ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ФИНАНСИРОВАНИЯ ИНВЕСТИЦИОННЫХ ПРОЕКТОВ ПО ЭНЕРГОСБЕРЕЖЕНИЮ И ЭНЕРГОЭФФЕКТИВНОСТИ В РОССИИ

Тема энергосбережения приобрела большую актуальность, а повышение энергетической эффективности определено Президентом РФ в качестве одного из приоритетов инновационного развития страны. Подходя к исследованию вопросов нормативно-правового регулирования энергосбережения в Российской Федерации, необходимо отметить, что большое влияние на содержание национального законодательства в этой сфере оказывают принятые Россией международные обязательства.

В соответствии с Киотским протоколом Россия взяла на себя обязательство в период 2008—2012 гг. сохранить выбросы парниковых газов на уровне 1990 г. Опираясь на информацию, представленную в Энергетической стратегии России до 2020 г., в топливно-энергетической сфере к 2010 г. объем выбросов парниковых газов составил 75—80% от уровня 1990 г.

Следующим значимым документом является Соглашение о сотрудничестве государств-участников СНГ в области обеспечения энергоэффективности и энергосбережения (Кишинев, 7 октября 2002 г.), которым предусмотрено проведение согласованных действий в области экономического и научно-технического сотрудничества, маркетинга, использования передовых технологий в области обеспечения энергосбережения и энергоэффективности, унификации и гармонизации законодательства, обмена информацией и др.

Решение экономического совета СНГ от 13 марта 2009 г. «О проекте прогноза производства и потребления энергоресурсов государств- участников СНГ на период до 2020 года» предусматривает энерго- эффективный сценарий прогноза, который рассчитан на проведение интенсивной политики энергосбережения и решение проблем экологии, что предполагает актуализацию национальных (федеральных, региональных, муниципальных) энергетических программ в направлении обеспечения энергетической эффективности и энергосбережения за счет использования новейших научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, внедрения технологий нового поколения, разработки основных альтернативных видов энергетических ресурсов, решения экологических проблем в рамках Киотского соглашения.

Энергетическая стратегия России на период до 2030 г., утвержденная распоряжением Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. № 1715- р 1, среди мер государственной энергетической политики, необходимых для достижения энергетической эффективности экономики, называет формирование комплексного федерального и регионального законодательства по энергосбережению. Учитывая, что на момент утверждения Стратегии уже более десяти лет существовал специальный законодательный акт — Федеральный закон от 3 апреля 1996 г. № 28-ФЗ «Об энергосбережении» (утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 23.11.2009 № 261-ФЗ) постановка цели формирования законодательства в этой сфере не могла означать ничего другого, как создание нового законодательства, отличающегося комплексностью и содержащего некие прогрессивные подходы, повышающие результативность правового регулирования.

Законодательство в области энергосбережения и энергоэффективности представляет на сегодняшний день достаточно объемный пласт системы российского законодательства. Импульс в реализации государственной политики энергосбережения и энергоэффективности был дан указом Президента РФ от 4 июня 2008 г. № 889 «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики» и соответствующими поручениями Президента РФ и Правительства РФ. В соответствии с этим указом Президента РФ решениями расширенного заседания президиума Государственного совета РФ 2 июля 2009 г. и поручениями Правительства РФ в стране активизировалась работа по реализации государственной политики энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

В первую очередь это два базовых закона: Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» [ 11] (далее — Закон о техническом регулировании), который был дополнен пунктом, говорящим о том, что в технических регламентах в обязательном порядке должны содержаться требования повышения энергетической эффективности и Закон об энергосбережении, разработанный во исполнение указа Президента РФ от 4 июня 2008 г. № 889 «О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики», в котором была поставлена задача снижения к 2020 г. энергоемкости валового внутреннего продукта Российской Федерации не менее чем на 40% по сравнению с 2007 г.

Для решения вопросов повышения энергетической эффективности в России применяются механизмы технического регулирования. Речь, в частности, идет о Законе о техническом регулировании.

Бесспорно, базовым законом в исследуемой сфере в настоящее время является Федеральный закон от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности». На сентябрь 2015 г. в Закон были внесены изменения на основании 25 федеральных законов.

В данном Законе сформулированы принципы правового регулирования в области энергосбережения и энергоэффективности в России:

  • 1) эффективное и рациональное использование энергетических ресурсов;
  • 2) поддержка и стимулирование энергосбережения и повышения энергетической эффективности;
  • 3) системность и комплексность проведения мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности;
  • 4) планирование энергосбережения и повышения энергетической эффективности;
  • 5) использование энергетических ресурсов с учетом ресурсных, производственно-технологических, экологических и социальных условий.

