ЗАЩИТА ПУБЛИЧНЫХ ПРАВ ЧАСТНЫХ ЛИЦ

Конфликты при реализации субъективных публичных прав

Под реализацией правовых норм надо понимать воплощение в регулируемых ими общественных отношениях всего того, что в этих нормах заложено. Реализация права предстает как определенная система взаимосвязанных, идущих друг за другом в строго определенной последовательности разнообразных целостных участков воплощения в общественных отношениях, возведенной в закон воли правящих кругов, заключенной в каждом структурном элементе реализуемой правовой нормы. Речь идет о воплощении в общественных отношениях, как самих общих масштабов поведения, предусмотренных в диспозициях норм права, так и их велений относительно цели, субъективного состава, требуемых жизненных ситуаций и средств государственного обеспечения, если в этом есть необходимость. При реализации права в регулируемых общественных отношениях воплощаются государственная воля, выраженная в соответствующих правовых нормах, и соотнесенная с ней индивидуальная воля непосредственных участников этих отношений^[1].

Во властеотношениях частные лица являются носителями не только обязанностей перед публичной властью, но и прав — субъективных публичных прав.

Властные полномочия органов государственной и муниципальной власти в публичных правоотношениях, по сути своей, являются также их субъективными публичными правами.

Равноправность граждан и государства как субъектов публичных прав и обязанностей выражается во взаимности прав и обязанностей. При этом они обусловлены одной равнообязательной нормой и объективным публичным порядком в целом, подчиняющим государство правовым установлениям и обеспечивающим баланс суверенных прав государства со встречными правами частных лиц, и наоборот.

Конституция РФ, определяющая в качестве обязанности государства, и соответственно, его органов и должностных лиц, признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина, является юридической основой установления такого баланса и равноправности. Нормы публичного правопорядка определяют равнообязательные границы и требования правомерного поведения не только частных лиц в отношении с государством, но и государства в отношениях с частными лицами. Публичное фактическое властеотно- шение становится правоотношением, в котором права и обязанности его субъектов взаимно коррелированы.

Субъективное публичное право определяется «как установленная и гарантированная законом возможность действовать определенным образом ради достижения определенного блага (публичного или частного интереса), которая выражает меру и вид допустимого поведения в сфере публичного управления и дозволение требовать соответствующего поведения от правообязанного субъекта»^[2].

Субъективное публичное право — элемент административного правоотношения, обязательной стороной которого является государство как власть. Частное лицо обладает этим правом, когда в соответствии с публично-правовой нормой реализация его индивидуальных интересов необходимо сопряжена с обязательными действиями носителей публичной власти.

Субъективные публичные права частных лиц возникают и реализуются не только в регулятивных отношениях с органами публичной власти, но и в охранительных публичных правоотношениях, возникающих в связи с нарушением этими органами любых статутных прав частных лиц. Содержание этих охранительных правоотношений характеризуется наличием субъективных публичных прав и юридических обязанностей.

Субъективные публичные права можно и нужно подразделять на права свободы (субъективные права частных лиц) и права властвования (полномочия публичных органов и (или) должностных лиц).

Субъективные публичные права частных лиц —

это установленная законом мера и вид возможных действий ради достижения определенного социального блага, осуществление которых в сфере публичного администрирования обеспечено нормативно закрепленной обязанностью органов (должностных лиц) публичной власти совершить определенные действия или воздержаться от них.

Субъективные публичные права частных лиц неотчуждаемы, но не императивны, ибо не подлежат обязательному осуществлению, как властные полномочия, и не являются правами-обязанностями. В то же время соответствующие этим правам обязанности публичных органов не являются обязанностями-правами, ибо они не могут отказаться от осуществления своих обязанностей в публично-правовом отношении, либо произвольно изменить их, не нарушая законы.

Как правило, выделяют два вида участников в публично-правовом отношении: субъекты, представляющие публичный интерес, выполняющие публичные функции и наделенные для их осуществления властными полномочиями, и лица (субъекты), представляющие частный интерес. Следовательно, в этом отношении в качестве обязательного субъекта присутствует публичная сторона, а другой стороной, как правило, выступают представляющие свой частный, партикулярный интерес частные лица.

Пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица, если иное не установлено федеральными законами (ст. 9 Закона о недрах). Они являются частными лицами.

В качестве частных лиц выступают субъекты, которые в публичных правоотношениях не обладают официальными властными полномочиями, руководствуются партикулярными либо корпоративными интересами и в установленных законом случаях подчиняются публичной воле, выражаемой в правовых актах органов публичной власти^[3].

Субъективные публичные права частных лиц в сфере природопользования реализуютсяв двух формах: конфликтной и бесконфликтной.

Юридическим конфликтом следует признавать любой конфликт, в котором спор, так или иначе, связан с правовыми отношениями сторон (их юридически значимыми действиями или состояниями) и, следовательно, субъекты, либо мотивация их поведения, либо объект конфликта обладают правовыми признаками, а конфликт влечет юридические последствия.. Можно предложить следующее определение конфликта в сфере недропользования. Конфликты, связанные снарушением административного законодательства в области недропользования, — это противоборство субъектов права, связанное с толкованием, реализацией или нарушением норм^[4].

Конфликт в области публичного администрирования природопользования служит способом выявления и разрешения противоречий. Проблема выявления всех причин возникновения конфликтов занимает ключевое место в поиске путей их предупреждения и конструктивного завершения. Юридический конфликт может устранить противоборство сторон либо, наоборот, усугубить противоборство и противоречие интересов. Он отражает правовую действительность, вскрывает юридические противоречия и способствует разрешению спора, указывает на дефекты правовой системы, несовершенство законодательства и судебной практики.

С помощью конфликтов могут выявляться и пробелы в законодательстве, а также несоответствия норм права реальной действительности. Юридический конфликт может негативно либо позитивно влиять на процесс изменения правовой действительности. Противоборство может привести к ликвидации, преобразованию и созданию новых государственно-правовых институтов, к изменению законодательства и созданию новых правовых норм, и обновлению существующих, внесению изменений и дополнений в нормативные акты. В этом проявляется основная функция юридического конфликта.

Противоборство субъектов административного права, один из которых обладает властными полномочиями, связанное с толкованием, реализацией и (или) нарушением норм законодательства о недрах и недропользовании, имеющее в качестве предмета юридические права, обязанности и ответственность субъектов и проявляющееся в административно-правовом споре или административном правонарушении,

носит название административно-правовой конфликт в области публичного администрирования природопользования^[5].

Правовой конфликт в области публичного администрирования природопользования между органами исполнительной власти (должностными лицами) и природопользователями складываются в следующих случаях. С одной стороны, природопользователи: нарушают нормы административного права; не выполняют возложенные на них обязанности в сфере исполнительной власти; злоупотребляют предоставленными им правами и свободами в сфере исполнительной власти. С другой стороны, властными действиями и решениями: нарушены права, свободы и законные интересы природопользователей; создаются препятствия их осуществлению; на недропользователей незаконно возлагаются какие-либо обязанности или ответственность.

Следовательно, административно-правовой конфликт в области природопользования является противоборством субъектов административного права, вызываемым ограничением и ущемлением прав и свобод природопользователей (частных субъектов), угрозой их безопасности, нанесением ущерба личным имущественным интересам, посягательством на правопорядок путем превышения власти, нарушения или несоблюдения правовых норм, защищаемых и охраняемых от имени общества государством. Другими словами, воспрепятствования реализации субъективных публичных прав частными лицами.

Предоставление права пользования недрами регулируется значительным по объему комплексом правовых средств, объектом которого являются участки недр. Однако часто на практике строение предоставляемого в пользование участка недр характеризуется сложной структурой залегания отдельных его элементов. Процессуальный порядок предоставления участков недр, учитывающий эти особенности, как в случаях предоставления горного отвода, так и в случаях предоставления геологического отвода, не установлен. Это обстоятельство создает почву для путаницы и, как следствие этого, нарушения прав субъектов предпринимательской деятельности, претендующих на получение лицензии на пользование участками недр, предусмотренных ст. 9 Закона о недрах.

Переработка отходов горнодобывающих и связанных с ними перерабатывающих производств должна осуществляться на основании как лицензий на разведку и добычу соответствующих полезных ископаемых, так и отдельных лицензий на использование отходов горнодобывающих и связанных с ними перерабатывающих производств, предусмотренных п. 3 ч. 1 ст. 6 и ч. 4 ст. 11 Закона о недрах. Переработка отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств осуществляется по самостоятельной лицензии, предоставляемой владельцу лицензии на право добычи полезных ископаемых либо иному юридическому или физическому лицу. Однако отсутствие самостоятельного вида (подвида) пользования недрами приводит также к конфликтам^[6].

Основным видом публичных административно-правовых конфликтов в области недропользования является конфликт между частными субъектами (недропользователями) и публичными субъектами (публичной администрацией).

Между тем, как неоднократно указывал в своих решениях Конституционный Суд РФ, именно нарушения требований определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования не обеспечивают единообразного понимания и толкования правовых норм правоприменителями, что приводит к нарушению принципа равенства всех перед законом и верховенства закона^[7].

По видам прав пользования участками недр целесообразно правовые конфликты в сфере недропользования разделять на конфликты при:

• ? геологическом изучении;
• ? разведке и добыче полезных ископаемых (в том числе при использовании отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств);
• ? строительстве и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых и т.д.

Полезной может быть классификация административно-правовых конфликтов по участию различных властных (публичных) субъектов. Конфликты с участием:

• ? Правительства Российской Федерации;
• ? федерального органа управления государственным фондом недр (Роснедра) или его территориального органа;
• ? федерального органа государственного горного надзора (Ростехнадзор) или его территориального органа;
• ? федерального органа государственного геологического надзора (Росприроднадзор) или его территориального органа;
• ? уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации по природопользованию.

Судебная практика.

Принятие ненормативных актов публичными субъектами по основаниям, которые, не, имеют достаточных юридических фактов, приводят к конфликтным ситуациям. Например, приказы агентства Роснедра о прекращении, приостановлении либо ограничении прав пользования недрами недропользователями^[8]; указания Росприроднадзора о прекращении нарушения законодательства о недропользовании по различным основаниям^[9]; постановления органов власти о привлечении к административной ответственности за несоблюдение положений, установленных законами о природных ресурсах^[10], в том числе, за пользование, недрами без разрешения (лицензии)^{[11] [12]}; бездействие органов управления, выраженного в не рассмотрении в установленные, сроки заявки о предоставлении в пользование участков недр для недропользования с различными целямиу.

Конфликты в части признания законными (или незаконными) действий органов управления выражаются в отказе по предоставлению земельных участков для пользователей недр, получивших горный отвод. Недропользователь имеет право в границах этого отвода осуществлять пользование недрами, а не земельным участком, под которым они расположены. Вот аргумент должностных лиц.

Назначение административных наказаний недропользователям с позиции подтверждения фактов совершения правонарушений, а также соблюдения процедуры и сроков привлечения к административной ответственности^[13] и полномочий контролирующих органов^т приводит к конфликтам.

Конфликтные ситуации возникают в части сроков переоформления лицензий^[14]. Пользование скважинами артезианского водозабора возможно только на основании лицензии. При этом предписания органа, уполномоченного в сфере надзора за природопользованием, можно направлять только надлежащему недропользователю^[15].

Решения налоговых органов также могут стать причиной конфликтных ситуаций^{[16] [17] [18] [19] [20] [21]} и, в частности, в вопросах о необходимости платы за пользование водными объектами^1?, лесными и земельными ресурсами недропользователями. Правильность определения ставок налога на добычу полезных ископаемых является тем основанием конфликтов, на которые обращают внимание многие исследователи и ученые^у. Не обходят их вниманием и суды⁴¹.

При переходе права пользования недрами лицензия подлежит переоформлению. При этом содержание лицензии пересмотру не. подлежит™. Вот еще один повод для конфликтов. Нарушение установленного лицензионным соглашением срока представления на государственную экспертизу материалов по подсчету запасов нефтяных месторождений может также вызывать конфликты™^[14]. Нарушение органами, уполномоченными выдавать горноотводные акты, сроков рассмотрения заявок недропользователей на их получение не. может повлечь отрицательные последствия для недропользователей в случае истечения сроков действия предыдущего горноотводного акта^[23]. Постановление полномочного органа в сфере природопользования о приостановлении производственной деятельности организации возможно только в случае представления доказательств, свидетельствующих о проведении организацией работ, связанных с разработкой недр и требующих наличия соответствующей лицензии^[24].

Установление права собственности на созданный юридическим лицом карьер невозможно, поскольку недра и содержащиеся в них полезные ископаемые, в том числе месторождение, на котором находится указанный карьер, являются государственной собственностью и не могут отчуждаться в собственность других лиц^[25].

Решения федеральных органов (или их территориальных органов) могут не соответствовать закону, могут быть приняты ненадлежащими органами и могут нарушать права и законные интересы недропользователей. Это и может приводить к конфликтным ситуациям.

Необходима разработка норм, регулирующих отношения, возникающие при передаче оборудования, обеспечивающих процесс недропользования, в случае прекращения права пользования недрами по основаниям, предусмотренным в п. 2, 3, 8, а в некоторых случаях и п. 1 и 5 ч. 2 ст. 20 Закона о недрах в случае нарушения условий пользования недрами. Это же относится и к п. 15.11 Положения о порядке лицензирования пользования недрами^[26]. Обращаясь к опыту решения аналогичной проблемы в Российской империи, мы видим, что У став горный регулировал передачу горного оборудования (ст. 275, 285, 286 и т.д.)^[27]. В современном зарубежном законодательстве также установлена обязанность по передаче имущества, обеспечивающего процесс недропользования^у.

Целесообразно законодательно установить основание прекращения права пользования недрами, если недропользователь перестал удовлетворять требованиям, установленным законодательством о недрах. Например, изменил свою специальную правоспособность или лишился оборудования, без которого невозможен процесс недропользования. Целесообразно также обратиться к положительному опыту регулирования таких ситуаций зарубежным законодательством.

Например, согласно п. 1 ст. 18 Горного закона ФРГ право пользования недрами и лицензия, удостоверяющая это право, «подлежат отмене, если впоследствии возникают обстоятельства, которые должны были бы привести к отказу в их выдаче»^[28]. Очевидно, что учет такого положительного опыта позволит исключить коллизии, конфликты и неопределенности в правовом регулировании прекращения права пользования недрами в законодательстве РФ.

Возникающие обстоятельства, которые должны были привести к отказу в выдаче лицензии на пользование недрами, являются нарушением. Законодательство о недрах должно устанавливать следующие требования, соблюдение которых в совокупности позволит субъекту предпринимательской деятельности быть пользователем недр. Он образован в соответствии с законодательством РФ и представил доказательства того, что обладает или будет обладать квалифицированными специалистами, необходимыми финансовыми и техническими средствами для эффективного и безопасного проведения работ.

Отсутствие закрепленной законодательством Российской Федерации необходимости изъятия горного имущества, обеспечивающего технологический процесс сохранности месторождения полезных ископаемых, значительно ослабляет позицию государственного органа управления государственным фондом недр и органов власти субъектов Российской Федерации, а следовательно, затрагивается при этом публичный интерес^[29].

Таким образом, с точки зрения публичного администрирования природопользования можно говорить о двух основных видах правовых конфликтов: административное правонарушение, юридическая конструкция которых закреплена в КоАП РФ, и административно- правовой спор, специфика которого определена особенностями субъектного состава и основаниями возникновения.

• [1] Основы права : учебник для бакалавров / отв. ред. А.М. Волков. М. : Юрайт, 2015.С. 197.
• [2] Субъективное публичное право : учеб, пособие. М.: РУДН. 2012. С. 58.
• [3] Волков А.М., Дугенец А.С. Административное право : учебник. М.: Форум : ИНФРА-М,2012. С. 53.
• [4] Волков А.М. Правовые конфликты в недропользовании. М.: Щит-М, 2009.
• [5] Волков А.М. Недропользование в России. Публично-правовое регулирование. LAPLAMBERT Academic Publishing. Saarbr cken, Germany, 2010.
• [6] Ибрагимов В.Б. Волков А.М. Виды пользования недрами по законодательству Российской Федерации // Изв. вузов. Геология и разведка. 2007. № 3. С. 57—61.
• [7] Постановление Конституционного Суда РФ от 17.06.2004 № 12-П // СЗ РФ. 2004.№ 27. Ст. 2803.
• [8] Постановление ФАС Московского округа от 05.06.2006 № КА-А40/4712-06 по делу№ А40-56861/05-144-294. Постановление суда апелляционной инстанции Арбитражного суда Республики Башкортостан от 23.08.2006 по делу № А07-26750/05.
• [9] Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 05.09.2008 № А19-12089/07-Ф02-4235/08 по делу № А19-12089/07.
• [10] Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 11.12.2007 № А74-1782/07-Ф02-9131/07 по делу № А74-1782/07.
• [11] Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 29.09.2005 № А74-1485/05-Ф02-4660/05-С1.
• [12] v Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 23.05.2007 № А74-4412/06-Ф02-2818/07 по делу № А74-4412/06.
• [13] Волков А.М. Спорные вопросы новой редакции статей КоАП РФ // Административноеправо и процесс. М. : 2011. №1. С. 41—43. Постановления ФАС Восточно-Сибирскогоокруга от 18.03.2008 № АЗЗ-8545/07-Ф02-828/08по делу № АЗЗ-8545/07 и от 04.10.2007№ АЗЗ-8545/07-Ф02-7061/07 по делу № АЗЗ-8545/07. vn Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 27.03.2008 № Ф04-1642/2008(1902-А46-31), Ф04-1642/2008(2651-А46-31) по делу № А46-1957/2007.
• [14] Постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 27.02.2006 № А58-3005/04-Ф02-540/06-С2 по делу № А58-3005/04.
• [15] Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 10.10.2006 № Ф04-6768/2006(27393-А03-28) по делу № А03-23856/05-10.
• [16] Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 02.07.2008 № А78-5780/07-СЗ-11/275-Ф02-2913/08 по делу № А78-5780/07-СЗ-11/275.
• [17] Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 04.05.2006 № Ф04-5209/2005(22104-А27-3) по делу № А27-4692/05-2.
• [18] v Колесник МЛ. О специфике понятия «полезное ископаемое» для целей налогообложения // Российский налоговый курьер. 2005. № 24. С. 32; Горное право : учебник /под ред. К.Н. Трубецкого, А.М. Волкова. М. : ГЦит-М, 2007; Борисов А.Н. Комментарийк главе 26.4 части второй Налогового кодекса Российской Федерации «Налог на добычуполезных ископаемых». М.: Юстицинформ, 2005.
• [19] Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 06.09.2004 № Ф04-6291/2004(А81-4284-34).
• [20] vn Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 15.07.2004 № А74-2337/03-К2-Ф02-2642/04-С1.
• [21] VHI Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 27.11.2007 № Ф04-7548/2007(40393-А67-31) по делу № А67-9507/06.
• [22] Постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 27.02.2006 № А58-3005/04-Ф02-540/06-С2 по делу № А58-3005/04.
• [23] Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 07.06.2007 № Ф04-3691/2007(35036-А75-31) по делу № А75-8977/2006.
• [24] Постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 14.07.2005 № Ф04-4408/2005(12905-А03-10) по делу № А03-12979/04-2.
• [25] Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 06.06.2005 № Ф04-3435/2005( 11890-А81-24).
• [26] Постановление ВС РФ от 15.07.1992 № 3314-1 «О порядке введения в действие положения о порядке лицензирования пользования недрами» // Ведомости СНД и ВС РФ.20.08.1992. №33. Ст. 1917.
• [27] Дудиков М.В. Правовое обеспечение публичных интересов в горном праве: дис.... д-раюр. наук. М., 2015. v Клюкин БД. Горные отношения в странах Западной Европы и Америки. М.: Городец-издат., 2000. С. 87, 90, 131 и т.д.; Лахно П.Г., Зеккер Ф.Ю. Энергетическое право Россиии Германии: сравнительно-правовое исследование. М.: Юрист, 2011.
• [28] Лахно П.Г., Зеккер Ф.Ю. Указ. соч. С. 206, 295.
• [29] Горное право : учебник / под ред. К.Н. Трубецкого, А.М Волкова. М. : ГЦит-М, 2007.С. 54.