнительная информация относительно состояния и расположения сил на флангах и в бывших фланговых областях; (2) передача ВОД в рамках двух частей российской фланговой зоны должна сопровождаться особыми уведомлениями, и (3) Россия и Украина должны предоставлять требуемые Договором данные относительно наличия сил в этой области, включая силы внутренних войск, два раза в год вместо одного:
    • в) 01раничения: государства должны согласиться осуществлять ограничения в отношении развертывания вооружений и гарантировать, что корректировка карт не приведет к нарушению равновесия сил.

Тем не менее, Россия посчитала, что предложение НАТО уделяет "недостаточное" внимание учету нужд и интересов безопасности и в ходе своего визита в США в конце октября 1995 г. Президент РФ Б.Н. Ельцин представил встречное предложение относительно исключения из фланговых районов Ленинградской, Псковской и Волгоградской областей, а также Ставропольского и Краснодарского краев и Республики Адыгея.

Неделей позже, 28 октября, министрам обороны США и РФ удалось достичь соответствующего компромисса: Краснодарский и Ставропольский края, как того требовала Россия, а также Ростовская и Волгоградская области, как было согласовано дополнительно с США, были исключены из южной части фланговой зоны и включались в расширенную (тыловую) зону ВОД. Россия также согласилась на то, чтобы Ленинградская область по-прежнему входила в северный фланг, однако, лишь в случае готовности других государств-участников к поиску решения на основе российского предложения. В случае реализации последнего под фланговые ограничения подпадали бы ОДВТ в количестве 250 танков, 160 ББМ и 380 аргсис- тем.

Приближался декабрь 1995 г. - установленный срок, когда сторонами должны были быть выполнены условия но Договору. Поскольку Россия принципиально не собиралась "вписываться" в установленные фланговые лимиты, то ее гипотетически могли объявить главным "нарушителем" ДОВСЕ.

Под давлением США наличие проблемы было признано другими участниками ДОВСЕ, а нарушение со стороны России сочтено СКГ "техническим". Однако принципиальное решение фланговой проблемы в окончательном виде было фактически отложено.

В ходе подготовки к проведению Первой обзорной конференции но рассмотрению действия договора в мае 1996 г., фланговые члены НАТО - Турция и Норвегия, в наибольшей степени озабоченные данным вопросом, согласились на то, чтобы допустить российские войска в некоторые зоны, в обмен на дальнейшие уступки России в области транспарентности и объявление ею графика частичного вывода войск из Чечни. Москва, в частности, должна была чаще предоставлять дополнительную информацию о своей квоте ОДВТ в пределах старой фланговой зоны, а Украина о вооружениях в Одесской области.

Вместе с тем, хотя предлагаемые Западом варианты разрешения фланговой проблемы, основанные на подвижках в пределах разрешенной для Москвы численности вооружений, в том числе за счет пересмотра принципов зонального деления ДОВСЕ и давали России больше возможностей по размещению ОДВТ, нежели сам договор, они никак не способствовали созданию такой оптимальной количественной структуры, при которой не потребуется увеличение численности вооружений даже в случае кризисов, подобных чеченскому. В конечном счете дискуссия перешла в русло выработки сугубо количественно-географических, а не системных принципов безопасности во фланговых районах.

Согласно Итоговому документу конференции, специальный режим сохранялся для фланговой зоны в 1раницах, определенных пдп. (А) п.1 ct.V ДОВСЕ[15], размер зоны применения ограничений был сокращен путем перемещения нескольких регионов в тыловую (протяженную) зону (Россия) и расширенную центральную (внешнюю) зону (Украина). Из флангового района, таким образом, исключались Псковская, Волгоградская, Астраханская области, часть Ростовской области к востоку от линии Кущевская - Волгодонск - граница Волгоградской области, включая Волгодонск, а также станица Кущевская и узкий коридор в Краснодарском крас, ведущий к ней.

В контексте данной схемы распределения территориальных «квот», просматривалось компромиссное решение. Так, на севере Россия смогла вывести из-под ограничений лишь одну область, а не две, как планировала. На юге Ставропольский край был заменен на Астраханскую область, а от Краснодарского края из режима фланговых ограничений была выведена лишь небольшая часть.