Основная направленность Закона об энергосбережении — повышение эффективности экономики за счет внедрения энергосберегающих технологий с помощью механизмов государственного управления и мер государственной поддержки. Здесь отражены все основные законодательные инициативы, необходимые для успешной реализации политики энергосбережения в России:

  • ? установление классов энергетической эффективности и маркировки бытовых энергопотребляющих устройств, компьютерной и организационной техники, находящихся в обращении на территории Российской Федерации, введение запрета и ограничений на производство в оборот в Российской Федерации отдельных видов энергетических устройств, допускающих непроизводительный расход энергетических ресурсов;
  • ? введение требования о проведении обязательного энергетического аудита не реже одного раза в пять лет для организаций с государственным и муниципальным участием (доля — более 50%);
  • ? введение порядка обязательной разработки, утверждения и реализации региональных, межмуниципальных и муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности;
  • ? установление требования по ведению государственного энергетического реестра и учета применения энергосберегающих производственных технологий на территории регионов Российской Федерации;
  • ? выделение субсидий и межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, муниципальных бюджетов на реализацию региональных и муниципальных программ;
  • ? информационная и образовательная поддержка мероприятий по энергосбережению и повышению энергоэффективности.

В целях реализации Закона об энергосбережении с участием Минэнерго России разработаны и приняты постановления Правительства РФ:

  • 1) от 20 февраля 2010 г. № 67 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам определения полномочий федеральных органов исполнительной власти в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности»;
  • 2) от 31 декабря 2009 г. № 1220 «Об определении применяемых при установлении долгосрочных тарифов показателей надежности и качества поставляемых товаров и оказываемых услуг»;
  • 3) от 31 декабря 2009 г. № 1221 «Об утверждении Правил установления требований энергетической эффективности товаров, работ, услуг, размещение заказов на которые осуществляется для государственных и муниципальных нужд» (далее — Постановление Правительства РФ № 1221);
  • 4) от 31 декабря 2009 г. № 1222 «О видах и характеристиках товаров, информация о классе энергетической эффективности которых должна содержаться в технической документации, прилагаемой к этим товарам, в их маркировке, на их этикетках, и принципах правил определения производителями, импортерами класса энергетической эффективности товара» (далее — Постановление Правительства РФ № 1222);
  • 5) от 31 декабря 2009 г. № 1225 «О требованиях к региональным и муниципальным программам в области энергосбережения и повышения энергоэффективности» (далее — Постановление Правительства РФ № 1225).

Важным шагом на пути полномасштабной реализации Закона об энергосбережении является требование о разработке и утверждении региональных и муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергоэффективности. Именно программный метод призван системно и комплексно осуществлять мероприятия в сфере энергосбережения и энергоэффективности. В Постановлении Правительства РФ № 1225, в частности, определены перечень целевых показателей в области энергосбережения и энергоэффективности, а также перечень и сроки выполнения соответствующих мероприятий, проведение которых возможно с использованием внебюджетных средств. Планируемые и фактически достигнутые в ходе реализации программ показатели должны рассчитываться для каждого года на протяжении всего срока выполнения предполагаемых мероприятий.

Постановлением Правительства РФ № 1222 был установлен перечень видов товаров, на которые распространяется требование о содержании информации о классе энергетической эффективности в технической документации, прилагаемой к этим товарам, в их маркировке, на их этикетках, а приказом Минпромторга России от 29 апреля 2010 г. № 357 «Об утверждении Правил определения производителями и импортерами класса энергетической эффективности товара и иной информации о его энергетической эффективности...» были утверждены соответствующие правила, гармонизированные с положениями директив ЕС.

В то же время следует отметить, что в Постановлении Правительства № 1222 включены виды продукции, которые в настоящее время не подлежат маркировке энергоэффективности в ЕС, что может привести к некоторым проблемам. Необходимость определения параметров энергоэффективности, отличных от принятой в ЕС практики, может привести к существенному росту издержек изготовителей, связанных с необходимостью получения альтернативных европейским параметров энергоэффективности при физической невозможности своевременно обеспечить всю вводимую в оборот продукцию необходимой информацией.

Весомую долю в структуре Закона об энергосбережении занимают вопросы энергоэффективности зданий, строений, сооружений. Главным международным документом в сфере энергосбережения и энергоэффективности объектов недвижимости принято считать Европейскую директиву 2002/91/ЕС (EPBD). Директива EPBD устанавливает общие границы методологии расчета энергетической эффективности зданий, применимость минимальных требований к энергетической эффективности для новых зданий и зданий при реконструкции, энергетическую сертификацию зданий (энергетическая паспортизация).

В Законе об энергосбережении выделены две главы, посвященные непосредственно зданиям. В частности, вводятся следующие требования в отношении зданий: наличие в обязательном порядке энергетического паспорта для всех возводимых и реконструируемых зданий, наличие в проекте раздела, посвященного энергосбережению с указанием класса энергетической эффективности объекта, причем эта энергетическая эффективность должна подтверждаться измерениями после ввода здания в эксплуатацию, контроль показателей энергоэффективности здания каждые пять лет его эксплуатации, информирование потребителей о классе энергоэффективности здания. Государство в лице федеральных, региональных и муниципальных властей субсидирует увеличение энергетической эффективности здания.

В поддержку исполнения Закона об энергосбережении планировалось принять около 100 нормативных правовых документов. Их состав и сроки разработки были обозначены в распоряжении Правительства РФ от 1 декабря 2009 г. № 1830-р «План мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности в Российской Федерации, направленных на реализацию Федерального закона „Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"» (далее — Распоряжение Правительства РФ № 1830-р). В частности, в разделе III Распоряжения Правительства РФ № 1830-р перечислялись мероприятия по повышению энергоэффективности в жилищном фонде.

Уже приняты (правда, со значительной задержкой по времени) документы из этого списка. Стоит отметить постановление Правительства РФ от 25 января 2011 г. № 18 «Об утверждении Правил установления требований энергетической эффективности для зданий, строений, сооружений и требований к Правилам определения класса энергетической эффективности многоквартирных домов» (далее — Постановление Правительства РФ № 18), приказ Министерства регионального развития РФ от 8 апреля 2011 г. № 161 «Об утверждении Правил определения классов энергетической эффективности многоквартирных домов и требований к указателю класса энергетической эффективности многоквартирного дома, размещаемому на фасаде многоквартирного дома».

Для закрепления мер стимулирующего характера в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности Законом об энергосбережении предусмотрен ряд действенных изменений в российском законодательстве. В частности, в Налоговом кодексе РФ (НК РФ) появились новые основания для предоставления инвестиционного налогового кредита организации, являющейся налогоплательщиком соответствующего налога:

  • 1) проведение этой организацией научно-исследовательских или опытно-конструкторских работ либо технического перевооружения собственного производства, в том числе направленного на повышение энергетической эффективности производства товаров, выполнения работ, оказания услуг;
  • 2) осуществление этой организацией инвестиций в создание объектов, имеющих наивысший класс энергетической эффективности, в том числе многоквартирных домов, и (или) относящихся к возобновляемым источникам энергии и (или) относящихся к объектам по производству тепловой энергии, электрической энергии, имеющим коэффициент полезного действия более чем 57%, и (или) иных объектов, технологий, имеющих высокую энергетическую эффективность, в соответствии с перечнем, утвержденным Правительством РФ (ст. 67 НК РФ). Причем НК РФ прямо устанавливает по этим основаниям ту сумму кредита, на которую предоставляется инвестиционный налоговый кредит, — 30% стоимости приобретенного заинтересованной организацией оборудования, используемого исключительно для перечисленных выше целей в области повышения энергоэффективности. Кроме того, НК РФ дополнен в части возможности применения специального коэффициента, применяемого налогоплательщиками к основной норме амортизации (но не выше двух), в отношении амортизируемых основных средств, относящихся к объектам, имеющим высокую энергетическую эффективность, в соответствии с перечнем таких объектов, установленным Правительством РФ, или к объектам, имеющим высокий класс энергетической эффективности, если в отношении таких объектов, в соответствии с законодательством РФ, предусмотрено определение классов их энергетической эффективности (ст. 259.3 НК РФ).

Законом об энергосбережении вносятся изменения и дополнения и в другие законодательные акты с целью создания условий для экономической заинтересованности субъектов, действующих в сфере повышения энергоэффективности. Федеральными законами от 14 апреля 1995 г. № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», от 30 декабря 2004 г. № 210- ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» теперь предусмотрены основания и условия учета и применения долгосрочных тарифов, установленных для организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, долгосрочных параметров регулирования деятельности соответствующих организаций, обязательства по концессионным соглашениям, объектами которых являются системы тепло- и электроснабжения, а также закреплена возможность заключения долгосрочных (на срок более чем один год) договоров снабжения тепловой энергией (мощностью).

В части регулирования заключения и оплаты государственных (муниципальных) контрактов БК РФ особо выделен случай заключения государственных или муниципальных энергосервисных договоров (контрактов), в которых цена определена как процент от стоимости сэкономленных энергетических ресурсов, на срок, превышающий срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств. Расходы на оплату таких договоров (контрактов) планируются и осуществляются в составе расходов на оплату соответствующих энергетических ресурсов (услуг на их доставку) (ст. 72 БК РФ).

На результативность применения Закона об энергосбережении существенное влияние может оказать его общая незавершенность, неполнота правового регулирования на законодательном уровне. В настоящем Законе содержится 19 отсылок к различным нормативным правовым актам Правительства РФ, 12 отсылок к нормативным правовым актам, утверждаемым уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Закон построен таким образом, что без этого внушительного комплекса нормативных правовых актов он действовать практически не может. Например, ст. 14 Закона об энергосбережении средством повышения энергетической эффективности экономики субъектов Российской Федерации и экономики муниципальных образований называет разработку региональных и муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности. Закон содержит перечень обязательных положений таких программ, формулирует специальные требования к программам. Однако в нем также предусматривается специальный нормативный правовой акт Правительства РФ, который должен утвердить требования к региональным, муниципальным программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

В результате принято Постановление Правительства РФ № 1225.

Таким образом, Закон об энергосбережении свидетельствует о продолжающемся поиске и развитии процесса формирования правовых средств стимулирования деятельности по повышению энергетической эффективности и по энергосбережению. Присущие ему недостатки, в том числе концептуального характера, не могут не отразиться на общей результативности достижения поставленных целей. Последовательная работа по преодолению уязвимых моментов нового законодательного акта и соответствующих документов программного характера способна положительно повлиять на эффективность законодательства об энергосбережении и энергоэффективности, сделать его по-настоящему действенным и в конечном счете привести к экономному, бережному отношению к природным ресурсам.

В настоящее время дорабатываются требования к энергетической эффективности зданий, строений и сооружений. Наличие данных требований позволит сформировать точное задание для создания энерго- эффективных зданий. Необходимо отметить и значительную работу в этой сфере Министерства регионального развития по актуализации нормативной базы. Многие СНиП обновлены и стали Сводами правил, в том числе обновляются и СНиП «Тепловая защита зданий». Основные правила энергосбережения изложены также в соответствующих национальных стандартах (ГОСТ). В настоящее время принят международный стандарт по энергоменеджменту предприятия (ISO 50001).

В последнее время работы по техническому регулированию и стандартизации в области энергосбережения и энергоэффективности активизировались. В июне 2009 г. создан специализированный Технический комитет № 039 «Энергосбережение, энергетическая эффективность, энергоменеджмент». В 2011 году Техническим комитетом разработано 11 первых редакций и две окончательные редакции национальных стандартов, утверждено 13 национальных стандартов, ведутся работы по переоформлению трех национальных стандартов в межгосударственные.

В июне 2010 г. создан Технический комитет в области возобновляемых источников энергии — ТК 330 «Процессы, оборудование и энергетические системы на основе возобновляемых источников энергии». Деятельность ТК 330 сосредоточена на следующих видах возобновляемых источников энергии: на гидроэнергетике, ветроэнергетике, солнечной энергетике, приливной энергетике, энергетике на основе морских течений и волн, геотермальной энергетике, многофункциональных энерготехнологических комплексах. В 2014 году ТК 330, наряду еще с четырьмя техническими комитетами, преобразовано в ТК 016 «Электроэнергетика».

Важным шагом на пути внедрения энергоэффективных технологий, на наш взгляд, является принятие постановления Правительства РФ от 17 июня 2015 г. № 600 «Об утверждении перечня объектов и технологий, которые относятся к объектам и технологиям высокой энергетической эффективности» и внесение изменений в Постановление Правительства РФ № 1221.

В настоящее время в области энергосбережения и повышения энергоэффективности было принято пять федеральных законов, два указа Президента РФ, 52 постановления и распоряжения Правительства РФ, девять документов Министерства энергетики РФ, четыре документа Министерства экономического развития РФ, два документа Госстроя РФ, шесть документов Министерства регионального развития РФ [12].

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >