Споры об административных правонарушениях и защита публичных прав частных лиц

Российское законодательство прямо предусматривает возможность правового спора об административной ответственности. Это обосновывается особенностями регламентации порядка привлечения к административной ответственности арбитражными судами (глава 25 АПК РФ). Этот порядок радикально отличается от порядка привлечения к административной ответственности, установленного КоАП РФ, и в большей степени отвечает требованиям искового производства.

Дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ с особенностями, установленными в глава 25 АПК РФ и КоАП РФ. В соответствии с КоАП РФ стадия возбуждения дела об административном правонарушении лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях (ч. 3 ст. 28.1), завершается направлением этого протокола и других материалов дела судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать такие дела.

Дело в арбитражном суде может быть возбуждено лишь по заявлению заинтересованных лиц, содержащему конкретное правовое требование и оформленному в соответствии с установленными процессуальным законом правилами. КоАП РФ не предусматривает процедуры предъявления со стороны лиц, возбудивших дело об административном правонарушении, требования к органу, компетентному принять по нему решение о привлечении лица к административной ответственности.

Судебная практика. В судебном решении в удовлетворении требования недропользователя об отмене постановления о привлечении к ответственности по ч. 2 cm. 7.3 КоАП РФ за пользование недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, отказано. Заявителем не представлено доказательств принятия всех зависящих от него мер для обеспечения выполнения условий лицензирования либо для того, чтобы отказаться от права пользования недрами или обратиться с заявлением о приостановлении права пользования, или пересмотра условий лицензии при возникновении обстоятельств, существенно отличающихся от тех, при которых лицензия была предоставлена.

В ином случае суд правомерно отказал в удовлетворении требований частного субъекта недропользования об отмене постановления о привлечении его к административной ответственности за пользование недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и требований утвержденного технического проекта, поскольку невыполнение заявителем функционирования системы горно-экологического мониторинга образует объективную сторону вменяемого правонарушения и, тем самым, указывает на наличие в действиях заявителя состава правонарушения.

АПК РФ предоставляет заявителю — административному органу права стороны.

КоАП РФ устанавливает совершенно иной подход — в делах об административных правонарушениях отсутствует сторона обвинения: должностное лицо, составившее протокол об административном правонарушении, лишь направляет его судье, органу, должностному лицу, уполномоченному рассматривать данное дело.

По КоАП РФ судья, иной орган рассматривает дело в отсутствие, как сформулированного правового требования, так и такого участника, как заявитель, т.е. совмещает и функцию обвинения, и функцию принятия решения по делу. Отсутствие стороны означает и отсутствие принципа состязательности при рассмотрении дел об административных правонарушениях в порядке, предусмотренном КоАП РФ.

Дело об административном правонарушении, разрешаемое арбитражным судом в порядке, установленном в АПК РФ, вполне правомерно рассматривать как спор об административной ответственности или спор о привлечении к административной ответственности.

При этом заявление органа (должностного лица) исполнительной власти трактуется как административно-наказательный иск.

Итак, предусмотренный АПК РФ порядок производства по делам об административных правонарушениях, в отличие от производства, установленного КоАП РФ, имеет важные процессуальные черты, сближающие его с исковым производством, предназначенным для разрешения споров о праве: заявительный порядок возбуждения дела, наличие участников, аналогичных сторонам в исковом производстве, действие принципа состязательности.

По сути, дело об административном правонарушении, рассматриваемое арбитражным судом, это те же разногласия о правах и обязанностях сторон, которые суд разрешает в рамках искового производства. Однако здесь существенный акцент делается на обязанности лица, привлекаемого к административной ответственности, понести неблагоприятные последствия своего правонарушения, что и становится центральным элементом предмета правового спора.

Не менее значимую группу споров об ответственности составляют дела об оспаривании решений административных органов и должностных лиц о привлечении к административной ответственности. Дела об оспаривании таких решений административных органов связаны с делами об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) государственных и иных органов, рассматриваемых в порядке, установленном глава 24 АПК РФ и КоАП РФ. Это обусловлено тем, что в обоих случаях предметом оспаривания выступает административный акт.

Однако между этими делами имеются и существенные различия. Во-первых, суд может изменить или отменить оспариваемое решение административного органа, рассмотревшего дело об административном правонарушении (ч. 2 п. 3 ст. 211 АПК РФ; ст. 30.7 КоАП РФ). В делах об оспаривании ненормативных актов действий и решений суд не отменяет и не изменяет соответствующий акт или решение. В случае незаконности ненормативного акта или его части арбитражный суд признает его недействительным полностью, либо в части (ст. 201 АПК РФ). Суд общей юрисдикции принимает решение об обязанности соответствующего органа устранить допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к их осуществлению (ст. 258 ГПК РФ).

Существуют также различия в процедурах, которые связаны с положениями ч. 7 ст. 210 АПК РФ и ч. 3 ст. 30.6 КоАП РФ. Они устанавливают, что суд или арбитражный суд не связаны доводами, содержащимися в жалобе (заявлении) об обжаловании (оспаривании) решения административного органа, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме. Так, если заявитель оспаривает решение по мотивам несоразмерности назначенного наказания и просит изменить решение в этой части, а суд пришел к выводу, что решение принято административным органом, не управомоченным на это законом, либо нарушен порядок привлечения к ответственности, либо намомент вынесения оспариваемого решения истек срок давности привлечения к ответственности, либо наличествуют иные обстоятельства, исключающие применение административной ответственности, то решение признается незаконным и отменяется арбитражным судом, хотя бы заявитель и не просил об этом. Данное положение отсутствует в порядке разбирательства дел об оспаривании ненормативных актов, решений и действий (бездействия) органов публичной власти.

Несмотря на указанные различия, между делами об оспаривании ненормативных актов решений, действий (бездействия) государственных и иных органов и должностных лиц и делами об оспаривании решений о привлечении к административной ответственности сохраняется тесная связь. Она состоит в том, что в процессе производства по делу об административном правонарушении административные органы (должностные лица) совершают ряд процессуальных действий, в том числе путем принятия соответствующих актов.

К ним относятся: составление протокола об административном правонарушении, который является документом, фиксирующим совершение административного правонарушения и возбуждение дела о таком нарушении; вынесение определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования; принятие мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, в частности, изъятие вещей и документов, арест товаров, транспортных средств и иных вещей, осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов.

Соответствующие действия непосредственно затрагивают права лиц, в отношении которых они совершаются, и поэтому данные процессуальные действия административных органов (как и акты, являющиеся основанием их совершения) могут быть оспорены по правилам главы 24 АПК РФ и главы 25 КАС РФ, поскольку никакого иного порядка их оспаривания закон не предусматривает. Однако такие споры не относятся к спорам об ответственности. Это — административно-процессуальные споры.

Судебная практика. Прекращая производство по делу, арбитражный суд правильно исходил из того, что оспариваемый акт не относится к числу тех документов, которые могут быть оспорены в арбитражном суде, поскольку не порождает каких-либо права и обязанностей для юридического лица, не содержит властных предписаний, которые адресованы заявителю, а носит лишь рекомендательный характер, о чем свидетельствуют выводы и рекомендации должностного лица, проводившего проверку. Следовательно, спор о признании недействительным акта проверки в силу положений cm. 27 и 29 АПК РФ неподведомственен арбитражному суду.

Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным акта проверки соблюдения пользователями недр обязательных требований по геологическому изучению, рациональному использованию и охране недр Управления Росприроднадзора по Томской области^[1]. Как следует из материалов дела, управление провело внеплановую проверку общества по вопросам выполнения условий лицензионных соглашений и ранее выданных ему предписаний. По результатам проверки составлен акт. В нем содержится рекомендация рассмотреть вопрос о лишении общества права пользования недрами на лицензионном участке. По результатам проверки составлен протокол об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена cm. 7.3 КоАП РФ, на основании которого вынесено постановление о назначении административного наказания в виде штрафа.

В делах об оспаривании наказателъных постановлений административных органов (§2 главы 25 АПК и главы 30 КоАП РФ) суд не привлекает к ответственности, его роль ограничивается функцией судебного контроля — проверкой законности и обоснованности решения административного органа, которым лицо привлечено к административной ответственности. В этой судебной деятельности отсутствует карательная составляющая — назначение административного наказания^[2]. Суд может изменить постановление административного органа, но при этом не вправе усиливать наказание. Однако даже в таком контексте спор о законности и обоснованности решения административного органа не перестает быть спором об ответственности. Дело в том, что главный вопрос, который решает суд при рассмотрении заявления или жалобы, — это вопрос об ответственности соответствующего лица, что и является в данном случае предметом спора. При оспаривании решений о привлечении к административной ответственности суд, по существу, устанавливает все те обстоятельства, которые он выясняет по делам о привлечении к административной ответственности, поскольку дело судом проверяется в полном объеме.

Обращаясь к судебной практике по привлечению к административной ответственности природопользователей и лиц, нарушающих законодательство об охране окружающей среды, можно отметить, что постановления о привлечении к ответственности по ч. 2 cm. 7.3 КоАП РФ за пользование недрами с нарушением условий лицензии в виде несвоевременного представления сведений о состоянии и изменении запасов твердых полезных ископаемых, статистической отчетности по вопросам добычи полезных ископаемых отменяются и организации освобождаются от ответственности в связи с малозначительностью правонарушения.

Другие дела показывают, что суд правомерно отказывает в удовлетворении требований недропользователя об отмене постановления о привлечении к административной ответственности за пользование недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией, поскольку заявителем не представлено доказательств принятия всех зависящих от него мер для обеспечения выполнения условий лицензирования.

Для решения вопроса о квалификации административного правонарушения, заключающегося в осуществлении добычи подземных вод (использовании водозаборных скважин) без соответствующей лицензии, судам необходимо учитывать, что добыча подземных вод (использование водозаборных скважин) является одним из видов пользования недрами (ч. 3 cm. 9 ВК РФ, преамбула к Закону о недрах). Действия лиц, осуществляющих добычу подземных вод (использование водозаборных скважин) без соответствующей лицензии либо с нарушением требований, предусмотренных лицензией, образуют состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 или ч. 2 cm. 7.3 КоАП РФ, а не cm. 7.6 КоАП РФ.

Требования частных субъектов недропользования судом удовлетворяются, поскольку публичным субъектом либо не представлены доказательства использования указанного в лицензии участка недр для добычи подземных вод из скважины, либо факт использования обществом предоставленного ему участка недр не подтвержден, либо не исследован вопрос о наличии вины в совершении вменяемого правонарушения, либо пропущен срок давности привлечения к административной ответственности.

Процессуальные нормы КоАП РФ по правонарушениям, совершаемым в сфере охраны окружающей среды и природопользования, относятся законодателем к группе квалифицированных, совершение которых преследуется более жестко, нежели правонарушения в иных сферах, что требует высокопрофессионального подхода инспекторского состава при квалификации дел об административных правонарушениях в сфере экологической безопасности.

Под административно-правовым спором в сфере природопользования будет пониматься разногласие между публичными или публичными и частными субъектами административного права, выраженное в юридически значимых действиях, по вопросу различно понимаемых законно установленных прав и обязанностей и (или) законности правовых актов публичного администрирования природопользования, подлежащее рассмотрению и разрешению в неюрисдикционном и (или) юрисдикционном (административном и (или) судебном) порядке.

Можно также отметить и другие дела, рассмотренные в судах^[3].

Даже если само правонарушение действительно было, в ряде случаев привлечение к административной ответственности можно оспорить.

В частности, набор процессуальных оснований различается в зависимости от того, какую процедуру КоАП РФ предусматривает для привлечения к ответственности за совершение данного нарушения.

Дело в том, что по каждому конкретному составу дело об административном правонарушении рассматривает либо суд, либо административный орган. Иногда граница пролегает внутри одной статьи — между обычным и квалифицированным составом правонарушения. В таком случае необходимо проанализировать заявление административного органа и подготовить свои возражения. О том, как в своих возражениях сослаться на процессуальные нарушения, допущенные административным органом, рассмотрено ниже.

В остальных случаях (когда административный орган сам привлекает к ответственности без участия суда) организации или предпринимателю для защиты своих прав придется самостоятельно обращаться в суд.

Какие процессуальные нарушения влекут безусловный отказ в привлечении к ответственности, а какие нет.

Административный орган составляет протокол, собирает доказательства и обращается в арбитражный суд или к мировому судье с заявлением о привлечении нарушителя к административной ответственности.

Дела по административным правонарушениям, совершенным юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, как правило, рассматривают судьи арбитражных судов. В частности, это касается правонарушений в области охраны собственности, в промышленности, строительстве и энергетике, в области предпринимательской деятельности, финансов, налогов и сборов и т.д. (абз. 4 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ). В остальных случаях дела, например, об ответственности за представление в орган государственной регистрации заведомо ложных сведений (ч. 4 ст. 14.25 КоАП РФ), рассматриваются мировыми судьями (абз. 6 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ).

Если дело рассматривает арбитражный суд, то процесс проходит по правилам, которые установлены в главе 25 АПК РФ.

В своих возражениях лицо, привлекаемое к ответственности, может сослаться на процессуальные нарушения, которые допустил административный орган. Некоторые из таких нарушений суд расценивает как безусловные основания для непривлечения к ответственности:

• ? допущено существенное нарушение в протоколе об административном правонарушении;
• ? прокурор не известил надлежащим образом о времени и месте вынесения постановления о возбуждении дела.

К остальным (небезусловным, т.е. по усмотрению суда, по обстоятельствам дела) основаниям для непривлечения к ответственности относятся следующие случаи:

• ? допущены иные нарушения в протоколе об административном правонарушении;
• ? административный орган нарушил правила составления протокола осмотра;
• ? административный орган грубо нарушил правила организации и проведения проверки.

Кроме того возможны случаи, когда процессуальное нарушение допустил не административный орган, а сам суд в ходе рассмотрения дела. Если суд привлек организацию или предпринимателя к ответственности при том, что истек срок давности привлечения к административной ответственности, или если суд ошибочно привлек к административной ответственности индивидуального предпринимателя, назначив ему штраф как должностному лицу. В таких случаях необходимо обратиться с апелляционной жалобой на решение суда первой инстанции.

Решение арбитражного суда по делу о привлечении к административной ответственности обжалуется в порядке, который установлен в ч. 4.1 ст. 206 АПК РФ.

• [1] Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 08.05.2008 № Ф04-2917/2008(4873-А67-6) по делу № А67-4479/07.
• [2] Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 21.06.2011 по делу № А78-8283/2010.
• [3] Постановление АС Краснодарского края от 30.04.2015 по делу № А32-6708/2015; Постановление Верховного Суда РФ от 07.10.2015 № 302-АД 15-11840 по делу № А19-21153/2014; Постановление Одиннадцатого ААС от 13.09.2010 по делу № А55-8865/2010;Постановление ФАС Московского округа от 26.02.2013 по делу № А40-93740/12-147-891 (Магистральный газопровод «Сахалин — Хабаровск — Владивосток»); Постановление ФАС ЗСО от 11.03.2010 по делу № А75-11364/2009; Постановление ПрезидиумаВАС РФ от 25.01.2011 № 11143/10 по делу № A03-18070/2009; Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 02.09.2014 по делу № АЗЗ-21041/2013;Постановление Одиннадцатого ААС от 27.11.2009 по делу № А55-22397/2009.