Защита прав граждан и юридических лиц в публичноправовых отношениях

Право на защиту можно рассматривать как элемент любого субъективного гражданского права, т.е. как одно из правомочий его обладателя. Он вправе воспользоваться законными способами защиты, которые представляют собой правоохранительные меры, обеспечиваемые государственным принуждением и направленные на устранение нарушения права, в том числе, путем прямого воздействия па нарушителя. Защита гражданских прав, нарушаемых решениями и действиями субъектов, наделенных властными публично-правовыми полномочиями, в силу правовой природы спорных правоотношений практически всегда осуществляются в юрисдикционных формах, т.е. посредством разрешения конфликтов в судебном, а в отдельных случаях, прямо предусмотренных законом - в административном порядке; принятое в административном порядке решение может быть оспорено в суде (пункт 2 статьи 11 ГК РФ).

К актам публично-правового характера, оказывающим прямое или косвенное воздействие на возникновение, развитие (изменение) и прекращение гражданских правоотношений относятся нормативные акты, индивидуальные распорядительные и правоприменительные акты (решения), действия (а в отдельных случаях - бездействие) органов государственной власти, должностных лиц, государственных служащих, органов местного самоуправления и муниципальных служащих. Аналогичное воздействие на гражданско-правовые отношения могут оказывать также акты и действия субъектов, которым государство делегирует отдельные полномочия в сфере публично-правового регулирования . Далее все указанные выше акты, действия, решения будут именоваться в обобщенном виде актами публично-правового характера или публично-правовыми актами.

Степень их влияния на возникновение, изменение и прекращение гражданских правоотношений может быть различной. Некоторые акты способны порождать отдельные гражданские права и обязанности самостоятельно, но в большинстве случаев они выполняют эту роль наряду с другими юридическими фактами, т.е. в качестве элемента сложного юридического состава. Например, принятое в соответствии с требованиями действующего законодательства решение органа местного самоуправления о предоставлении жилого помещения по договору социального найма гражданину, состоящему на учете в качестве нуждающегося в жилом помещении, является основанием для заключения такого договора (части 3 и 4 статьи 57 ЖК РФ); наличие данного решения порождает для лица, в отношении которого оно принято, право требовать заключения договора социального найма конкретного жилого помещения (возникает субъективное право на заключение договора). Что же касается вещного права на объект недвижимого имущества, включающего правомочия владения и пользования, то оно возникает у гражданина лишь после заключения договора социального найма и осуществления государственной регистрации права на жилое помещение, предоставленное нанимателю по данному договору. Таким образом, решение о предоставлении жилья является необходимым элементом единого комплекса юридических фактов, порождающих вещное право определенного лица на конкретный объект недвижимости.

Разрешение конфликта по поводу неправомерного осуществления властных полномочий может иметь своей целью защиту определенных гражданских прав, которые возникают или прекращаются на основании актов публично-правового характера. Например, оспаривание в Суде по интеллектуальным правам решения палаты по патентным спорам, которая удовлетворила возражение против регистрации товарного знака и признала недействительным предоставление правовой охраны данному товарному знаку (статья 1513 ГК РФ), направлено непосредственно на защиту исключительного права на товарный знак.

Во многих случаях публично-правовые акты способны лишь создавать предпосылки для такого развития гражданских правоотношений, которое впоследствии будет способствовать возникновению или прекращению у конкретных лиц субъективных прав и обязанностей, т.е. оказывают на формирование и изменение гражданско- правовых связей косвенное, опосредованное влияние. Неправомерное осуществление властных полномочий в этой ситуации непосредственно затрагивает лишь те права подчиненного субъекта, которые относятся к сфере публичных правоотношений, но при этом могут нарушать охраняемые законом частно-правовые интересы. Такого рода интересы являются самостоятельным объектом юридической защиты. Например, следствием неправомерного бездействия судебного пристава-исполнителя является нарушение прав взыскателя, предусмотренных законодательством об исполнительном производстве, а также его гражданско-правовых интересов, связанных со взысканием долга в денежном выражении, возвратом незаконно удерживаемого должником имущества, устранением препятствий, не позволяющих реализовать права и т.д.

Характер и степень влияния актов публично-правового характера на возникновение, развитие и прекращение субъективных гражданских прав и обязанностей предопределяет использование конкретных способов защиты гражданского права, предусмотренных статьей 12 ГК РФ, а также иных способов, не включенных в установленный этой статьей перечень, но предусмотренных иными нормами действующего законодательства. Толкование статьи 12 ГК РФ в системной связи с другими нормами Кодекса позволяет утверждать, что указанные в статье 12 способы защиты гражданского права подлежат применению также и для защиты охраняемых законом частно-правовых интересов.

Специальными способами защиты прав и интересов, нарушаемых актами публично-правового характера, являются признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления, а также неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону.

Если первый способ может применяться в качестве самостоятельного требования, непосредственно направленного на восстановление нарушенных прав и интересов, то второй применяется лишь в связи с рассмотрением иных требований, т.е. его использование всегда носит дополнительный характер. Это средство защиты гражданских прав закреплено в статье 12 ГК РФ в развитие положений, предусмотренных статьей 120 Конституции РФ: в части первой данной статьи сформулирован конституционный принцип независимости судей и подчинения их только закону; согласно части второй суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом.

Ни Конституция РФ, ни ГК РФ не уточняют, идет ли в данном случае речь об актах индивидуального или нормативного регулирования. Согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда РФ в случаях, предусмотренных частью 2 статьи 120 Конституции РФ, оценке с точки зрения соответствия закону подлежат именно нормативные акты. В части 8 статьи 201 АПК РФ понятие «применение» использовано в другом контексте: раскрывая последствия принятия решения арбитражного суда о признании недействительным ненормативного правового акта полностью или в части, данная норма предусматривает, что со дня принятия судебного решения «указанный акт или отдельные его положения не подлежат применению». И правоприменительная практика дает немало примеров того, как суды на основании части 2 статьи 120 Конституции РФ приходят к выводу о недопустимости применения индивидуальных правовых актов, которые ранее не были оспорены в судебном порядке, и проверка которых на предмет соответствия действующему законодательству произведена лишь в связи с рассмотрением другого дела, поскольку это имело значение для его правильного разрешения.

Наряду с указанными выше способами защиты гражданских прав и охраняемых законом интересов специальным средством юридической защиты от неправомерного воздействия публично-правового регулирования является институт судебного оспаривания нормативно- правовых актов (статья 13 ГК РФ). В отличие от индивидуальных правовых актов они включают в себя правовые нормы, т.е. правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

В большинстве случаев оспаривание нормативно-правовых актов является средством защиты частно-правовых интересов, но может выступать и в качестве меры, позволяющей защитить и восстановить субъективные гражданские права, если регулирующее воздействие правовых норм было направлено на изменение или прекращение определенных видов гражданских правоотношений.

Нарушение публично-правовым актом прав и /или охраняемых законом интересов лица, оспаривающего данный акт в суде общей или арбитражной юрисдикции, представляет собой одно из необходимых оснований для признания индивидуального правового акта незаконным, а нормативно-правового - недействующим.

Нормоконтроль, осуществляемый Конституционным Судом РФ, конституционными и уставными судами субъектов федерации, является средством защиты конституционных и иных публичных прав и свобод граждан и юридических лиц. Нарушение субъективных гражданских прав заявителей не может служить самостоятельным основанием для удовлетворения их требований о признании нормативно-правовых актов не соответствующими Конституции РФ, уставам и конституциям субъектов федерации. Обращаясь к защите своих экономических прав и свобод, гарантированных Конституцией РФ, а также соответствующими актами субъектов Российской Федерации, граждане и юридические лица могут преследовать цель опосредованного воздействия на гражданские правоотношения. Непосредственное восстановление гражданских прав в результате осуществления конституционного и уставного судопроизводства возможно лишь в тех случаях, когда следствием принятия судебного решения становится утрата юридической силы оспоренным нормативно-правовым актом, издание которого было направлено па изменение или прекращение определенных правоотношений.

Неправомерность актов публичного-правового характера по общему правилу является предпосылкой для применения таких способов защиты гражданских прав и охраняемых законом интересов как восстановление положения, существовавшего до нарушения права, пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения, возмещение убытков, компенсация морального вреда и др. Причем для целей восстановления прав, нарушенных индивидуальными актами публично-правового характера, далеко не всегда необходимо использование исковых средств защиты и выполнение связанных с этим процессуально-правовых условий, в частности, предъявления оплаченного государственной пошлиной гражданско-правового требования (иска). Процессуальное законодательство - Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 г. № 95-ФЗ (далее - АПК РФ) и Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8.03.2015 г. № 21-ФЗ (далее - КАС РФ) - устанавливает императивные правила, в соответствии с которыми суды общей и арбитражной юрисдикции, принимая решения о признании указанных выше актов незаконными, обязывают субъектов, наделенных властными полномочиями, чьи акты были оспорены, устранить допущенные нарушения прав и свобод граждан, юридических лиц и иных заявителей по делам этой категории (пункт 1 части 2 статьи 227 КАС РФ, части 4, 5 статьи 201 АПК РФ).

Обычно такого рода предписания, включаемые в резолютивную часть судебного акта, предусматривают конкретные меры, направленные на восстановление положения, существовавшего до нарушения права, на пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения, а также на осуществление действий, от совершения которых субъект, наделенный властными полномочиями, ранее неправомерно уклонялся. Суд вправе и обязан по собственной инициативе применить подобные меры, непосредственно направленные на восстановление законности в сфере осуществления уполномоченными субъектами публично-правовых функций, если это необходимо для достижения целей правосудия, к числу которых относится защита прав граждан, организаций и иных субъектов права (часть 1 статьи 1, пункт 2 статьи 3 КАС РФ, статья 2 АПК РФ). Например, само по себе признание действий или бездействия органа государственной власти незаконными не позволяет реализовать эти цели при отсутствии предписания суда об устранении конкретного нарушения посредством исполнения органом государственной власти определенных действий в соответствии с требованиями законодательства.

Что же касается неблагоприятных имущественных и иных гражданско-правовых последствий неправомерного осуществления властных полномочий, которые проявляются в виде материальных и/или моральных издержек, то применение таких способов защиты права как возмещение убытков и компенсация морального вреда зависит от волеизъявления заинтересованных лиц, которые вправе предъявить соответствующие исковые требования.

Согласно пункту 2 статьи 15 ГК РФ убытки представляют собой расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). Моральный вред по смыслу статьи 1101 ГК РФ заключается в том, что потерпевший испытывает либо только нравственные, либо одновременно физические и нравственные страдания.

Наступление указанных выше последствий правонарушений, в том числе связанных с неправомерным осуществлением публичноправовых функций, является одним из оснований возникновения обязательств вследствие причинения вреда.

Согласно статье 1069 ГК РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта федерации или казны муниципального образования. В этих случаях применяется общая норма, предусматривающая в качестве одного из условий привлечения к гражданско-правовой ответственности вину правонарушителя: согласно пункту 2 статьи 1064 Кодекса лицо, причинившее вред, освобождается от его возмещения, если докажет, что вред причинен не по его вине.

Статья 1070 ГК РФ устанавливает специальные правила возмещения вреда, причиненного незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда; вина в этих случаях не является необходимым условием наступления гражданско- правовой ответственности. В зависимости от статуса потерпевшего основания привлечения к ответственности имеют следующие отличия: гражданам возмещается вред, причиненный в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, а также незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного ареста;

юридические лица имеют право на возмещение вреда в случаях незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности.

В иных случаях вред, причиненный гражданам и юридическим лицам незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда возмещается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены статьей 1069 ГК РФ. Соответствующая отсылочная норма сформулирована в пункте 2 статьи 1070 Кодекса; здесь же вводится дополнительное условие возмещения вреда по правилам статьи 1069 ГК РФ применительно к случаям причинения вреда при осуществлении правосудия: вина судьи, принявшего незаконный судебный акт, должна быть установлена приговором суда, вступившим в законную силу, т.е. необходимой предпосылкой наступления гражданско-правовой ответственности является привлечение судьи к уголовной ответственности, завершившееся вынесением в отношении него обвинительного приговора.

Для других случаев возмещения вреда, которые подпадают под действие статьи 1069 ГК РФ, аналогичные нормы, которые так же однозначно закрепляли бы последовательное, взаимообусловленное применение различных средств защиты прав и интересов участников гражданских и связанных с ними публичным правоотношений, законом прямо не установлены.

Правоприменительная практика допускает возможность предъявления иска о возмещении вреда, причиненного ненормативными актами публично-правового характера, при отсутствии принятого ранее судебного решения о признании его незаконным; не является обязательным и заявление самостоятельного требования об оспаривании такого акта одновременно с заявлением иска о возмещении убытков и / или морального вреда. Доводы о незаконности ненормативного правового акта, а также действий или бездействия органа государственной власти, должностного лица и т.д. могут быть положены в основание иска, т.е. стать одним из элементов гражданско-правового требования о возмещении вреда. Однако такая схема защиты неприемлема, если истец ссылается на незаконность ненормативных актов и действий, обжалование и проверка которых осуществляется в рамках уголовного процесса (в порядке статьи 125 УПК РФ). В этих случаях необходимым условием возмещения вреда становится наличие принятого в предусмотренном законом порядке решения, устанавливающего неправомерность актов или действий органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры, суда.

Что же касается вреда, причиняемого субъектам гражданских правоотношений нормативно-правовыми актами, то в зависимости от их статуса соотношение разнородных способов защиты может быть многовариантным.

Если нормативный акт или отдельные правовые нормы перестали действовать, фактор их неправомерности будет выступать в качестве одного из оснований иска о возмещении вреда. В случаях признания нормативных актов полностью или в части неконституционными или недействующими в предусмотренном законом судебном порядке истец освобождается от доказывания неправомерности указанных выше юридических норм. Если эти нормы утратили силу по другим основаниям (например, в результате издания иного нормативно-правового акта), вопрос об их правомерности может быть рассмотрен наряду с прочими основаниями иска, если оценка соответствия утративших силу правовых норм нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, соответствует компетенции данного суда. Так, суды общей юрисдикции не вправе принимать решения, которые устанавливали бы несоответствие правовых норм Конституции РФ, поскольку это исключительная прерогатива Конституционного Суда РФ.

Если вред причинен регулирующим воздействием нормативных актов, сохраняющих свою силу, то применение взаимосвязанных способов защиты строится с учетом правил разграничения подсудности и подведомственности гражданско-правовых споров и дел об оспаривании нормативно-правовых актов. В тех случаях, когда осуществление функций нормоконтроля в отношении нормативного акта относится к компетенции того же суда, которому подведомственно и подсудно дело по иску о возмещении вреда, заинтересованное лицо заявляет последовательно или одновременно оба взаимосвязанных требования. Если же дело об оспаривании нормативно-правового акта относится к компетенции другого суда, то решение данного суда, вступившее законную силу, становится одним из необходимых условий для удовлетворения исковых требований о возмещении ущерба.

Помимо рассмотренных выше способов защиты гражданских прав и охраняемых законом интересов ГК РФ предусматривает возможность компенсации ущерба, причиненного личности или имуществу гражданина либо имуществу юридического лица правомерными действиями государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, а также иных лиц, которым государство делегировало властные полномочия (статья 16.1). Практика применения данной нормы демонстрирует расширительное толкование понятия «действия» (сообразно принятому в теории права разделению юридических фактов на действия и события), относя к нему действия, выражающиеся в принятии уполномоченными субъектами правовых актов, в т.ч. нормативного характера, например, акты государственного регулирования цен (тарифов).

В случаях, прямо предусмотренных действующим законодательством, право на компенсацию ущерба в соответствии со статьей 16.1 ГК РФ возникает в качестве самостоятельного субъективного гражданского права в связи совершением правомерного действия, принятием правомерного решения, изданием законного правового акта и т.п., которые привели к возникновению ущерба. Например, в рамках осуществляемого государственными органами тарифного регулирования в сфере ЖКХ могут приниматься акты, которые приводят к финансово- экономическим потерям у организаций, предоставляющих коммунальные услуги. Для их компенсации издаются нормативные акты о предоставлении юридическим лицам субсидий на возмещение затрат, возникающих в связи с ограничением размера платы граждан за коммунальные услуги, устанавливаются порядок и источники финансирования. При возникновении споров по поводу реализации права на получение субсидии ресурсоснабжающие организации на основании статьи 16.1 ГК РФ предъявляют соответствующие гражданско- правовые требования.

Неблагоприятные экономические последствия, указанные в статье 16.1 ГК РФ, по своему содержанию и характеру отличаются от вреда, который подлежит возмещению в соответствии со статьями 1069 и 1070 ГК РФ. Компенсация ущерба на основании статьи 16.1 не предполагает возмещения убытков в форме упущенной выгоды, а также компенсации морального вреда. Важнейшим специфическим признаком этой новой для российского гражданского права юридической конструкции является правомерный характер публично-правовых актов, которые, тем не менее, приводят к неблагоприятным экономическим последствиям. Соответственно, категория вины к правоотношениям, о которых говорится в статье 16.1 ГК РФ, вообще неприменима. Таким образом, условия, объем и характер компенсации, предусмотренной данной нормой, не позволяют отнести ее к институту гражданско- правовой ответственности за причинение вреда.

Вопросы и задания для самоконтроля:

  • 1. Какова роль актов публично-правового регулирования в возникновении и развитии гражданских правоотношений?
  • 2. Назовите основные отличительные признаки нормативно-правовых актов.
  • 3. Охарактеризуйте круг субъектов публично-правового регулирования в сфере экономических отношений.
  • 4. Раскройте содержание и условия применения различных способов защиты гражданских прав, нарушаемых в связи с неправомерным осуществлением функций публично-правового регулирования.
  • 5. Назовите условия возмещения вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления.

Литература:

  • 1. Болдырев О.Ю. Некоторые проблемы и особенности оспаривания нормативно-правовых актов в Российской Федерации / Конституционное и муниципальное право. 2013, № 2.
  • 2. Волков А.М. Реализация публичных прав частных субъектов / Административное право и процесс. 2013, № 12
  • 3. Ганичева Е.С. Концепция развития правового регулирования конституционного судопроизводства / Концепции развития российского законодательства. Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М. 2010.
  • 4. Жилин Г.А. Конституционное судопроизводство в механизме судебной защиты прав / Журнал конституционного правосудия. 2011, №4.
  • 5. Кабанова И.Е. К вопросу об отраслевой принадлежности норм о гражданско-правовой ответственности органов публичной власти и их должностных лиц / Гражданское право. 2014, № 2)
  • 6. Королев И.И. Гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. М.: Статут. 2014.
  • 7. Павлова М.С. Законный интерес как предмет судебной защиты по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов власти /Законодательство и экономика. 2011, № 3.
  • 8. Подшивалов Т.П. Судебная практика о порядке оспаривания зарегистрированного права на недвижимость / Право и экономика. 2013, №2.
  • 9. Потапенко С.В. Признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления как способ защиты гражданских прав / Гражданское право. 2012, № 5.

Белов В.Е., Ганичева Е.С., Горбачева О.Ю., Иванова С.А., Короткова М.В., Нахратов В.В., Овчинников А.А., Петрова И.В., Рахматулина Р.Ш., Санникова Л.В., Свиридова Е.А., Терновая О.А., Харитонова Ю.С., Юлова Е.С.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