В количественном отношении важный итог продвижения российской позиции выразился в значительном повышении ее фланговых лимитов, которые после 31 мая 1999 г. должны были составить 1800 танков, 3700 ББМ (не более 552 ед. в Астраханской и Волгоградской областях; не более 310 ед. в восточной части Ростовской области; не более 600 сд. в Псковской области), 2400 ед. артиллерии. До наступления этого срока даже столь высокие потолки могли быть временно завышены до уровня в 1849 танков, 4397 ББМ, 2422 артсистемы. Таким образом, Москва получила не только более высокие ноголки по фланговым лимитам ДОВСЕ, но и три дополнительных года для их достижения.

Фланговый документ должен был вступить в силу после его одобрения (ратификации) всеми тридцатью государствами - участниками ДОВСЕ либо к 15 декабря 1996 г., либо к моменту одобрения его всеми участниками. Однако, в связи с гем, что к началу декабря он был одобрен лишь 12 странами, на Лиссабонском саммите ОБСЕ (2-3 декабря 1996 г.) было принято решение продлить крайний срок его утверждения до 15 мая 1997 г.

Причиной столь длительной задержки явилась обеспокоенность четырех фланговых государств СНГ - Грузии, Украины, Азербайджана и Молдавии (ГУАМ)[16], а также Турции относительно того, что Россия может использовать Фланговое соглашение для достижения собственных целей, ущемляя при этом их интересы. Ни одна из этих стран не желала размещения российских войск на своей территории, либо поблизости от нее.

Государства ГУАМ опасались, что предоставление России чрезмерных с их точки зрения военных возможностей в различных районах фланговой зоны приведет к фактической подмене Итоговым документом Ташкентского соглашения и позволит ей добиваться разрешения отдельных стран на использование их квот по ОДВТ, получая, таким образом, возможность оказывать давление на третьи стороны (как в ситуации вокруг Нагорного Карабаха). В этой связи было предложено дать четкое определение понятия «временного размещения» войск во фланговой зоне, а также установить дополнительный подпотолок на ОДВТ, размещаемые в «горячих точках», дабы избежать потенциальной концентрации вооружений при формальном соблюдении условий договора.

Особое мнение высказала Турция, заявившая, что любые возможные уточнения и изменения Флангового документа будут приемлемы для нее лишь в том случае, если они не приведут к концентрации (российских - прим, авг.) сил, нарушающей региональный баланс.

В преддверии крайнего срока ратификации Флангового документа, страны ГУАМ получили активную поддержку со стороны США и их союзников по НАТО, отраженную в одобренной американским Сенатом 14 мая 1997 г. резолюции по ратификации последнего. Она включала в себя 14 условий, отражавших озабоченности США относительно российских войск и вооружений в зоне ДОВСЕ в целом и во фланговых районах в частности.

В соответствии с резолюцией, правительства 16 государств- участников НАТО выступили с заявлением о том, что «(I) Фланговый документ не дает ни одному из государств-участников ДОВСЕ права на размещение (п. 5 сг. IV ДОВСЕ) или временное развертывание (п. 1 (В), (С) ст. V ДОВСЕ) ОДВТ на территории других государств-участников без свободно выраженного согласия принимающей стороны»[17]. Кроме того, по инициативе госсекретаря СШЛ должны были быть проведены дискуссии относительно обеспечения незамедлительного вывода российских войск и вооружений, развернутых на территории фланговых стран без их согласия (Условие 2).

Выступая в качестве посредника, США должны были обеспечить сохранение за государствами ГУАМ нрава «отклонять или принимать на определенных условиях»[18] [19] любую просьбу иных участников договора о временном размещении своих сил или перераспределении квот ГУАМ, как это было определено в соответствии с Ташкентским соглашением 1992 г.

Начиная с 1 января 1998 г., мониторинговый и верификационный режимы должны были подкрепляться ежеквартальными докладами правительства СШЛ конгрессу и ежегодными посланиями президента (как открытыми, гак и закрытыми) относительно соблюдения участниками условий договора, статуса неконэролируемых ОДВТ и ситуации с их возможной передачей различным незаконным (сепаратистским) вооруженным формированиям. (Условие 5).

В соответствии с Условием 11, Соединенные Штаты информировали государства-участники о том, что они «(А)продолжат толковать термин «временное развертывание» (ОДВТ - прим, авт.) гак, как он дан в договоре, го есть как развертывание строго ограниченной продолжительности, измеряемое днями, неделями, в крайнем случае, месяцами, но не годами; (В) будут выполнять меры, призванные гарантировать, что любое государство - участник, желающее использовать временное развертывание в соответствии с условиями договора, будет обязано информировать Совместную консультативную группу о целях и продолжительности развертывания, наряду с описанием объекта проверки, а также происхождении и предназначении соответствующих ОДВТ; и (С) решительно отклонят любую попытку государства-участника использовать согласно договору право на легитимацию военных развертываний на постоянной основе, либо проведения таковых без однозначного согласия государства-участника, на чьей территории предполагается разместить войска или вооружения друтого государства-участника» .

Кроме того, Соединенные Штаты и их союзники ио блоку обязались выступать против любых акций, связанных с угрозой применения ОДВТ в одностороннем наступательном порядке (Условие 12).

21 мая США выступили с совместным заявлением с Азербайджаном, согласно которому они «признавали отсутствие иностранных военных баз на территории последнего и поддерживали занятую Азербайджаном позицию относительно того, что исключительно временное присутствие иностранных войск на его территории может осуществляться только на основе должным образом заключенного соглашения в соответствии с его конституцией и международным правом»[20].

В целом, однако, несмотря на все предпринятые участниками договора усилия и компромиссный характер достигнутых договоренностей с явным «креном» в пользу России, окончательно снять фланговую проблему с повестки дня гак и не удалось. Стартовавшие же в январе 1997 г. переговоры по адаптации ДОВСЕ привели к тому, что она возникла вновь, на этот раз в свете трансформации договора к новым военно-политическим реалиям на континенте.

Период 1990-1996 гг., характеризующийся колоссальными по своим масштабам фундаментальными геополитическими переменами в Европе и мире в целом применительно к судьбе режима ДОВСЕ можно характеризовать как эпоху вынужденной и при этом несистемной трансформации договора. Реальная обстановка требовала экстренных мер по модернизации большинства параметров договора (будь то распределение количественных лимитов между новыми участниками, фланговые ограничения для России и Украины, проблематика ограничения личного состава ВС госу- дарств-участников, вопросы транспарентности количественного состава морской авиации постоянного наземного базирования бывшего Черноморского флота СССР ввиду его раздела между Россией и Украиной и т. д.).

Итоги предпринятых в этой связи мероприятий носили неоднозначный характер. Так, например, Ташкентское соглашение от 15 мая 1992 г., являющееся единственным определяющим документом в части распределения количественных квот ОДВТ среди восьми бывших советских рес- публик-учасгников ДОВСЕ (России, Белоруссии, Украины, Азербайджана, Грузии, Армении, Молдовы и Казахстана), вплоть до настоящего момента (2011 г. - прим, авт.) гак и не обрело юридической силы ввиду нежелания участников нагорно-карабахского конфликта - Армении и Азербайджана юридически и фактически лимитировать свои потенциалы обычных наступательных вооружений. Тем не менее, на протяжении всех прошедших лет его участники в целом придерживались установленных потолков.

Фланговый документ (1996) также не принес ожидаемого разрешения давно назревшей (прежде всего для России и отчасти для Украины) проблемы. Хотя размеры соответствующих зон и были значительно сокращены (в России из зоны Северокавказского ВО были исключены Астраханская, Волгоградская и часть Ростовской областей, из зоны Ленинградского ВО - Псковская область, на Украине - часть Одесской области), а потолки в старых границах на период после 31 мая 1999 г. существенно повышены для России (на 500 танков, 2320 боевых бронемашин, 720 единиц артиллерии) и по большей части уменьшены для Украины (на 280 танков и 540 стволов артиллерии, но с одновременным повышением на 50 единиц лимита по бронемашинам), окончательное решение этого наболевшего вопроса, а именно ликвидация фланговых ограничений как таковых, фактически было отложено на неопределенный срок.

При этом уже недалекое будущее, когда на момент вступления в силу параметров новых фланговых потолков Россия, ввиду резко обострившейся обстановки на Северном Кавказе и начатой в этой связи широкомасштабной контртеррористической операции была вынуждена значительно превысить последние , даже не начав исполнять, со всей неутешительной очевидностью продемонстрировало реальные пределы возможностей системы международных юридически обязывающих соглашений в сфере контроля над обычными вооружениями в Европе. В этой связи выполнение условий Флангового документа было начато Москвой не в соответствии с накладываемыми последним международными обязательствами, но вопреки таковым - исключительно по воле национального руководства и отнюдь не в установленный срок (31 мая 1999 г.), но лишь к концу 2001 г., когда в контртеррористической операции в Чечне наметился решительный перелом в сторону федеральных сил.

Вопрос же окончательной отмены фланговых ограничений для России не решен до сих пор (2011 г. - прим, авт.), хотя на протяжении 2000-х гг. Москва полностью привела наличное количество ОДВТ в соответствие с лимитами и продолжает поддерживать его в рамках установленных I Обзорной конференцией по рассмотрению действия ДОВСЕ (1996) шрани- чений, несмотря на официальный отказ (среди прочего) от их выполнения в соответствии с мораторием 2007 г.

Что касается наиболее позитивного события рассматриваемого периода в контексте попыток сохранения режима ДОВСЕ в качестве «краеугольного камня» европейской безопасности в области контроля над обычными вооруженными силами, а именно - принятия государствами- участниками договора в ходе Лиссабонского саммита ОБСЕ в декабре 1996 г. мандата переговоров по адаптации последнего к новым геополити- [21]

ческим реалиям, то, с высоты прошедшего времени можно с большой долей уверенности утверждать, что уже в гот период негативный исход данного процесса в контексте неблагоприятной судьбы его детища - адаптированного ДОВСЕ (АДОВСЕ) был фактически предрешен. Основанием для подобного утверждения является позиция западной стороны, еще в 1993-1994 гг. критически отзывавшейся относительно российских предложений но комплексной модернизации договора. Аргументы Североатлантического альянса в этой связи сводились к тому, что на момент начала дискуссии по данному вопросу (1994-1995 гг.) Россия сама еще не до конца выполнила положения ДОВСЕ-1990 (в части выхода на установленные количественные потолки ОДВТ), «оценивать (же - прим, авт.) возможные последствия расширения НАТО для режима ДОВСЕ (являвшиеся одним из ключевых побудительных мотивов российской стороны - прим, авт.) можно будет лишь после его фактического свершения»[22]. Тем самым Альянс стремился всячески замаскировать свое истинное стремление к отсутствию какого-либо внешнего контроля над собственными арсеналами обычных наступательных вооружений, в основе которого лежало, прежде всего, стремление добиться максимальной свободы в части перемещения последних по своему пространству, а также наполнения ими (по мере необходимости) территорий новых государств-участников. В згой связи вступление западной стороны в процесс выработки мандата переговоров по адаптации на Лиссабонском саммите ОБСЕ, а равно и участие в последующем диалоге, носило, по сути, не более чем отвлекающий характер, об истинных мотивах которого красноречиво свидетельствует продолжающийся вот уже двенадцать лет кризис вокруг ратификации ДОВСЕ-99.

  • [1] В соответствии с и. 3 ст. IV ДОВСЕ-1990, данный регион включал в себя: «всеевропейские островные территории. Королевство Бельгию, Венгерскую Республику, Федеративную Республику Германию, Королевство Данию, включая Фарерскиеострова, Итальянскую Республику, Великое Герцогство Люксембург, КоролевствоНидерландов, Республику Польша, Соединенное Королевство Великобритании иСеверной Ирландии, часть территории Союза Советских Социалистических Республик, охватывающую Прибалтийский, Белорусский, Прикарпатский и Киевскийвоенные округа, Французскую Республику и Чешскую и Словацкую ФедеративныеРеспублики».
  • [2] Квоты РФ по Ташкентскому соглашению от 15.05.1992 г.
  • [3] Центр по предотвращению конфликтов ОБСЕ (ЦПК ОБСЕ) основан 21 ноября1990 г. в соответствии с решением Парижского саммита глав государств и правительств СБСЕ с целью «оказания содействия Совету СБСЕ по снижению рисковвозникновения конфликтов», главным образом в военной сфере. ДеятельностьЦПК сосредоточена на целом спектре направлений, среди которых укреплениерегионального в сотрудничества (в т.ч. посредством т.н. «полевых миссий») наКавказе, в Центральной Азии, Восточной и Юго-Восточной Европе; работа в сфереанализа и планирования «полевых миссий»; работа в военно-политической области, главным направлением которой является поддержка Форума по сотрудничествув области безопасности (ФСОБ ОБСЕ) в части имплементации Мер доверия ибезопасности, а также администрирование Коммуникационной сети ОБСЕ и проведение различного рода тренингов, конференций и семинаров с целью содействияполному выполнению обязательств но Венскому документу-2011 и ряду других.
  • [4] 11' Танки 5541 ед. (потолок 6400 ед.); ББМ 10 198 ед. (потолок 11 480 ед.); артиллерия 6011 ед. (потолок 6415 ед.); самолеты 2891 ед. (потолок 3416 ед.); вертолеты812 ед. (потолок 890 ед.). Источник: Сводная таблица на основании данных, доступных к 1.01.1997 г. СКГ, 18.03.1997 г.
  • [5] ДОВСЕ, С. 58-59.
  • [6] Итоговый документ Первой конференции по рассмотрению действия Договора об обычных вооруженных силах в Европе и Итогового акта переговоров о численности личного состава // (http://www.osce.org/documents/doclib/1996/05/13755_ru.pd0
  • [7] 1800 танков, 2600 ББМ, 1615 артсистем, 294 самолета, 80 вертолетов.
  • [8] Биккинин Б., Разумовский А. (журнал "Армия" ВС РБ) //(http://www.slavmir.ru/arhiv97/sibl8iun.htm)
  • [9] Сводная таблица данных, доступных к 1.01.1997 г. СКГ, 18 марта 1997 г.
  • [10] Количественные потоки по ДОВСЕ и наличие вооружений по состоянию на1.01.2000 г. Joint Consultative Group, Group on Treaty Operation and Implementation,JCG.TOI/15/98, 13 July 1999.
  • [11] Пэк, Ж.-К. Армения и Азербайджан подумывают о выходе из ДОВСЕ в год«большой неопределенности» для ОБСЕ. 7.01.2008 г. //(http://russian.eurasianet.org/deparlments/insighl/articles/eav010708aru.shlml)
  • [12] Согласно условиям ДОВСЕ, тяжелые вооружения сухопутных войск, помимообщих количественных уровней, ограничивались также и на региональном уровнес тем, чтобы, отвести в глубь фланговой страны большую часть из них. Согласноэтим ограничениям СССР, а впоследствии и РФ получала возможность иметь врегулярных частях в обширной фланговой зоне, включавшей Ленинградский иСеверокавказский военные округа, лишь 700 боевых танков и 580 ББМ.
  • [13] ДОВСЕ налагал также значительные ограничения на Украину в части развертывании и базировании ее вооруженных сил на собственной территории.
  • [14] 12 Помимо Украины позицию России поддержали также Армения и Белоруссия.
  • [15] |2Х Исландия, Норвегия, Россия (Ленинградский и Северокавказский ВО), Украина(Одесская область), Греция, Турция, Румыния, Болгария, Молдова, Грузия, Армения. Азербайджан.
  • [16] ГУАМ — региональная организация, созданная в октябре 1997 г. Грузией, Украиной, Азербайджаном и Молдавией (с 1999 г. по 2005 г. в организацию входилтакже Узбекистан). В качестве политических причин называлось стремление противостоять намерениям России пересмотреть фланговые ограничения обычныхвооружённых сил в Европе и опасения, что это могло бы узаконить присутствиероссийских вооружённых контингентов в Грузии, Молдавии и Украине независимоот их согласия.
  • [17] US Adoption of CFE Flank Document: Message by the President to the Congress. 14May 1997. // (hltp://www. acronym, org.uk/dd/ddl 5/15 flank.htm)
  • [18] Ibid.
  • [19] |3- тыл
  • [20] Ibid.
  • [21] По состоянию на осень 1999 г. по официальным российским данным в общейсложности почти на 200 танков, 2150 ББМ и 300 артсистем. Источник: ЕжегодникСИ11РИ 2001: Вооружения, разоружение, международная безопасность. М., 2001.С.690.
  • [22] Study on NATO Enlargement. 03 Sep. 1995 //
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >