Реализация и защита субъективных публичных прав

Необходимо серьезно усилить внимание к обеспечению надлежащей охраны и защиты интересов частных субъектов во всех сферах государственной жизни, прежде всего в административно-правовой сфере. Здесь они наиболее часто встречаются с определенными государственно-властными предписаниями, касающимися как осуществления их прав, так и выполнения ими обязанностей. Следовательно, можно говорить о различных способах обеспечения защиты прав частных лиц.

Разрешение административных споров

регулируется главным образом посредством трех основных видов законодательных актов: законы об административных процедурах; законы об административных судах и (или) об административном судопроизводстве; законы об альтернативных средствах разрешения споров.

В отдельных странах (Германия, Франция и другие) приняты два основных акта, касающиеся разрешения административных споров: закон об административных процедурах и закон об административном судопроизводстве[1].

В настоящее время по общему правилу, действующему в административном законодательстве РФ, административная жалоба на действия должностных лиц и государственных органов может быть подана в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) или направлена в суд. Имеющийся институт административной судебной жалобы не может и не должен исключать реализацию конституционных основ административного (досудебного и внесудебного) рассмотрения административных дел (ст. 45, 53 Конституции РФ).

При рассмотрении как общих, так и специальных административных жалоб на практике возникает ряд проблем, препятствующих своевременному, всестороннему и полному рассмотрению дел, возникающих из административных правоотношений, в административном (внесудебном) порядке, что неблагоприятным образом отражается на защите прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Особенно ярко это проявляется при подаче специальной административной жалобы в связи с огромным количеством административно-юрисдикционных органов, как привлекающих правонарушителей к административной ответственности, так и пересматривающих постановления о привлечении к административной ответственности частных лиц. При этом жалобы рассматриваются должностными лицами различных публичных органов, по большей степени не являющимися специалистами в области административного права и имеющими лишь общее представление о процедуре привлечения к административной ответственности, процессуальных особенностях при производстве по делу об административном правонарушении и зачастую не имеющими юридического образования.

В соответствии со ст. 30.1 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано в зависимости от органа (должностного лица), вынесшего постановление: в вышестоящий суд (если привлечение к ответственности производится на основании судебного акта), в районный суд или арбитражный суд по месту нахождения коллегиального органа (если постановление вынесено коллегиальным органом), в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный или арбитражный суд (если привлечение произведено должностным лицом).

Таким образом, действующим административно-процессуальным законодательством установлены две процедуры пересмотра постановлений по делу об административном правонарушении: внесудебная и судебная. При этом выбор конкретного порядка обжалования постановления по делу об административном правонарушении предоставлен лицу, привлекаемому к административной ответственности.

На практике складывается ситуация, когда в большинстве случаев привлекаемые к административной ответственности лица обращаются с заявлением о пересмотре постановления по делу об административном правонарушении непосредственно в судебные органы, минуя административную досудебную процедуру разрешения возникшего спора.

Суть юрисдикционного разрешения административных конфликтов состоит в том, что оно являет собой властно-принудительную технологию решения спорных проблем, в какой бы комбинации институциональных элементов не оформлялась в той или иной стране его система.

В отличие от административной юрисдикции, альтернативные, неюрисдикционные процедуры, хотя и в разной мере, основаны на принципе компромисса (compromissum). Эти процедуры в отечественной и зарубежной литературе получают различные, претендующие на общие, обозначения: «досудебные», «несудебные», «доюрисдикционные»,

«неюрисдикционные»[2]. Наиболее приемлемым считается понятие «альтернативное разрешение споров» (АРС). Оно широко используется в зарубежной доктрине и правовых документах, в частности в рекомендациях Совета Европы. Альтернативное разрешение споров (АРС) обозначает процедуры, иные, чем юрисдикционные (судебные), заменяющие их, противоположные им[3].

Частное лицо свободно в выборе процедуры защиты нарушенного права: оно может обратиться в суд, вышестоящую инстанцию, а может выбрать иное, альтернативное им средство разрешения спора (посредника, третейского судью). А для обозначения этих процедур представляется можно использовать в качестве общего понятия термин «согласительные процедуры». В их основе лежит принцип компромисса, и они направлены на разрешение спора путем достижения согласия между сторонами.

Одним из альтернативных способов урегулирования споров (АРС) является медиация. Принятие Федерального закона от 27.07.2010 № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» в России лишь легализовало данную процедуру в глазах юридического сообщества и общества в целом, а также позволило большему числу людей познакомиться с данным способом урегулирования споров.

Понятие «административный порядок разрешения спора» в литературе определяется как внесудебный способ разрешения конфликта, возникающего между сторонами административно-правовых отношений. При этом отмечается, что суть его состоит в принятии полномочным органом (должностным лицом) юридически властного решения по предмету спора, заключающегося в оспаривании законности решения или действия (бездействия) государственного органа, предприятия, учреждения, организации, общественного объединения, должностного лица[4].

Административный порядок разрешения споров может быть подразделен на две формы: квазисудебную юрисдикцию, реализуемую в деятельности коллегиальных специализированных органов административной юрисдикции; административную юрисдикцию в порядке подчиненности.

Решения по существу дела, принимаемые в результате административного разбирательства, представляют собой властный юрисдикционный акт прекращения конфликта. Однако он отличается от судебного решения существенной особенностью: к нему не применяется правило окончательно решенного дела. Он может быть оспорен в судебном порядке.

Необходимость в обязательной процедуре предварительного досудебного оспаривания будет неуклонно повышаться по мере возрастания количества, рассматриваемых судами административных споров, которое приобретает в России характер устойчивой тенденции. Процедура обязательного досудебного оспаривания имеет в мировой практике две основные формы: обязательное предварительное обращение к вышестоящей инстанции; обязательное предварительное обращение к органу — автору акта.

В сфере природопользования досудебное административное разрешение споров используется факультативно в виде обращений в публичные органы. Например, авторы обращений в Минприроды России имеют право на письменное внесудебное обжалование действий (бездействия) и решений, осуществленных (принятых) должностными лицами Минприроды России, зафиксированных в полученных ими письменных ответах.

Возможность заявления возражения в доктрине зарубежных стран обосновывается принципом, согласно которому тот, кто принял административный акт, может пересмотреть свою позицию и отменить либо изменить его. Одна из его главных целей — формулирование и выражение перед обращением в суд правовых позиций сторон административного спора посредством четкого определения сущности их требований и возражений.

В орган — автор акта может быть подана также административная жалоба по инстанции (административная апелляция). Глава этого органа обязан передать ее с объяснениями и другими необходимыми документами в соответствующую инстанцию. Поэтому альтернативный порядок подачи жалобы в вышестоящую инстанцию, т.е. не только прямо, но и через орган — автор акта, имеет весьма существенные преимущества.

Заявитель вправе обжаловать действия (бездействие) и решения агентства Роснедра или его территориальных органов, принятые в рамках исполнения государственной функции по организации проведения в установленном порядке конкурсов и аукционов: территориальных органов Роснедра — в Роснедра; Роснедра — руководителю агентства, в Минприроды России; руководителя Роснедра, в том числе в связи с непринятием основанных на законодательстве Российской Федерации мер в отношении действий (бездействия) и решений должностных лиц Роснедра и его территориальных органов, — в Минприроды России.

При подаче иерархической жалобы через орган — автор акта на возникшее в связи с его предположительно незаконными действиями требование частного лица может выдвигаться соответствующее правовое возражение, сформулированное в обязательных объяснениях этого органа, для вышестоящей инстанции. В результате возникшая конфликтная ситуация юридизируется, структурируется в форме правовых требований и возражений и выражается в четко обозначенных правовых позициях сторон, что значительно облегчает разбирательство дела вышестоящей инстанцией и принятие ею обоснованного решения.

Подобная же цель правового оформления разногласий сторон и облегчения процесса их разрешения преследуется законодателем в тех странах, где установлено правило обязательного предварительного обжалования в административном порядке, т.е. процедура обращения к органу — автору акта или в вышестоящую инстанцию, обязательно предшествующая судебному оспариванию.

За рубежом принято считать, что разбирательство административных споров с использованием предварительных, обязательных досудебных процедур имеет ряд преимуществ. Процедура обращения к органу — автору акта предпочтительнее для администрации. В этом случае у нее появляется возможность оперативно исправить допущенные ошибки, либо еще раз убедиться, что решение принято верно. Предварительная процедура выгодна и лицу, заявляющему жалобу-возражение. Решение администрации в этом случае может быть пересмотрено ею в менее формальном порядке, как по вопросам права, законности, так и целесообразности. Не меньше преимуществ дает такая предварительная процедура для судов (значительное число дел до суда не доходит). Либо администрация удовлетворяет требование заявителя, пересматривая принятое решение. Либо заявитель сам отказывается от иска в суд осознав, что его позиция недостаточно сильна для судебного разбирательства. Однако этот механизм имеет и существенный недостаток. Лицо вынуждено обращаться за пересмотром решения в орган, принявший оспариваемый акт.

Процедура предварительного административного оспаривания не противоречит ст. 46 и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ и позволяет законодателю вводить ограничение прав и свобод и устанавливать специальную процедуру реализации права. Такая процедура значительно упрощает процесс обжалования, способствует экономии времени и средств. В настоящее время это используется в налоговом праве.

Решения Роснедра или его территориальных органов, принятые в рамках исполнения государственных функций по осуществлению оформления, регистрации, выдачи лицензий на пользование недрами, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр, могут быть обжалованы в административном и судебном порядке.

Решения, осуществляемые (принятые) в ходе исполнения государственной функции Росприроднадзором, могут быть обжалованы в административном и судебном порядке. В административном порядке обжалуются: решения Росприроднадзора могут быть обжалованы руководителю Росприроднадзора; решения руководителя Росприроднадзора могут быть обжалованы Министру природных ресурсов и экологии РФ.

Предлагается закрепление обязательности досудебного рассмотрения административных споров и процедуры их разрешения, отмеченные в настоящее время в качестве факультативной в административных регламентах по исполнению государственных функций публичных субъектов в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Оно позволит в достаточно легкой и неформализованной обстановке, с незначительными временными и финансовыми затратами, если не решить спор, то более четко обозначить правовые позиции сторон.

В соответствии с п. 2 ст. 11 части первой ГК РФ защита гражданских прав в административном порядке осуществляется лишь в случаях, предусмотренных законом; решение, принятое в административном порядке, может быть оспорено в суде.

Выражение «альтернативы судебному разбирательству» административных споров, используемое в русском переводе, является вполне корректным и отвечает смыслу европейского понимания АРС. Однако к АРС Рекомендация относит и внутриведомственное разбирательство — процедуру апелляции (appeal procedure) к компетентному органу. При этом под компетентным органом понимается как орган — автор акта, так и вышестоящий в административной иерархии орган либо орган, специально созданный для этих целей. В Пояснительной записке к Рекомендации (п. 87) уточняется, что внутриведомственное разбирательство призвано обеспечить пересмотр административного акта по вопросам законности или целесообразности, или выплату компенсации[5] [6]. Этот способ должен быть применим к любому акту, а в некоторых случаях должен стать обязательным предварительным условием разбирательства спора до обращения в суд.

Включение в систему АРС административной апелляции, по сути дела, означает, что европейская концепция альтернативных средств отличается от той, что разрабатывается в США. В этой стране АРС считается альтернативной не только судебной, но и формальной административной процедуре. Следовательно, в данном случае АРС — это альтернатива юрисдикционному способу в целом. Это вполне оправданно: административная апелляция по инстанции предполагает использование властных юрисдикционных полномочий.

В настоящее время процедура АРС используется при оспаривании кадастровой стоимости в Комиссии (п. 9 Постановления Пленума ВС РФ от 30.06.2015 № 28п) и из дел, возникающих из земельных правоотношений (об определении границ земельного участка, о выделе земельного участка, об устранении нарушения прав владельца земельного участка, об устранении препятствий в пользовании земельным участком, об установлении сервитута, об определении порядка пользования земельным участком).

Механизмами досудебного обжалования могли бы стать: внутренние пересмотры; примирения; посредничество; переговоры; арбитраж. Кроме того можно выделить каналы досудебного обжалования: орган или должностное лицо, издавшее оспариваемый акт; вышестоящая инстанция; орган, в том числе коллегиальный, специально созданный для этого, например, апелляционная комиссия.

Альтернативные средства разрешения споров и правовых конфликтов или неюрисдикционные средства подразумевают досудебное урегулирование (переговоры, консультации, заключение мировых соглашений) и внесудебное урегулирование (посредничество, третейские суды, коммерческий арбитраж).

Споры по вопросам пользования недрами разрешаются органами государственной власти, судом или арбитражным судом в соответствии с их полномочиями и в порядке, установленном законодательством. Законодательством РФ предусмотрен судебный порядок рассмотрения споров. Однако в случае регулирования отношений, возникающих в связи с недропользованием, указанный в приведенной норме порядок разрешения споров органами государственной власти отсутствует.

Можно обратить внимание на наличие обязательного досудебного (претензионного) порядка рассмотрения спорных ситуаций при регулировании иных, не связанных с пользованием недрами, отношений. С 2014 года применяется обязательный досудебный порядок обжалования любых ненормативных актов налоговых органов, действий или бездействия их должностных лиц (п. 2 ст. 138 НК РФ, п. 3 ст. 3 Федерального закона от 02.07.2013 № 153-ФЗ).

Из указанного порядка обжалования установлено два исключения. Во-первых, ненормативные акты, принятые по итогам рассмотрения жалоб, в том числе апелляционных, могут быть обжалованы как в вышестоящем органе, так и в суде (абз. 3 п. 2 ст. 138 НК РФ). А во- вторых, ненормативные акты ФНС России и действия (бездействие) ее должностных лиц могут быть обжалованы только в суде (абз. 4 п. 2 ст. 138 НК РФ). Следует отметить, что в соответствии с абз. 2 п. 2 ст. 138 НК РФ досудебный порядок считается соблюденным налогоплательщиком и в том случае, если указанное лицо обращается в суд, оспаривая ненормативный акт (действия или бездействие должностных лиц), в отношении которого не было принято решение по жалобе (апелляционной жалобе) в установленный срок.

В то же время административная форма разрешения споров не имеет всех необходимых гарантий объективности, так как администрация (автор акта или вышестоящая инстанция) олицетворяет собой одновременно и сторону, и судью в собственном деле. Очевидно, при любых видах административного обращения администрация вряд ли может быть беспристрастным контролером и судьей своих действий, поскольку контроль осуществляют люди, не лишенные определенных интересов, предубеждений и эмоций.

Административное разрешение споров ограничено используемыми в его рамках методами и средствами. Оно нередко оказывается малоэффективным, поскольку администрация осознанно или неосознанно может руководствоваться корпоративными интересами, заботясь прежде всего о «чести мундира». Отсюда максимально возможные гарантии беспристрастного разрешения административных споров обеспечиваются только процедурой судебного разбирательства, являющейся наиболее совершенной формой юрисдикционной защиты нарушенного права.

В целях установления наиболее эффективных, экономичных и приемлемых способов разрешения споров и предотвращения, возникающих в правоотношениях в сфере природопользования административно-правовых конфликтов, целесообразно создать в органах управления на уровне федеральных министерств, агентств и служб, их территориальных органов административные комиссии (коллегиальные органы — квазисудебные органы). Они по отношению к должностным лицам этих органов, разрешающим административные споры в административном порядке, будут являться высшей юрисдикционной инстанцией.

Создание механизмов досудебного обжалования в этих органах полностью соответствует целеполаганию Административной реформы в Российской Федерации. Основными направлениями которой являлись: внедрение эффективных механизмов досудебного обжалования; совершенствование нормативно-правовой и методической базы досудебного обжалования решений и действий органов исполнительной власти и должностных лиц.

Нормативным актом, устанавливающим правовой статус и порядок формирования квазисудебных административных органов (административных комиссий), может явиться положение об административной комиссии. Заметим, что полномочия по созданию совещательных и экспертных органов (советов, комиссий, групп, коллегий) в установленной сфере деятельности в настоящее время закреплены за всеми органами власти.

В состав административной комиссии следует включить наряду с руководителем (или его заместителем), руководителями функциональных подразделений, также и иных представителей государственных органов (например, финансовых, налоговых) представителей бизнеса, образовательных учреждений и общественности. Предпочтительно равное присутствие в административной комиссии представителей общественных организаций, бизнеса и органов власти.

Административная комиссия должна рассматривать жалобы в присутствии лица, чьи права, свободы или законные интересы были нарушены незаконными решением, действием (бездействием), либо его представителя. Также могут быть приглашены представители нижестоящего органа, чьи решения, действия (бездействие) обжалуются.

Необходима разработка нормативных правовых актов, определяющих механизм реализации указанных положений, а также регламент

(процедуру) деятельности административных комиссий. Правила и порядок рассмотрения споров в досудебном порядке могут быть закреплены в регламенте, утвержденном приказом органа власти.

Предлагается закрепить обязательность досудебного рассмотрения административных споров и процедуры их разрешения, отмеченные в настоящее время в качестве факультативной в административных регламентах исполнения государственных функций публичных субъектов в сфере недропользования. Такая процедура позволит в достаточно легкой и неформализованной обстановке, с незначительными временными и финансовыми затратами, если не решить спор, то более четко обозначить правовые позиции сторон

В отличие от административного порядка разрешения административно-правовых споров судебная форма разбирательства таких споров характеризуется рядом особенностей. Особого рода органы, обладающие максимально возможной независимостью от спорящих сторон и прерогативой осуществлять судебную власть при разрешении отнесенных к их ведению споров, выступают ее организационной основой.

В различных странах в роли такого рода органов выступают общие суды (суды общей юрисдикцией), специальные административные суды либо иные специализированные суды, наделенные по закону правом осуществлять правосудие по административным делам. Разбирательство этих дел осуществляется в рамках, установленных принципами и нормами судопроизводства. Они регулируют порядок передачи спора на рассмотрение суда (судьи), состав суда, методы проведения судебного исследования обстоятельств дела, порядок реализации и объем полномочий суда (судьи), принципы вынесения решений и пути их обжалования. Судебная форма разрешения административных споров включает прежде всего два основных компонента: определенным образом организованную систему судов и судопроизводство по административным делам.

Судебная форма разрешения административных споров —

деятельность специальных, определенным образом организованных органов, судов {общих и {или) специализированных), осуществляющих в рамках установленного законодательством процессуального порядка юрисдикцию по административным делам и разрешающих их посредством издания актов правосудия принудительным для сторон образом.

К делам, возникающим из публичных правоотношений в сфере природопользования и охраны окружающей среды, разрешаемых в судах общей юрисдикции, могут относиться дела по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части и дела по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, оспаривание кадастровой стоимости.

Правосудие по административным делам в России осуществляют суды общей юрисдикции (глава 25 КАС РФ).

Арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности: об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц; об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда; другие дела.

Можно выделить две основные разновидности административных споров в сфере природопользования и охраны окружающей среды: споры о законности правовых актов; споры о субъективных правах и обязанностях природопользователей.

В случае спора об оценке законности того или иного акта органа исполнительной власти предметом спора является вопрос о соответствии или несоответствии оспариваемого акта закону или нормативному акту большей юридической силы. К таким спорам относятся дела об оспаривании нормативных правовых актов публичных органов в судах общей юрисдикции. Рассмотрение в качестве предмета административно-правового спора вопроса о законности правового акта предполагает, что предметом спора является и сам акт, который оспаривается.

Предмет другой разновидности административно-правовых споров в сфере природопользования носит иной характер. Законность правового акта или действия властного органа становится в данном случае предметом спора наряду с субъективными правами и обязанностями природопользователей. Специфика предмета данной категории административных споров в Российской Федерации весьма отчетливо проявляется в рамках производства по одной из категорий дел, вытекающих из административных (публичных) правоотношений, в судах общей юрисдикции или арбитражных судах — об оспаривании ненормативных актов, решений и действий властных органов и должностных лиц.

В сфере природопользования административно-правовые споры возникают при реализации публичными субъектами управленческих функций и в пределах установленных полномочий. Тогда административный спор может возникать в связи с управленческой деятельностью, в частности государственного органа, наделенного контрольными функциями. Органы исполнительной власти федерального уровня (Ростехнадзор, Рослесхоз, Росприроднадзор и другие органы уровня субъектов РФ) наделены в соответствующей сфере надзорно-контрольными полномочиями. Значит, спор может возникнуть с участием любого субъекта, осуществляющего управленческое воздействие в сфере природопользования в силу исполняемых им полномочий. Спор также может возникнуть и в связи с осуществлением исполнительным органом регулятивных функций. Эти споры, как правило, инициируются природопользователями, т.е. регулируемыми субъектами.

Административно-правовые споры при осуществлении правоохранительных функций органами исполнительной власти наиболее распространены.

Следовательно, представляется возможным дать признаки административно-правового спора в сфере природопользования. Спор:

  • ? возникает в связи с реализацией управленческих функций публичными органами в области природопользования;
  • ? о правах и обязанностях субъектов административного права, осуществляющих природопользование;
  • ? характеризуется негативной реакцией субъектов природопользования в конкретном административном правоотношении (непринятие предписанных правил или невыполнением последних);
  • ? сторон, которые не равны в материальном смысле;
  • ? сторон равных в процессуальном смысле.

Причина любого правового спора лежит в убеждении одной из спорящих сторон, что поведение другой стороны неправомерно. Орган, наделенный полномочиями по разрешению такого спора, обязан дать юридическую оценку основанию возникновения спора, и это является его основной задачей. Основанием административно- правового спора в области природопользования является юридический факт, послуживший поводом для возникновения, изменения или прекращения административного правоотношения. Цель административно-юрисдикционного процесса как раз и состоит в том, чтобы установить, какое действие (правомерное или неправомерное) или бездействие является основанием спора[7]. Для этого при рассмотрении индивидуально-конкретного административного спора в области природопользования компетентный орган исследует факты, на основании которых устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования или возражения лиц, участвующих в деле.

Внутриотраслевую классификацию административно-правовых споров в области природопользования можно представить в следующем виде. Споры: в сфере недропользования; в сфере землепользования; в сфере лесопользования; в сфере водопользования.

В свою очередь подвидами споров в сфере недропользования будут споры:

  • ? при предоставлении права пользования недрами, в том числе по итогам конкурсов и аукционов;
  • ? в случае отказа в предоставлении права пользования недрами (в выдаче лицензии);
  • ? в случае перехода прав пользования недрами;
  • ? при внесении изменений в условия пользования недрами;
  • ? в случае привлечения к ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение законодательства;
  • ? при прекращении права пользования недрами, в том числе по причинам, связанным с нарушением условий недропользования.

Статья 64 ЗК РФ предусматривает, что земельные споры рассматриваются в судебном порядке. Административно-правовые споры, связанные с применением земельного законодательства, возникают в следующих случаях:

  • ? при заключении или расторжении договора аренды земельного участка;
  • ? при существенных нарушениях условий договора аренды;
  • ? в случае невыполнения землепользователем или арендатором своих обязанностей;
  • ? в случае привлечения к ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение законодательства;
  • ? в случае государственной регистрации или отказа в регистрации договора аренды, постановки на кадастровый учет земельного участка;
  • ? при невыполнении и (или) превышении полномочий публичных субъектов;
  • ? при оспаривании правомочных действий органов власти;
  • ? в случае несоблюдения законодательства при привлечении к ответственности;
  • ? при не соблюдении досудебного (претензионного) порядка урегулирования спора с ответчиком, когда это предусмотрено федеральным законом для данной категории споров или договором;
  • ? дела, связанные с изъятием (выкупом) земельных участков для государственных или муниципальных нужд, т.е. публичных нужд;
  • ? при взыскании ущерба окружающей среде (природным ресурсам).

Административно-правовые споры, связанные с применением водного законодательства, возникают в следующих случаях:

  • ? при взыскании ущерба окружающей среде (природным ресурсам);
  • ? о признании недействующими нормативных или ненормативных актов.

Процессуальные функции главных распорядителей средств федерального бюджета (Роснедра, Росводресурсы, Рослесхоз, Роспри- роднадзор, Ростехнадзор и другие) определяются законами. Они выступают в суде от имени Российской Федерации в качестве представителя ответчика по искам к Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного физическому лицу или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания актов органов государственной власти, не соответствующих закону или иному правовому акту (подп. 1 п. 3 ст. 158 Бюджетного кодекса РФ).

Анализ нормативных правовых актов показывает, что процессуальными функциями, например, Федерального агентства по недропользованию будут: ответчик, истец или третье лицо. Как ответчик Роснедра выступает по искам:

  • ? об оспаривании затрагивающих права и законные интересы частных лиц ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия);
  • ? о возмещении убытков, причиненных незаконными действиями Роснедра или его территориальных органов.

Как истец агентство может выступать:

  • ? по искам, связанным с неисполнением (ненадлежащим исполнением) государственных контрактов;
  • ? при оспаривании актов органов власти (как правило, субъектов РФ).

И как третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований, Роснедра может выступать по искам:

  • ? об оспаривании затрагивающих права и законные интересы частных лиц ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) территориальных органов Роснедра;
  • ? по налоговым спорам, связанным с применением ставки 0% по НДПИ, особенностями налогообложения сверхнормативных потерь, определением объекта налогообложения и способа его оценки.

При разрешении споров перед судами встает вопрос о соотношении гражданского законодательства и законодательства о недрах. Существует судебная практика, рассматривающая этот вопрос с диаметрально противоположных позиций: рассмотрение лицензии и любых ее неотъемлемых частей в качестве гражданско-правовой сделки, не соответствует закону; лицензионное соглашение является гражданско-правовой сделкой.

Подобное регулирование позволяет отнести лицензию, как к публично-правовым, так и к частноправовым отношениям. Для однозначного толкования административно-правового режима лицензирования недропользования необходимо внести изменения в законодательство в части невозможности заключения лицензионных соглашений и (или) договоров, устанавливающих условия пользования участком, либо обозначить его административную форму. При этом необходимо четко оговорить формы договорных отношений недропользования (контракта на предоставление услуг с риском и без риска).

Следующее основание возникновения споров — оспаривание итогов конкурсов и аукционов. Они могут происходить в случаях:

  • ? противоречия экологическому законодательству, законодательству об особо охраняемых природных территориях, законодательству о малочисленных коренных народах и другие;
  • ? представления неполной информации о предмете торгов — нарушение правил торгов;
  • ? нарушения административной процедуры проведения конкурса и аукциона.

В настоящее время особую актуальность среди споров в сфере природопользования и охраны окружающей среды, рассматриваемых арбитражными судами и судами общей юрисдикции, занимают дела, связанные с изъятием (выкупом) земельных участков для государственных или муниципальных нужд, т.е. публичных нужд.

При обжаловании в суд ненормативных актов публичных органов об изъятии земельного участка заявители оспаривают либо наличие публичных нужд, либо соблюдение принципа исключительности, закрепленного законодательством.

ГК РФ и ЗК РФ не содержат правовой нормы, прямо определяющей, когда ограничение считается возникшим и, соответственно, когда у конкретного правообладателя возникает право на обжалование акта уполномоченного органа власти в суд. Результат анализа положений п. 6 и 7 ст. 56 ЗК РФ позволяет сделать вывод, что право на обжалование возникает после регистрации решения уполномоченного органа в соответствии с Законом о государственной регистрации прав, о котором регистрирующий орган должен уведомить правообладателя.

Судебная практика.

Постановлением ФАС Северо-Кавказского округа оставлены без изменения судебные акты, отказавшие в удовлетворении требования о признании недействительным ненормативного акта о резервировании земельных участков. Кассационный суд исходил из того, что распоряжение о резервировании земельных участков не зарегистрировано в установленном порядке, поэтому носит информативный характер и обоснованно признано судами, не. нарушающим права и законные интересы заявителей[8].

Судебная практика признает за органами местного самоуправления право в порядке самоконтроля отменить не соответствующий закону ненормативный акт об изъятии земельного участка для публичных нужд, ранее изданный этим же органом[9]. Аналогичный подход в разрешении проблем не может применяться относительно отмены решения уполномоченного органа о предоставлении земельного участка конкретному лицу[10].

Анализ решений уполномоченных органов власти различных регионов об изъятии земельных участков, а также содержания заявлений в учреждения федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области государственной регистрации прав на недвижимое имущество о совершении регистрационных действий, свидетельствует о неправильных действиях как со стороны заявителя, так и учреждения Росреестра, что в последующем ведет к возникновению судебных разбирательств. Основная ошибка уполномоченного органа власти заключается в том, что в учреждение Росреестра соответствующий орган обращается с заявлением о регистрации решения об изъятии (выкупе), а не о регистрации ограничения (обременения) соответствующих прав в связи с принятием такого решения.

Действия учреждений Росреестра в связи с подобными заявлениями различны. Некоторые учреждения Росреестра, обнаружив несоответствие отдельных положений решения законодательству, отказывают в его регистрации. В других случаях учреждения Росреестра регистрируют ограничения (обременения) на основании решения в отношении тех объектов, сведения о которых значатся в ЕГРП. В отношении объектов, права на которые не зарегистрированы и сведения, о которых не значатся в ЕГРП, в регистрации обременений отказывают на основании абз. 9 п. 1 ст. 20 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

От соблюдения порядка изъятия зависит соблюдение законных прав и интересов собственников и иных правообладателей, а также публичных интересов. Наличие пробелов и коллизий в законодательстве влечет необоснованное затягивание процедуры изъятия и нарушение законных прав и интересов участников таких отношений.

Судебная практика. На лесных участках, предоставленных в аренду, меры пожарной безопасности, указанные в п. 1 и 2 ч. 1 ст. 53 ЛК РФ, осуществляются арендаторами этих лесных участков на основании проекта освоения лесов. При этом следует иметь в виду, что зачастую арендаторов принуждают обеспечивать ликвидацию лесного пожара на территории арендуемого ими участка за свой счет, включая указанное условие в договор. Между тем такой пункт договора противоречит положениям ЛК РФ. При рассмотрении споров о признании указанного пункта договора не соответствующим законодательству РФ суды указывали, что арендатор не является специализированной организацией, осуществляющей деятельность по тушению лесных пожаров, в связи с чем он не может обеспечить ликвидацию лесного пожара только своими силами, что не исключает в установленном законом порядке его привлечения к тушению возникшего лесного пожара[11].

Другим основанием административных споров является нарушение (или предполагаемое нарушение) административной процедуры проведения конкурса и аукциона. Как правило, государственный орган отказывает в принятии заявки ввиду того, что организацией не представлено всех необходимых документов.

Статья 16 ГК РФ отмечает, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом РФ. Предмет доказывания в таком случае будет:

  • ? незаконность действий публичных органов, в том числе в результате издания актов, несоответствующих закону и иным правовым актам;
  • ? наличие и размер убытков, т.е. материального ущерба, выразившегося в уменьшении имущества потерпевшего;
  • ? причинно-следственная связь между незаконными действиями публичных органов и наличием убытков;
  • ? вина публичных органов.

Подлежит доказыванию обоснованность и необходимость расходов, а также их связь с незаконными действиями органов государственной власти.

Основания для отказа в возмещении убытков является положение о том, что: расходы не являются необходимыми и обоснованными; расходы понесены по договорам, являющимся ничтожными сделками; неправильно исчислены размеры платежей.

На основании ст. 168 ГК РФ сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых актов, ничтожна. Требование

  • 0 применении последствий недействительности ничтожной сделки может быть предъявлено любым заинтересованным лицом. Суд вправе применить такие последствия по собственной инициативе
  • (ст. 166 ГК РФ). Судебная практика по такого рода делам достаточно обширна. Общество приняло участие в аукционе на право пользования недрами и уплатило в бюджет РФ денежные средства, необходимые для участия в аукционе. Вступившим в законную силу постановлением суда аукцион признан недействительным.

В передаче дела по заявлению о взыскании убытков, причиненных незаконными действиями государственного органа, в том числе в результате издания актов, не соответствующих закону, для пересмотра в порядке надзора судебных актов отказано, так как частично удовлетворяя заявление, суды обоснованно исходили из того, что незаконность действий государственного органа, в результате которых были причинены убытки заявителю, установлена вступившим в законную силу судебным актом.

Рассматривая дела о признании незаконными действий Федерального агентства по управлению государственным имуществом, выразившихся в отказе в предоставлении в собственность общества земельного участка, суд пришел к выводу о том, что оснований для признания незаконными действий агентства не имеется[12].

Суд не станет рассматривать заявлениепо спорам по налогу на добычу полезных ископаемых, другим платежам и налогам, если нет подтверждения, что было обращение с жалобой в вышестоящий налоговый орган[13]. Досудебное обжалование решения о привлечении (об отказе в привлечении) к ответственности является обязательным.

Обжаловать решение инспекции можно как полностью, так и в части. При этом НК РФ не уточняет, должен ли налогоплательщик оспорить в вышестоящем налоговом органе каждый эпизод решения. Официальных разъяснений контролирующих органов по этому вопросу нет. Суды же придерживаются различных позиций.

Некоторые судьи приходят к выводу, что решение можно обжаловать в судебном порядке только по тем эпизодам, которые были предметом жалобы в вышестоящий налоговый орган. В отношении эпизодов, по которым такое условие не соблюдено, заявления налогоплательщиков они оставляют без рассмотрения.

При рассмотрении аналогичной ситуации другие суды делают противоположный вывод. Они исходят из того, что возможность судебного обжалования решения по итогам проверки закон связывает с самим фактом его оспаривания в вышестоящем налоговом органе. При этом право на судебное обжалование не зависит от того, в каком объеме оно было оспорено в вышестоящем налоговом органе.

При составлении жалобы необходимо сформулировать свои требования в жалобе максимально широко. Можно включить в нее просьбу об отмене решения инспекции в полном объеме (даже если доводы, опровергающие выводы проверяющих, приведены не по всем эпизодам решения). Либо целесообразно:

  • ? отражать в ней все эпизоды, которые планируются оспорить в суде;
  • ? излагать ее таким образом, чтобы предмет обжалования совпадал с тем, что будет оспариваться (заявлять надо в жалобе требования и по штрафу, и по доначисленному налогу, и по пеням).

  • [1] Vervaltungsverfahrengesetz (VwVfG) vom 25.05.1976 (BGBl. I S.1253).Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) vom 21.01.1960 (BGBl. I S. 17); Жалинский A., Pe-рихт А. Введение в немецкое право. М.: Статут, 2001; Loi du 12 avril 2000. URL : http: //www.institut-idef.org/La-loi-du-12-avrir2000-relative.html. L'article 10 de L'ordonnance n2005—650 du 6 juin 2005.
  • [2] Волков А.М.. Лютягина Е.А. Альтернативное разрешение административных споровв сфере природопользования // Административное право и процесс. 2013. № 1. С. 34—39.
  • [3] Лютягина Е.А. Природопользование как объект административно-правового регулирования // Административное право и процесс. 2011. № 2. С. 48—52.
  • [4] Лютягина Е.А. Регулирование природопользования и охраны окружающей среды. Сравнительно-правовое исследование : монография. LAP LAMBERT AcademicPublishing. Saarbr cken, 2011.
  • [5] Рекомендация № R (2001) 9 Комитета министров Совета Европы об альтернативахсудебному разбирательству споров между административной властью и частными лицами. URL: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1116305&Site=COE
  • [6] Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 30.06.2015 № 28 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости».
  • [7] Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 22.05.2008 № А19-14714/07-Ф02-2083/08 по делу № А19-14714/07; от 23.05^2007 № А74-4412/06-Ф02-2818/07по делу № А74-4412/06. Документы опубликованы не были // СПС «КонсультантПлюс». Судебная практика.
  • [8] Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 08.05.2007 № Ф08-2462/2007.
  • [9] Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 09.10.2003 № А43-3688/2003-26-121;Постановление ФАС Уральского округа от 01.03.2005 № Ф09-337/04-ГК.
  • [10] Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 13.01.2004 № А10-2696/03-3-Ф02-4766,4910/03-С1.
  • [11] Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 19.05.2010 № А78-6145/2009;Определение ВАС РФ от 13.08.2010 № ВАС-10446/10.
  • [12] Определение ВАС РФ от 20.04.2011 № ВАС-3078/11 но делу № А40-57201/10-2-234;решение АС г. Москвы от 09.09.2010 по делу № А40-57201/10-2-234 и ПостановленияДевятого арбитражного апелляционного суда от 17.11.2010 по тому же делу.
  • [13] Постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 06.04.2010 № А27-12342/2009,ФАС Уральского округа от 25.03.2010 № Ф09-1818/10-С2, ФАС Волго-Вятского округаот 21.12.2009 № А43-11871/2009-45-281.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >