Нормативно-правовое регулирование пассажирского транспорта на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований
Субъекты Российской Федерации самостоятельно осуществляют законодательное регулирование по предметам своего ведения, в том числе и в области нефедерального автомобильного и городского электрического транспорта. Отсутствие общетранспортного федерального закона сдерживает принятие законов о транспорте субъектов Федерации. В настоящее время около половины субъектов Федерации ввели в действие законы о городском наземном пассажирском транспорте, принятые на основе типового проекта, разработанного в 1992 г. в Государственном научно-исследовательском институте автомобильного транспорта (НИИАТ).
Законы субъектов Российской Федерации о городском пассажирском транспорте (ГПТ) регулируют организацию транспортного обслуживания населения, формирование системы муниципальных маршрутов и эксплуатационной деятельности на них организаций автобусного, троллейбусного и трамвайного транспорта, финансирование перевозок, выполняемых в порядке исполнения государственного и муниципального заказа, реализацию программ развития ГПТ в регионе и ряд других вопросов.
В результате разграничения конкретизируются права и ответственность субъекта Российской Федерации и муниципальных образований в части управления муниципальным транспортом и муниципальными перевозками. Существуют две основные организационно-правовые и экономические модели организации соответствующих отношений. По первой модели муниципальный транспорт остается в ведении субъекта Российской Федерации. Например, такая модель использована в Московской области и городах федерального значения. Так, в Московской области образовано Государственное унитарное предприятие (ГУП) «Мострансавто», в составе которого на правах филиалов функционируют технологически самостоятельные производственные единицы, осуществляющие перевозки пассажиров автобусами и легковыми автомобилями в различных городах области и прилегающих к этим городам районах.
Эти филиалы имеют организационную структуру и производственно-техническую базу, соответствующие самостоятельным автотранспортным организациям, но не имеют права юридического лица. ГУП «Мострансавто» осуществляет координированное управление филиалами, централизованное финансирование филиалов за счет средств, полученных из бюджетных источников. Рассмотренная модель требует соответствующего законодательного обеспечения на уровне субъекта Российской Федерации. Недостатком модели является ослабление участия городов в управлении своим ГПТ.
Альтернативой рассмотренной модели организации отношений является вторая модель, при которой ГПТ целиком передается в ведение соответствующих муниципальных образований, а за субъектом Российской Федерации сохраняются в основном контрольные функции и обязанность оказания поддержки. В последнем случае к органам местного самоуправления предъявляются повышенные требования в части создания соответствующей нормативной базы и финансирования деятельности ГПТ.
Под муниципальным образованием понимают городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах которых осуществляется местное самоуправление. Муниципальное образование имеет муниципальную собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Органы местного самоуправления выступают в интересах пассажиров заказчиком городских пассажирских перевозок, заключая с перевозчиками муниципальные контракты. Кроме пассажирских перевозок предметом муниципального контракта могут быть заказы транспортных услуг и работ с использованием средств транспорта по благоустройству территории муниципального образования и социально-транспортному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов транспортной инфраструктуры и др. Муниципальные контракты заключают преимущественно на конкурсной основе на основании предъявленного муниципального заказа в соответствии со ст. 33 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Общие правила заключения муниципальных контрактов специальным законом не установлены, и к ним по аналогии применяют правила государственных контрактов (глава 30, §4 и глава 37, §5 ГК РФ), действующие для поставки товаров и выполнения подрядных работ для государственных нужд.
Органы местного самоуправления устанавливают местные льготы пассажирам по оплате проезда, финансируют муниципальных перевозчиков в пределах сумм, предназначенных для этого в местных бюджетах.
В большинстве субъектов Российской Федерации приняты законы, регулирующие порядок муниципального заказа. Так, законом города Москвы от 15.02.2002 № 26 «О городском заказе» установлены основные правила, регулирующие отношения в связи с муниципальным заказом на услуги городского пассажирского транспорта, выполнение транспортных работ для нужд города.
Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указывается: «Органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления в доходы местных бюджетов федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации» (п. 4 ст. 37). В этой связи актуальной задачей является разработка и введение в действие социальных стандартов транспортных потребностей населения, а также мониторинг этих потребностей в целях обоснования региональных и местных программ транспортного развития.
