ПРИМЕНЕНИЕ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО ПОДХОДА К РЕШЕНИЮ ЗАДАЧ РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ

В течение длительного периода времени программно-целевое планирование и управление в России было сосредоточено на построении и осуществлении целевых программ федерального уровня. Политические и социально-экономические реформы 1990-х гг. привели к смещению программных разработок на уровень субъектов Российской Федерации. Такое явление стало естественным следствием развития демократии и федерализма, перехода от преимущественно отраслевого к территориальному управлению, повышения роли регионов в проведении экономической политики и решении социально-экономических проблем.

Одновременно разработка и реализация целевых программ на уровне субъектов Российской Федерации была призвана в определенной мере компенсировать ослабление и потерю инструментов планового управления региональной экономикой в связи с отходом от централизованного планирования.

Первоначально переход к осуществлению целевых программ региональной ориентации проявился в середине 1990-х гг. в виде разработки и принятия федерально-региональных программ, имевших статус федеральных целевых программ и получавших финансирование из федерального бюджета, но ориентированных на решение региональных проблем. К таким программам относятся: «Возрождение, строительство, реконструкция и реставрация исторических малых и средних городов» (1993-2000 гг.), «Социально-культурное развитие Тверской области (территории Великого водораздела)» (1993-1998 гг.), «Социально- экономическое развитие Курильских островов Сахалинской области» (1994-2005 гг.), «Социально-экономическое развитие Республики Саха (Якутия)» (1995-1998 гг.). Кроме того, были приняты программные решения о мерах государственной поддержки социально- экономического развития республик Коми, Северная Осетия, Тыва, Тульской и Камчатской областей, сохранения исторического центра Санкт-Петербурга, строительства столицы Ингушетии, охраны природного бассейна озера Байкал [7].

В 1996 г. в число федеральных целевых программ, финансируемых из федерального бюджета, вошли программы социально- экономического развития республик Бурятия, Мордовия, Калмыкия, Ставропольского края, Калининградской и Псковской областей, Дальнего Востока. Общее количество федеральных целевых программ региональной направленности превысило 20, а расходы на их бюджетное финансирование составили величину порядка 1 млрд. долл, (по валютному курсу 1996 г.), что было равно примерно 5% общей величины расходов федерального бюджета [3].

Интерес к принятию целевых федеральных программ развития субъектов Федерации со стороны субфедеральных властей подогревался, с одной стороны, стремлением регионов иметь «свои» программы и установленным Правительством РФ порядком, согласно которому государственная поддержка развития регионов из средств федерального бюджета оказывалась только при наличии соответствующей утвержденной федеральной целевой программы. С другой стороны, очевидно, что федерально-региональные целевые программы стали способом получения дополнительной финансовой поддержки регионов - субъектов Федерации, находившихся в тяжелой экономической ситуации, со стороны федерального бюджета и потенциальных инвесторов программы.

Итогом подобного программного курса стало увеличение количества федерально-региональных целевых программ, приблизившегося к числу федеральных при одновременном уменьшении объема финансирования из федерального бюджета, приходящегося на одну программу.

По разным оценкам федеральные целевые программы регионального уровня и профиля в конце девяностых годов финансировались из федеральною бюджета на 10-15% от общего объема финансовых ресурсов, требуемых для реализации программы [5]. Уровень финансового обеспечения федерально-региональной программы развития субъекта Федерации к началу двухтысячных годов составил величину порядка 500 млн. руб. в год в ценах 2000 г., что явно недостаточно для решения крупномасштабной проблемы [4].

В подобном несоответствии объемов финансирования целевых региональных программ уровня субъектов Федерации их масштабности, вытекающей из целей, задач, величины территории, охватываемой действием программ, видится основная причина затягивания сроков реализации и явного невыполнения программ.

С учетом этого обстоятельства в 1999-2000 гг. были приняты решения о значительном сокращении количества федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов - субъектов Российской Федерации, прекращении действия отдельных практически исчерпавших себя программ. Стала проводиться линия на формирование региональных программ на уровне субъектов Федерации, не относимых к разряду федеральных целевых. В числе последних остались только региональные программы общефедерального уровня и межрегиональные программы. Конечно, перевод региональных программ из одного разряда в другой не решает проблему их достаточного и уверенного обеспечения финансовыми ресурсами, но упорядочивает систему региональных программ.

Правовые основы разработки и реализации территориальных программ, легитимность использования программного метода органами управления регионов - субъектов Федерации и муниципальных образований закреплена на общегосударственном уровне положениями ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ, в котором предусмотрена разработка и утверждение программ социально- экономического развития субъектов Российской Федерации (ст. 5г), а также ФЗ « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ, ст. 5 и 15). На уровне регионов и муниципальных образований правовые основы использования данного метода, как правило, закрепляются в разделах законодательных актов, определяющих полномочия соответствующих органов законодательной и исполнительной власти. На уровне регионов-субъектов Федерации правовой основой осуществления программ становятся, как правило, решения законодательных органов, принимаемые но представлению губернатора области (главы Правительства, Президента республики).

Таким образом, нормативно-правовая база региональных программ включает в первую очередь федеральную законодательную базу, подкрепляемую и уточняемую нормативными актами региональных и муниципальных образований.

Территориальность программно-целевого планирования и управления, его непосредственная связь с факторами региональной природы вытекает из самого названия программно-целевого метода, его сущности. Любой план содержит в себе программу деятельности и носит одновременно территориально-отраслевой характер. Тем самым программное планирование имеет своим объектом придание программной направленности видам деятельности, осуществляемым на той или иной территории, в разных регионах. В той же мере территориальной окраской обладает и целевой аспект планирования. Цели развития территорий, решение региональных проблем занимают достойное место в ряду целевых ориентиров социально-экономического развития.

Территориальная природа объективно присуща целевой программе, ибо ее действие происходит в территориальном пространстве, а объекты программных мероприятий расположены на определенных территориях [1]. Неизбежная потребность каждой целевой программы в использовании земельных, водных, лесных ресурсов, недр и других природных богатств также обусловливает территориальную привязку программы. Территориальный характер присущ программам и в связи с потребностями в трудовых ресурсах, наличие которых связано с территорией, ее расположением, плотностью заселения.

О естественности региональной ориентации программноцелевого планирования свидетельствует тот немаловажный факт, что уже на начальном этапе зарождения и развития программно-целевого подхода, в середине и конце прошлого века были приняты и осуществлены крупные региональные программы. К таковым относятся программа создания угольно-металлургической базы Урала и Сибири, развития нефтегазового комплекса в Сибири и районах Крайнего Севера, строительства Байкало-Амурской магистрали в России, освоения и развития территорий в долине реки Теннеси, природного потенциала Аляски в США [2]. Региональные целевые программы широко используются в качестве планового инструмента проведения государственной социально-экономической, научно- технической, промышленной, экологической политики в ряде стран в настоящее время.

Территориальный фактор накладывает ощутимый отпечаток на цели и задачи программы вне зависимости от их вида и масштаба. В особенности это касается программ социальной ориентации, которые по своей сути не могут быть внетерриториальными. Природа социальных программных потребностей проистекает из состава и структуры населяющих территорию людей и складывается под влиянием географических, климатических, исторических условий, теснейшим образом обусловленных расположением и потенциалом региона.

В этом смысле любые целевые программы могут быть названы территориальными, так как они порождены территориальными проблемами, используют территориальные ресурсы и реализуются на определенных территориях. Но территориальность программ в широком смысле, присущая всем целевым программам, даже космическим, не исключает необходимости выделения класса территориальных (собственно территориальных) целевых программ, именуемых также региональными, хотя в строгом смысле надо учитывать наличие наряду с региональными муниципальных территориальных программ. Разработка таких программ, планирование их осуществления, финансирование и управление реализацией служат предметом территориального программно-целевого планирования, образующего специфическую ветвь применения программно-целевого подхода в плановоуправленческой деятельности государства и местных органов самоуправления.

Наличие выраженных признаков территориальной принадлежности, привязки к земельным, водным, лесным, минеральным, производственным и конечно же человеческим ресурсам определенных территорий имеет место у всех социально-экономических программ. В связи с этим затруднительно выделить признаки, в соответствии с которыми одни целевые программы правомерно относить к классу региональных, а другие не следует. Включение в название программы слов «региональная», «муниципальная» часто отражает не столько территориальную зону действия программы, сколько заинтересованность в ее реализации и выделении средств на выполнение программы со стороны региональных, городских, местных органов управления. Не претендуя на исчерпывающую точность и конкретность, развивая определение территориальных программ, представленное в предыдущем изложении, отнесем к территориальным (региональным, муниципальным) программы, обладающие следующими характерными признаками:

  • 1. Цели и задачи программы, область действия программных мероприятий распространяются, прежде всею, на ограниченную территориальную зону, охватывающую очерченную часть территории страны (округ, республика, край, область, город, район, поселок), что не исключает задействования в мероприятиях программы организаций, лиц, ресурсов, относящихся к другим территориям страны и даже расположенных за рубежом. Практически неизбежное вовлечение в территориальную программу внетерриториальных факторов и источников обусловлено условиями, требованиями единого экономического пространства страны, неизбежным товарообменом с друг ими территориями и привлечением ресурсов из других per ионов страны и мира, внетерриториальны- ми финансовыми потоками, наличием объектов собственности на других территориях.
  • 2. Территориальные целевые программы связаны первоочередным образом с решением обшей, комплексной проблемы обеспечения жизнеспособности, устойчивого существования и благосостояния, социально-экономического развития территории (региона), населяющих ее людей, удовлетворения их насущных потребностей. Поэтому формирование собственно территориальных программ обосновано и оправданно в ситуациях возникновения острых, настоятельных проблем, характерных, присущих именно данной территории. Такие регионы именуются проблемными. Соответственно территориальные целевые программы призваны удовлетворять круг потребностей, характерных для данной территории, обусловленных ее спецификой, ставящих задачу достичь нормативною уровня удовлетворения этих потребностей.
  • 3. Весьма типична ситуация, когда разработка и реализация целевых территориальных программ необходима для преодоления глубокого экономическою и социально-культурного отставания территории от сложившегося в стране общею уровня. В подобных условиях правомерно осуществление территориальных программ с целевой ориентацией на постепенное выравнивание экономического потенциала, доходов, валового регионального продукта в расчете на душу населения, уровня удовлетворения социально-культурных запросов жителей территории с другими территориями, со страной в целом.
  • 4. Территориальные целевые программы нужны также в случае, когда регион становится участником федеральных или международных целевых социально-экономических программ, принимая на себя выполнение специфичной подпрограммы, проекта целевой программы, обладающих выраженными территориальными особенностями, региональной спецификой. В таких ситуациях, когда основная, базисная целевая программа носит федерально-региональный характер, региональные подпрограммы федеральных программ обретают черты относительно самостоятельных целевых территориальных программ, обладающих своеобразными программными целями и способами их достижения.

В определенной степени территориальность программ допустимо связывать также с источниками материальных, трудовых, финансовых ресурсов, используемых для разработки и выполнения программы. Так если основными, определяющими источниками ресурсного обеспечения программы служат ресурсы региона (региональные, муниципальные бюджеты, средства региональных участников программы, кредиты, предоставляемые этим участникам под гарантии территориальных органов власти, иностранные вложения в региональные объекты), то есть основания считать такие программы территориальными.

Управление территориальными программами, функции и компетенции управления, ответственность за качество и эффективность управления должны быть возложены на государственные и местные органы территориального управления.

Масштабы и интенсивность программно-целевого подхода при решении территориальных проблем зависят от системы управления экономикой страны в целом, адекватной ей организационной структуры и организации управления. В той же мере на состояние и значимость территориального программно-целевого планирования и управления влияют принятая, исповедуемая и практическая реализуемая в стране социально-экономическая стратегия и вытекающая из нее региональная экономическая политика.

Современное состояние территориального программно-целевого планирования и управления в России все еще несет на себе заметный исторический отпечаток подходов, свойственных предыдущей социально-экономической системе.

Присущее советской общественно-политической и экономической системе централизованное планирование и управление выводило на передний фронт государственные целевые программы общенационального масштаба. В период перехода к рыночной экономике их наследницами стали федеральные целевые программы. Демократизация и либерализация системы государственного управления в России и обострение территориальных проблем привели к тому, что наряду с федеральными стали разрабатывать и осуществлять федеральнорегиональные целевые программы, программы социально- экономического развития регионов - субъектов Российской Федерации и муниципальные программы

Господствовавшая в Советском Союзе отраслевая система управления экономикой (лишь на короткий период сменявшаяся территориальными совнархозами) способствовала тяготению к разработке и реализации целевых программ отраслевого, межотраслевого, многоотраслевою характера, в которых территориальные проблемы находили отражение преимущественно в форме поиска рационального размещения производительных сил на территории страны. Вместе с тем заметное место в совокупности государственных целевых комплексных программ занимали программы развития крупных экономических районов и территориально-производственных комплексов.

В российской переходной экономике эта тенденция нашла отражение во включении в систему федеральных целевых программ крупных федерально-региональных программ, призванных способствовать и обеспечивать решение проблем социально-экономического развития Крайнею Севера, малых и средних юродов России, территориальноотраслевых, производственных комплексов Волжского бассейна, Уральского региона, Сибири, Дальнего Востока и Забайкалья.

Параллельно и параллельно-последовательно с развитием программно-целевою планирования и управления в форме осуществления федерально-региональных целевых программ стала прорисовываться и практически осуществляться тенденция к разработке целевых региональных программ, охватывающих территорию и экономику субъекта

Российской Федерации (республики, края, области, автономной области). Естественным побудителем к составлению таких программ становится углубляющаяся экономическая самостоятельность регионов - субъектов Федерации, их стремление к обеспечению самодостаточности, саморазвития. Относительно отсталые, депрессивные регионы России видят в региональных программах средство обеспечения экономического подъема за счет мобилизации собственных ресурсов и федеральной поддержки.

Применение программно-целевых методов на уровне региональных, территориальных хозяйственных систем призвано способствовать территориальной интеграции деятельности хозяйствующих субъектов разных организационно-правовых форм управления и форм собственности. Рыночная экономика временно ослабила или нарушила связи между организациями, производственными единицами, которые основывались на наличии единого централизованного государственного плана и государственной формы собственности на средства производства. Переход от чисто государственных, бюджетных целевых программ к программам, участниками которых становятся наряду с государством крупный и малый бизнес, территориальные муниципальные образования, иностранные инвесторы, призван наладить вертикальные и горизонтальные связи производителей, продавцов, поставщиков на программной основе.

Для сохранения региона как не только территориальной, но и производственно-экономической общности должны быть налажены внутрирегиональные взаимосвязи и взаимодействия, базирующиеся на системе заказов, договоров, поставок как рыночных форм организации и координации. Регионально-территориальные программы, аккумулируя взаимодействие самых разных хозяйствующих субъектов, участвующих в решении единой проблемы и достижении обшей программной цели, вносят заметный вклад в пространственную и временную координацию и интеграцию социальных, научно-технических, производственно-экономических процессов. Тем самым территориальные программы частично принимают на себя функции координации и интеграции, которые в условиях централизованно управляемой экономики возлагаются на директивные планы.

Совмещение финансово-экономического анализа, прогнозирования (индикативного планирования) и целевого программирования при согласованности всех указанных инструментов позволяет осуществлять управление функционирующей на рыночных началах территориальной экономикой посредством одновременного сочетания государственного регулирования и рыночного саморегулирования. Тем самым программно-целевой метод в его приложении к территориальному управлению по замыслу призван органично встраиваться в общую структуру и систему управления территориальной экономикой.

В настоящее время в России отсутствует единая система стратегического планирования территориального развития. В связи с этим регионы вынуждены в основном самостоятельно и автономно выстраивать системы регионального планирования.

Вместе с тем, на федеральном уровне постепенно осознается необходимость реализации комплексной региональной политики. Это продиктовано стремлением обеспечить сбалансированность развития субъектов Российской Федерации и постепенное сглаживание дифференциации уровня жизни в регионах.

С 2009 года Министерство регионального развития России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти приступило к разработке стратегий социально- экономического развития федеральных округов на период до 2020- 2025 годов [7]. В 2010- 2011 гг. распоряжениями Правительства Российской Федерации утверждены Стратегии 8 федеральных округов: Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года; Приволжского федерального округа на период до 2020 года; Северо- Западного федерального округа на период до 2020 года; Северо- Кавказского федерального округа до 2025 года; Сибири до 2020 года; Уральского федерального округа на период до 2020 года; Центрального федерального округа на период до 2020 года; Южного федерального округа на период до 2020 года.

Стратегии федеральных округов призваны определить стратегические цели развития макрорегионов России, наметить пути и способы их достижения, сформировать перечни приоритетных инвестиционных проектов. В рамках реализации таких стратегий должна быть обеспечена тесная интеграция субъектов Российской Федерации, входящих в одну экономическую и географическую зону, в целях ускорения их экономического роста и развития межрегиональных торговых отношений.

Как правило, Стратегия развития федерального округа содержит раздел, посвященный анализу текущего уровня социально- экономического макрорегиона. На основе данного анализа определяются сильные и слабые стороны федерального округа, вызовы и угрозы, конкурентные ниши, отрасли, в которых сложились наиболее перспективные стратегические заделы.

Стратегия макрорегиона должна содержать несколько сценариев развития. Как минимум, эго должны быть инерционный сценарий (с учетом сложившейся динамики развития) и инновационный (с учетом реализации мероприятий, заложенных в Стратегию). Кроме того, могут быть описаны дополнительные уточняющие сценарии, связанные с оценкой влияния внешних факторов (например, динамика конъюнктуры внешних рынков применительно к традиционным товарам региона, прогноз объема совокупного спроса в стране на такие товары).

Помимо формулирования целей и задач долгосрочного развития региона, Стратегия должна содержать описание основных механизмов и инструментов ее реализации (нормативно-правовая база, региональные бюджеты, инвестиционные проекты и государственно-частное партнерство и т.н.). С учетом того обстоятельства, что Стратегия определяет перспективу, основным механизмом ее выполнения на федеральном уровне является План мероприятий по реализации Стратегии, содержащий конкретный перечень мероприятий (как правило, разработка определенного формата документов), сроки и ответственных исполнителей, в их структуризации по конкретным отраслям и направлениям.

Основной раздел Стратегии федерального округа посвящен описанию состояния и направлений развития отдельных секторов и отраслей экономики и социальной сферы. В данный раздел включается описание наиболее важных и крупных инвестиционных проектов, намеченных к реализации, что служит стратегическим ориентиром для бизнеса.

Отдельный раздел посвящен социально-экономическому развитию конкретных регионов, входящих с состав федерального округа, с описанием текущей структуры экономики и перспективными точками роста.

В качестве обязательного элемента в Стратегии присутствует перечень целевых показателей, позволяющих не только оценить перспективы развития регионов с учетом реализации Стратегии, но и осуществлять ее регулярный мониторинг. Весьма полезным представляется включение в Стратегию перспективной структуры валовой добавленной стоимости экономики макрорегиона, дающей возможность оценить направления и сроки диверсификации региональной экономики.

Стратегия развития субъекта Российской Федерации по структуре, как правило, во многом идентична стратегиям развития федерального округа и содержит:

  • — оценку достигнутых целей и комплексных проблем социально- экономического развития субъекта Российской Федерации;
  • — цели социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и показатели их достижения;
  • — основные направления достижения долгосрочных целей социально-экономического развития субъекта Российской Федерации;
  • — задачи, решение которых обеспечивает достижение долгосрочных целей стратегии;
  • — сроки и этапы реализации стратегии;
  • — ожидаемые результаты реализации стратегии;
  • — оценку финансовых ресурсов, необходимых для реализации стратегии;
  • — план мероприятий по реализации стратегии на среднесрочный период;
  • — иные положения, определяемые высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Одним из основных препятствий в разработке стратегий развития федеральных округов и субъектов Российской Федерации выступает отсутствие единого методолога чес кого подхода к их формированию, что связано со слабой нормативно-правовой базой. На сегодняшний день, фактически, единственным документом в этой сфере является приказ Минрегиона России от 27 февраля 2007 г. №14 «Об утверждении требований к разработке стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации».

Наряду с региональными стратегиями другим важным инструментом стратегического управления выступают схемы территориального планирования. Данные схемы разрабатываются в целях пространственного отображения стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочную перспективу и целевых программ, реализуемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Связать воедино документы регионального планирования предполагается в Федеральный закон от 28 июня 2014 г. №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) [6].

В соответствии с данным ФЗ стратегии социально-экономического развития субъектов Российской Федерации будут разрабатываться и корректироваться исходя из положений, закрепленных в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, стратегиях социально-экономического развития федеральных округов, стратегиях развития отраслей, а также иных программных документах Правительства Российской Федерации.

В целях реализации целей и задач стратегии развития региона будут разрабатываться программы и прогнозы социальноэкономическою развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный период. Инструментом мониторинга и контроля таких программ предполагается сделать годовой отчет о результатах и ходе исполнения программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный период - документ, содержащий анализ результатов исполнения программы социально- экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный период, а также информацию о результативности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочную перспективу служит основой для разработки целевых программ, реализуемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Пространственную характеристику результатов реализации региональных стратегий и целевых программ будут давать схемы территориального планирования, которые уже разработаны во многих субъектах Российской Федерации и муниципалитетах.

Таким образом, региональные целевые программы будут основным инструментов реализации стратегий и программ социально- экономического развития субъекта Российской Федерации.

Региональные целевые программы в отдельных секторах экономики, включающие комплекс мероприятий, реализуемых как за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, так и внебюджетных источников, позволяют наиболее эффективно и сбалансировано решать системные проблемы, сложившиеся в отрасли, обеспечить приоритеты долгосрочного развития региона. Это достигается благодаря разработке и реализации целевых программ, основывающейся на анализе долгосрочных вызовов и угроз, учете сложившихся инфраструктурных и ресурсных ограничений, а также использовании конкурентных преимуществ региона.

Совершенствование системы государственного управления экономикой на всех уровнях нацелено на повышение ее эффективности посредством рационального использования ресурсного потенциала, обладающего выраженной территориальной спецификой. Перспективы развития, эффективное использование ресурсов региона, важность и значимость проблем, лучшие пути их решения постижимы в первую очередь «на местах». Указанные обстоятельства предопределяют повышение роли территориального программно-целевого планирования, региональных и муниципальных целевых программ. Цели и задачи социально-экономического развития обладают характерной для региона спецификой, отражают его историю, национальный состав, традиции природно-климатические условия, а достижение целевых рубежей требует программной увязки с ресурсными возможностями.

Представляется, что в отличие от федеральных целевых программ однопроблемной ориентации территориальные программы менее масштабны, но должны быть ориентированы более широким образом, охватывая круг взаимосвязанных и взаимообусловленных проблем стабилизации экономического положения и обеспечения социально- экономического развития территории. При этом в связи со значительной дифференциацией разных территорий России по параметрам экономического состояния, благосостояния населения, факторов экономического роста прорисовываются различающиеся по целевой направленности типы территориальных программ:

  • 1) Программы развития регионов (территорий), обладающих потенциалом, позволяющим им стать лидерами и в известном смысле «локомотивами» экономического роста, флагманами подъема всей российской экономики.
  • 2) Программы преодоления кризисного состояния и обеспечения перехода к устойчивому развитию депрессивных регионов, отличающихся сложными природно-климатическими, геологическими, транспортными условиями, подверженными влиянию чрезвычайных ситуаций экологических и техногенных катастроф.

Если для первой категории программ целевые показатели должны отражать устойчивый экономический рост и высокую эффективность, отдачу ресурсного потенциала территории, то для второй категории на первый план выходят показатели стабильности, предотвращения спада, возможностей самообеспечения, минимизации зависимости от федерального бюджета, удовлетворения самых насущных потребностей экономики и социальной сферы, занятости и доходов населения. Программы второго рода могут быть названы антикризисными программами и программами внешней поддержки территории.

Выявление, постановка программных проблем и установление целей применительно к территориальным программам может заметным образом отличаться в зависимости от уровня и статуса территории (регион - субъект Федерации, крупный город, муниципальное, административно-территориальное образование).

Выделим следующие типичные региональные программные проблемы и наметим в общих чертах направления их решения:

  • — формирование новых, развитие и поддержка существующих прогрессивных производств - «точек роста»; объектов производственной и социальной инфраструктуры, позволяющих реализовать конкурентные абсолютные и относительные преимущества региона;
  • — обеспечение экономической и финансовой устойчивости региона, общественной, экономической, социальной, экологической безопасности;
  • — создание благоприятных экономических условий функционирования и развития региональных предприятий и производств посредством улучшения инвестиционного климата, обеспечения
  • — режима наибольшего благоприятствования для региональных товаропроизводителей, занятых в приоритетных для развития региона сферах экономики и отраслях производства;
  • — придание развитию экономике региона выраженной социальной ориентации;
  • — активизация правовых и иных форм содействия малому и среднему предпринимательству в регионе;
  • — развитие рыночной инфраструктуры общерегионального и зонального (внутрирегионального)значения;
  • — совместное с другими регионами создание общих производственных и инфраструктурных объектов, обеспечение экологической безопасности;
  • — законодательное, нормативно-правовое подкрепление региональных программ.

Региональные программы в зависимости от масштаба и органов, несущих ответственность за их разработку и реализацию, целесообразно разделить по уровням на следующие виды, категории.

Региональные программы общефедерального значения, разрабатываемые и реализуемые федеральными органами государственной власти. К разработке этих программ привлекаются также администрации регионов, округов на которые распространяют действие данные программы. Подобные программы призваны служить обеспечению неотложных федеральных нужд и преодолению крупномасштабных чрезвычайных ситуаций (программы «Миграция», «Малочисленные народа Севера», «Чернобыль» и другие). За выполнение программ ответственность несут федеральные органы и органы управления заинтересованных регионов.

Региональные программы межрайонного значения, которые составляются и осуществляются федеральными органами государственной власти с активным привлечением администраций субъектов. Данные программы реализуются на территории одного крупного или двухтрех смежных экономических районов России. Целью программ является обеспечение неотложных государственных (на уровне субъектов Федерации) и федеральных нужд и решение масштабных экономических и социальных проблем межрайонного характера (программы «Каспий», «Освоение Нижнегго Приангарья», «Возрождение Волги» и др.), за выполнение программ отвечают федеральные и региональные органы государственной власти.

Региональные программы развития субъектов Российской Федерации, разрабатываемые и реализуемые, в основном, на уровне администраций субъектов Федерации. Программы служат инструментом обеспечения неотложных государственных (на уровне субъектов Федерации) и федеральных нужд, преодолению региональных чрезвычайных ситуаций. За выполнение программ в основном отвечают региональные органы государственной власти, при сохранении ответственности за федеральными органами (государственные заказчики), ответственные исполнители). Региональные межмуниципальные программ, которые формируются на уровне администраций субъектов Федерации и местных администраций, в некоторых случаях, с участием федеральных органов власти. Программы осуществляются на территории одного или нескольких экономических подрайонов внутри субъекта РФ или на территории нескольких муниципальных образований. Цель таких программ состоит в обеспечении приоритетных федеральных, государственных (на уровне субъектов Федерации) и муниципальных нужд, преодолении региональных чрезвычайных ситуаций. Солидарную ответственность за реализацию программ несут федеральные, региональные и муниципальные органы власти. Региональные (локальные) программы развития муниципальных образований, разрабатываемые и реализуемые администрацией субъектов Федерации и местными администрациями. Программы осуществляются на территории одного муниципального образования. Их цель - удовлетворение неотложных муниципальных, государственных (на уровне субъектов Федерации) и федеральных нужд, запросов, потребностей преодоление локальных чрезвычайных ситуаций (программы сохранения исторического центра г. Санкт-Петербурга, оздоровления экологической обстановки ряда промышленных центров). Ответственность за выполнение программ лежит на муниципальных, региональных и федеральных органах власти.

Представленная совокупность видов региональных программ должна вписываться в общую структуру территориальных и муниципальных программ, программ федерального, субфедерального и муниципального уровней, обладающих территориальной привязкой и ориентацией. Структурная схема этой совокупности программ представлена на рисунке 1.

Многоуровневая система территориальных программ позволяет в определенной мере компенсировать ослабление вертикали государственного управления экономикой, характерное для избыточно либеральной рыночной системы хозяйствования. Цепная система программ, образующая программный «ствол», пронизывающий всю экономику страны, способствует проведению единой государственной социально- экономической политики на всех уровнях управления хозяйством. Во избежание чрезмерной жесткости вертикали управления связи по вертикали должны формироваться не на директивно-распорядительной, а на согласительной, договорной основе, исходя из финансовых отношений, характерных для рыночной экономики.

Тем самым применение программно-целевых методов в территориальном планировании и управлении способно повышать уровень государственного воздействия на социально-экономическое развитие территорий России, не препятствуя в то же время развитию рыночных процессов и не нарушая суверенных прав органов управления территориями.

Структура совокупности программ, обладающих территориальной ориентацией

Рисунок 1 - Структура совокупности программ, обладающих территориальной ориентацией

Территориальные программы в российской экономике, переходящей на рыночные рельсы хозяйствования, не должны становиться инструментом государственного давления и необоснованною вмешательства в дела территорий, в особенности, если дело касается муниципальною самоуправления. Теоретически возможность не обусловленного необходимостью и не подкрепленною законом избыточного влияния государственных органов на процессы формирования и реализации территориальных программ возникает при наличии финансовой зависимости этих программ от бюджетов вышестоящих уровней (зависимости региональных программ от финансирования из федерального бюджета и муниципальных программ от финансирования из регионального бюджета).

Государственные органы, по решению которых выделяются ассигнования из бюджета вышестоящего уровня на программу, способны выдвигать свои условия и требования, ставя финансирование в зависимость от их соблюдения и выполнения. Если желания вышестоящих государственных органов не противоречат программному замыслу, то они должны быть соблюдены участниками, исполнителями программы. В противном случае следует рассматривать требования государственных органов, деформирующие цели и задачи территориальной про граммы, как недопустимое вмешательство в программу.

Не исключено наличие несовпадения интересов органов разного уровня при формировании территориальных программ. Например, интересы органов субъектов Федерации могут вступать в противоречие с интересами федеральных органов, а интересы муниципалитетов отличаться от видения задач программы со стороны субфедеральных органов власти. В подобных ситуациях необходимо искать и принимать компромиссные решения исходя не из принципа главенства более высокого уровня иерархии управления, а в соответствии с принципом обеспечения эффективного преодоления программной проблемы при наименьших совокупных затратах ресурсов.

Иначе говоря, при разработке и реализации территориальных программ, в формировании, исполнении, ресурсном обеспечении которых участвуют федеральные, региональные, местные органы, государственные и негосударственные структуры, должно быть в максимально возможной степени соблюдено правило равнозаинтересованности и равновыгодное™ сторон. А сами стороны, заинтересованные в программе, должны руководствоваться общим желанием успешно решить программную проблему, достичь программных целей.

Основная роль общегосударственных органов должна сводиться к организаторской и финансовой поддержке региональных и муниципальных программ, если их целевые установки не противоречат явным образом государственной экономической и социальной политике, не разрывают единое экономическое пространство страны и не наносят видимый ущерб другим территориям. Участие государства в территориальных программах вытекает из того простого факта, что объективно возникающие территориальные проблемы являются органичной составной частью общегосударственных проблем, так что, способствуя их решению, государство повышает устойчивость и безопасность всей экономики страны.

В этом свете распространение государственной поддержки территориальных программ на все таксономические уровни, от федерального до уровня небольших муниципальных образований, следует рассматривать не как «откачку» финансовых ресурсов государства в нижние программные слои, а как стремление государства способствовать решению программных проблем на всех уровнях и во всех территориях.

Другое дело, что возможности государственной финансовой поддержки территориальных программ из средств федерального бюджета обычно скудны. Следует учитывать к тому же, что недостаточность располагаемых и предвидимых ресурсов (а в условиях рыночной экономики это в основном наиболее универсальный их вид - финансовые ресурсы) служит главным тормозом расширения объектов территориального программирования. Отсюда вытекает жесткое требование отбора для программной реализации только тех региональных и муниципальных проблем, которые не могут быть решены традиционными методами территориально-отраслевого управления, т.е. как принято говорить, в обычном порядке, без обращения к целевым программам.

К числу особенностей территориальных программ, в определенной мере отличающих их от федеральных, отнесем следующие:

  • 1) территориальные программы обычно обладают более четко выраженной социальной ориентацией, направленностью на решение социальных проблем, характерных для данной территории, отражающих насущные потребности населения этой территории. В этом проявляется естественное свойство усиления социальных аспектов программ по мере снижения уровня управления, на котором разрабатывается программа. Ближе всего к непосредственным запросам населения стоят муниципальные (городские, районные, поселковые) программы;
  • 2) территориальные программы социально-экономической направленности носят ярко выраженный комплексный характер в том отношении, что они ориентированы на решение демографических проблем, обеспечение занятости в регионе, охрану и восстановление окружающей среды, развитие социальной инфраструктуры, улучшение жилищных условий, а также проблем в области землепользования и градостроительства, миграции;
  • 3) целевая установка крупных региональных социально- экономических программ не ограничивается задачей повышения уровня удовлетворения определенной, пусть даже очень важной и настоятельной общественной потребности. Для таких программ более типична постановка задачи выхода из депрессивного состояния, преодоления отставания в развитии по отношению к другим регионам страны, обеспечения экономически и экологически устойчивого развития, подъема производства, общего роста показателей народного благосостояния;
  • 4) при оценке социально-экономической эффективности региональных, территориальных программ наряду с критериями эффективности типа «затраты - результат», «экономическая выгода» применим интегральный критерий вида «прирост национального богатства региона в результате осуществления программы». Указанный обобщенный показатель социально-экономической эффективности территориальной программы отражает увеличение суммарной стоимости как материальных, так и нематериальных активов региона, включая объекты интеллектуальной собственности и человеческий капитал, вовлеченные в хозяйственный оборот природные ресурсы.

Характерная особенность территориальных программ заключена также в том, что в условиях перехода к рыночным отношениям и значительного сокращения сферы действия директивно-распорядительных методов управления региональной экономикой программы являются инструментом осуществления единой градостроительной стратегии и политики в области землепользования. Программы становятся стержнем, увязывающим разные инвестиционно-строительные проекты, формирующим общую инженерную, транспортную, социальную инфраструктуру поселений.

Благодаря комплексным территориальным программам упорядочивается предоставление и использование земельных участков, создаются предпосылки размещения производственных и социальных объектов в пределах ограниченных пространственных возможностей и с учетом необходимости соблюдения допустимых норм загрязнения земельной, водной, воздушной среды.

В связи с исключительно интенсивным развитием информационных систем, средств сообщения, транспортной инфраструктуры особое внимание необходимо уделять разработке коммуникационной подпрограммы территориальных программ. Актуальность этой проблемы настолько велика, что впору рассматривать вопрос о разработке и реализации областных и городских программ развития территориальных коммуникаций, призванных решать общую проблему обеспечения потребностей в грузовых и пассажирских перевозках, телефонной и почтовой связи, пользования Интернетом и другими информационными каналами.

На территориальные программы частично возлагается и задача создания предпосылок рационального природопользования и землепользования. В части землепользования имеется в виду выработка научно обоснованных пропорций в использовании земель для нужд сельскохозяйственного производства, строительства, дорог и других коммуникаций, рекреационных и заповедных зон, садовых и дачных участков. Нужны программные меры по предотвращению выбытия земель из сельскохозяйственного оборота и сохранению их продуктивности при одновременном осуществлении работ по освоению заброшенных земель и земельных участков.

Продолжая изложение общих вопросов применения программноцелевых методов в территориальном планировании и управлении, вновь укажем, что территориальные программы обладают потенциальной возможностью органично соединять государственное планирование и регулирование с рыночным саморегулированием экономики. Посредством программирования воплощается плановая функция, реализация которой в рыночных условиях хозяйствования подкрепляется системой государственных заказов, бюджетных ассигнований, инвестиционных проектов, а также бизнес-планов, контрактов, хозяйственных договоров на уровне организаций, вовлекаемых в программные процессы. Тем самым территориальные программы становятся частью организационно-экономического механизма управления хозяйством территории в рыночных условиях.

Литература

  • 1. Астапов К. Л. Законодательное регулирование инвестиций в Российской Федерации на федеральном и региональном уровнях / К. Л. Астапов // Законодательство и экономика. - 2009. - №5. - с. 21-26.
  • 2. Быкова А. А. Проблемы позиционирования региона в новой экономике / А. А. Быкова, М. А. Молодчик // Инновации. - 2009. - №1. - с. 66-72.
  • 3. Оценка эффективности средств федерального бюджета, направляемых на реализацию федеральных целевых программ. Аналитический доклад. М.: БЭА, 2011. - 24 с.
  • 4. Механизмы управления развитием региона / под. Ред. В.Ф. Уко- гова - М.: 2001. - 331 с.
  • 5. Паштова Л.Г. Устойчивый экономический рост определяется инвестиционной политикой / Л.Г. Паштова // Финансы. - 2009. - №7. - с. 11-13.
  • 6. Сайт Министерства экономического развития Российской Федерации. - www.economy.gov.ru.
  • 7. Сайт Министерства регионального развития Российской Федерации. -http://www.minregion.ru/
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >