Заключение

По результатам проведенного исследования можно сделать следующие выводы.

Необходимым условием эффективной реализации указанных задач является наличие адекватного правового регулирования административно-правового статуса таможенных органов РФ. Существенное изменение в рамках происходящих интеграционных процессов правовых основ таможенного дела настоятельно требуют проведения тщательной ревизии нормативных правовых актов РФ, закрепляющих правовое положение таможенных органов РФ, выявление и устранение имеющихся пробелов и противоречий. При этом в основе определения путей совершенствования правового статуса таможенных органов РФ должно лежать следующее базовое теоретическое положение: совершенствование должно осуществляться не только в отношении его отдельных составляющих, но и в контексте исследования процесса взаимодействия функций, компетенции и системы таможенных органов РФ.

Таможенная политика находится в прямой зависимости от экономических интересов государства, она направлена на использование тарифных и нетарифных мер регулирования внешнеэкономической деятельности, решение задач защиты национальной экономики и обеспечение ее безопасности. В условиях создания Таможенного союза и ЕЭП задача по обеспечению национальной безопасности государства и надлежащего правопорядка на единой таможенной территории, не только не теряет своей актуальности, а напротив, приобретает еще большую значимость. Опасения вызывает географическое расположение государств-членов Союза, представляющее собой некое подобие моста, соединяющего торговые трафики из Западной Европы в Азию и обратно. Так, согласно данным официальной статистики ФТС России, в 2013 году таможенными органами РФ было возбуждено 1917 уголовных дел, что на 18,9% больше, чем в 2012 году и 79 727 дел об административных правонарушениях, что на 0,7% больше аналогичного показателя в 2012 году25У. В данных условиях особо пристальное внимание заслуживает закрепление правового положения таможенных органов РФ как правоохранительных органов, выполняющих значимые функции и задачи по обеспечению национальной и прежде всего, экономической безопасности государства.

“^Таможенная служба Российской Федерации в 2013 году // URL: http://customs.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=18685

Динамика развития таможенного дела, изменение внешней и внутренней среды деятельности таможенных органов в условиях продолжающихся процессов международной и региональной евразийской интеграции обусловливает соответствующую транформацию функций таможенных органов. Вступление России в ВТО влечет за собой соответствующую адаптацию таможенного администрирования к работе в новых реалиях, смещение акцентов целевой ориентации. В условиях «связывание» импортного тарифа нормами ВТО, и, как следствие, снижение объемов таможенных платежей приоритетным становится совершенствование таможенного контроля, в частности, контроля таможенной стоимости товаров, запретов и ограничений; контроля соблюдения прав интеллектуальной собственности; усиление борьбы с преступлениями и административными правонарушениями, отнесенными к компетенции таможенных органов, а также незаконным оборотом объектов интеллектуальной собственности. Однако их успешная реализация во многом определяется совершенством правового оформления данных функций. В условиях существенного обновления правовой базы в области таможенного дела требуется проведение тщательной ревизии нормативного закрепления функциональная направленность деятельности таможенных органов. В этом направлении представляется необходимым, во-первых, наполнение четкими содержанием, позволяющим выстроить стройную и целостную систему, следующих видов функций таможенных органов: «основные функции таможенных органов» (ст. 12 Закона о таможенном регулировании в РФ), «функции ФТС России» (Положение о ФТС России), «государственные функции таможенных органов» (административные регламенты ФТС России). Во-вторых, включить в Положение о ФТС России все виды функций, фактически исполняемых данным федеральным органом исполнительной власти в пределах своей компетенции, в частности, обеспечение государственной безопасности; оказание государственных услуг и управление государственным имуществом. В-третьих, закрепить на законодательном уровне функции, не отраженные в Законе о таможенном регулировании, но фактически исполняемых таможенными органами РФ, в частности, экспортный контроль, контроль за внешнеторговыми бартерными сделками и их учет. В-четвертых, немаловажной задачей современного этапа развития таможенных правоотношений является проведение деконцентрации функций таможенных органов по «горизонтали» и «вертикали», их сбалансированное перераспределение, в первую очередь внешних управленческих, между звеньями системы таможенных органов. В основе данного процесса должен лежать следующий принцип - центральный таможенный орган должен осуществлять функции более общего характера, руководящего характера.

Важным направлением повышения эффективности функционирования таможенной службы является проведение рационализации структуры системы таможенных органов РФ, обусловленной необходимостью совершенствования административно-правового статуса отдельных звеньев системы таможенных органов, диалектикой развития функций таможенных органов, а также воздействием ряда факторов, влекущие за собой качественные изменения внешних и внутренних условий функционирования данной системы. Так, в числе последних - масштабное территориальное перемещение таможенных органов РФ, обусловленное реализацией Концепции таможенного оформления и таможенного контроля в местах, приближенных к государственной границе. В данных условиях актуализируется необходимость пересмотра правового статуса, компетенции, места и роли звеньев системы таможенных органов РФ. Представляется, что наиболее уязвимым звеном системы таможенных органов при масштабном сокращении внутренних таможенных органов становятся РТУ. Изначально деятельность РТУ отвечала следующим объективным потребностям: обеспечение непрерывного единства развития внешнеэкономических связей и организации таможенного дела на региональном уровне; делегирование полномочий высшего органа управления нижестоящему в целях приближения оперативного управления к таможням и их подразделениям; создание условий, позволяющих ГТК России строить свою работу на основе анализа и прогнозирования, стратегического планирования, реализации программ развития таможенной службы и таможенного дела, а также освободиться от ряда текущих малозначительных дел . Вместе с тем со временем роль РТУ менялась. Во-многом, это связано с тем, что с изменением организационных и правовых основ таможенного администрирования, функции базового звена системы таможенных органов смещались от таможен к таможенным постам. В связи с этим компетенция РТУ по участию в процессах таможенного оформления постепенно сужалась, передаваясь таможням, и сосредотачивалась на контрольных полномочиях в отношении подчиненных тамо- женных органов . Не случайно, что исследователями стал поднимать- [1] [2]

ся вопрос о целесообразности существования данного элемента системы таможенных органов. По мнению ряда специалистов, в целях сокращения управленческого аппарата и, как следствие, бюджетных расходов на его содержание РТУ необходимо ликвидировать, а их функции возложить на ФТС России, включив в ее структуру кураторов по каждому федеральному округу[3]. Нельзя не учитывать, что Концепция не предусматривает полной ликвидации внутренних таможенных органов, существующий порядок таможенного оформления и таможенного контроля сохраняется в отношении отдельных категорий товаров (сырья, ввозимого российскими промышленными предприятиями, экспресс-грузов, культурных ценностей и др.). Кроме того, в условиях незавершенного процесса становления организационно-правовых основ деятельности таможенных органов компетенция всех звеньев системы таможенных органов полностью не сформирована. В этих условиях говорить о необходимости полной ликвидации данного звена преждевременно. Однако в любом случае сохранение в системе таможенных органов РТУ потребует укрупнение региона их деятельности, изменение структуры, сокращение их достаточно большого управленческого аппарата, и не исключено, что и сокращение их количества. При этом данный процесс должен сопровождаться пересмотром их компетенции, исключением дублирующих контрольных и иных функций с подчиненными таможнями. Смещение таможенных органов к государственной границе требует пересмотра компетенции и остальных звеньев системы таможенных органов, в частности таможен и таможенных постов. Последствия происходящих в системе таможенных органов структурных изменений требуют соответствующего научного осмысления и адекватного правового реагирования. Рассмотрим следующий нередкий пример - ликвидацию единственной таможни в административном субъекте РФ, создание на ее базе таможенного поста с подчинением таможни, находящейся в другом административном субъекте. При сохранении существующей компетенции таможенных постов данные обстоятельства негативно сказываются на интересах, как должностных лиц таможенных органов, так и участников ВЭД. Во- первых, в данных условиях затрудняется реализация институтов государственной службы, так как решение всех кадровых вопросов сосредоточено в таможне. Негативно отражается это и на участниках ВЭД. Например, таможенные посты лишены полномочий по предоставлению государственных услуг по информированию и консультированию в области таможенного дела. Далее, таможенные посты без статуса юридического лица не обладают даже процессуальным статусом, что лишает возможности участников ВЭД обжаловать принятые ими решения, совершенные их должностными лицами действия (бездействия) непосредственно по месту их нахождения, а вынуждает обращаться в судебные органы других субъектов, что влечет для них финансовые, организационные затраты. Это еще раз подтверждает, что совершенствование административно-правового статуса таможенных органов должно осуществляться в единстве всех его элементов. Кардинальные изменения структуры системы таможенных органов, в том числе и в рамках вышеуказанной Концепции, должны неминуемо сопровождаться необходимым перераспределением полномочий между звеньями системы. Только в этом случае она сможет сохранять свою эффективность и стать необходимым организационным фундаментом совершенствования деятельности таможенных органов, взаимодействия таможенных органов с иными участниками таможенных правоотношений.

Практика реализации Концепции показывает, что идет образование преимущественно таможенных постов. Однако таможенные посты в системе таможенных органов выступают низовыми звеньями, компетенция которых сконцентрирована на их основной функции - совершении таможенных операций и таможенном контроле. В соответствии с общим положением о таможенном посте последний лишен ряда важных полномочий, либо имеет их в усеченном виде. Как было отмечено ранее, ограничены правоохранительные полномочия таможенных постов, не наделены они рядом контрольных и иных полномочий, например, по проведению таможенных проверок, принудительному взиманию таможенных пошлин и налогов, предоставлению льгот по уплате таможенных платежей, осуществлению ряда государственных функций и государственных услуг в области таможенного дела. Еще более узки полномочия таможенных постов без статуса юридического лица. Из этого следует, что сегодняшний правовой статус таможенных постов неразрывно привязывает их к таможням, обладающим более широкими полномочиями. Поэтому создание таможенного поста диктует необходимость оптимальной территориальной близости таможни. Возникает вопрос, насколько реально это будет осуществить при переносе таможенного оформления на границу? С учетом всех обстоятельств, связанных с созданием таможенных органов по периметру государственной границы РФ, трудности в решении данного вопроса можно спрогнозировать. Однако территориальное смещение таможенных органов не должно отразиться на полноценной реализации функций таможенных органов, поэтому потребуется перераспределение функций, полномочий между РТУ, таможнями и таможенными постами. Таким образом, в связи с обновлением правовой базы осуществления таможенного дела в условиях действия Таможенного союза общие положения о таможенных органах нуждаются в переработке. При их актуализации следует учитывать не только новые задачи, полномочия, возложенные на то или иное звено системы таможенных органов, но и те необходимые изменения, которые должны произойди в компетенции таможенных органов в связи с реализацией Концепции.

Одним из значимых направлений совершенствования административно-правового регулирования таможенных правоотношений видится совершенствование правового регулирования служебных отношений на государственной службе таможенных органов и прежде всего, административно-правового статуса должностных лиц таможенных органов. В условиях возрастания угроз национальной безопасности в сфере внешнеэкономической деятельности, обусловленных, прежде всего, происходящими интеграционными процессами, определение в качестве стратегического ориентира таможенной службы максимальное содействие внешней торговли на основе повышения качества и результативности таможенного администрирования, обеспечение предоставления качественных государственных услуг в области таможенного дела остро стоит вопрос укрепления кадрового состава таможенных органов, обеспечение необходимого профессионального уровня их должностных лиц. Указанные обстоятельства обусловливают повышение требований к уровню квалификации должностных лиц таможенных органов, эффективности и результативности их служебной деятельности, а также их ответственности. Повышение эффективности деятельности таможенных органов во многом зависит от надлежащего правового закрепления правового положения должностных лиц таможенных органов. Должностные лица таможенных органов должны иметь адекватный административно-правовой статус, позволяющий сформировать кадровый потенциал, способный выполнять стоящие сегодня перед таможенными органами РФ сложные и многогранные задачи. Вместе с тем имеющиеся сегодня в указанной сфере проблемы снижают эффективность функционирования таможенной службы Российской Федерации, приводя к таким негативным последствиям, как демотивация должностных лиц таможенных органов, разобщенность единой профессиональной общности, повышение уровня текучести кадров на государственной службе таможенных органов, создание условий для совершения должностными лицами преступлений коррупционной направленности. В связи с этим значимыми направлениями совершенствования правового регулирования государственной службы таможенных органов РФ, административно-правового статуса должностных лиц таможенных органов, являются:

  • - выработка четких и корректных критериев разделения должностных лиц таможенных органов на сотрудников и гражданских служащих. Возможность одновременного замещения идентичных должностей, как сотрудниками, так и гражданскими служащими таможенных органов, приводит к стиранию функциональных особенностей должностей различных видов государственной службы, а также к размыванию административно-правового статуса должностных лиц таможенных органов, выполняющих идентичные функционально-должностные обязанности. Особенности административно-правового статуса сотрудника и гражданского служащего таможенных органов должны определяться спецификой выполняемых задач, характером служебных обязанностей, предоставленными полномочиями и т.п.
  • - определение особенностей правоохранительной службы, позволяющих провести ее разграничения с иными видами государственной службы, а, следовательно, четко разграничить должности различных видов государственной службы таможенных органов. В связи с этим, необходимо пересмотреть действующие сегодня перечени должностей сотрудников и реестры федеральных госудасртвенных гражданских служащих таможенных органов на предмет вычленения из них должностей, функционально-должностные обязанности которых связаны с выполнением направлений правоохранительной деятельности таможенных органов, на основании которых должен быть сформирован перечень должностей правоохранительной службы таможенных органов;
  • - снижение значительного разрыва в уровне материального и социального обеспечения сотрудников и гражданских служащих таможенных органов, создающего предпосылки демотивации гражданских служащих, составляющих по своей численности основу кадрового состава таможенных органов;
  • - совершенствование квалификационных требований для замещения должностей государственной службы таможенных органов. В целях обеспечения комплектования таможенных органов квалифицированными кадрами, снижения коррупциогенных факторов при приеме на службу в таможенные органы видится целесообразным определение специализации профессионального образования по должностям государственной службы таможенных органов. С этой целью требуется разработка типовых должностных регламентов (инструкций) по должностям государственной службы таможенных органов с учетом функционального содержания должности (правоохранительных, валютного контроля, финансово-экономических, тыловых, информационнотехнических, таможенного декларирования, таможенного контроля и др.), а также в разрезе категорий и групп должностей гражданской службы. В целях единообразия кадровой политики, упорядочения работы в данном направлении представляется необходимым закрепить в Положении о ФТС России обязанность по утверждению типовых положений и типовых должностных регламентов (инструкций) должностных лиц таможенных органов;
  • - выработка более объективной дифференциации должностей гражданской службы таможенных органов по группам должностей, а также классных чинов с учетом категории должностей гражданской службы;
  • - в целях обеспечения стабильности государственной службы, стимулирования сотрудников таможенных органов к повышению результативности своей деятельности и мотивации в долгосрочном построении служебной карьеры четко урегулировать порядок заключения с сотрудниками таможенных органов контрактов, в частности, нормативно определить основания, при наличии которых руководитель таможенного органа имеет право не заключить с сотрудником контракт на новый срок, а также четкие критерии дифференцированного подхода к срокам его заключения;
  • - нормативно установить взаимосвязь различных видов государственной службы в таможенных органах, определяющую порядок перехода должностного лица с одного вида службы на другой, а также особенности изменения его административно-правового статуса, обусловленные подобным переходом.

Особенно аткуальны поставленные задачи для контрольнонадзорной деятельности таможенных органов, призванные сегодня играть важнейшую роль в улучшении качественных и количественных параметров внешнеэкономической деятельности страны. Судебноарбитражная практика, правоприменительная деятельность таможенных органов РФ показывает, что эффективная реализация контрольнонадзорных функций таможенных органов возможно только в условиях их четкой правовой регламентации. Анализ правового регулирования осуществления контрольно-надзорных функций таможенных органов позволил сделать вывод о том, что их реализация практически не охвачена административными регламентами. Наибольшую обеспокоенность вызывает отсутствие последних по регламентации таможенного контроля, который относится к основному виду государственного контроля, возложенному на таможенные органы. Не менее проблемным видится носящий в настоящее время достаточно фрагментарный и коллизионный характер порядка осуществления и некоторых иных видов государственного контроля, возложенных на таможенные органы РФ.

Регламентация процедурных вопросов контрольных мероприятий таможенных органов осуществляется в основном нормативными правовыми актами ФТС России, однако детализация порядка проведения иных контрольных мероприятий вообще отсутствует, например, таможенного осмотра; проверки маркировки товаров специальными марками, наличия на них идентификационных знаков; личного таможенного досмотра. Нельзя не учитывать, что по уровню и полноте регламентации имеющиеся нормативные правовые акты ФТС России существенно уступают административным регламентам, структура и содержание которых установлена постановлением Правительства РФ. В числе их существенных недостатков отсутствие надлежащей регламентации прав и обязанностей таможенных органов и лиц, в отношении которых данными органами проводится контроль, что на практике зачастую приводит к нарушению прав и законных интересов физических и юридических лиц. Представляется, что такой подход не является допустимым, принятие административных регламентов по исполнению контрольно-надзорных функций таможенных органов должно стать необходимым этапом на пути повышения эффективности их реализации, конкретизации описания административных процедур (действий), совершаемых при его осуществлении, защиты прав и интересов лиц, в отношении которых он проводится. Принятие административных регламентов по конкретизации реализации таможенного контроля, иных видов контроля, возложенных на таможенные органы, а также при осуществлении разрешительной деятельности должно быть направлено на унификацию процедурных вопросов проведения большого разнообразия проводимых таможенными органами контрольных мероприятий. Административные регламенты должны выступать, прежде всего, правовой формой закрепления порядка реализации административных процедур осуществления государственного контроля (надзора). Это создаст необходимую степень прозрачности их проведения, приведет к единообразию и упорядочению действий должностных лиц таможенных органов РФ, позволит исключить злоупотребления контрольнонадзорными полномочиями со стороны должностных лиц таможенных органов, что, в конечном счете, будет способствовать повышению уровня законности деятельности таможенных органов, а, следовательно, улучшению условий осуществления хозяйствующими субъектами внешней торговли.

Комплексное исследование видов административных процедур контрольно-надзорной деятельности, позволяет внести следующие предложения по совершенствованию их административно-правового регулирования.

  • [1] 26<)Основы таможенного дела: учебник / Под общ.ред. В. Г. Драганова. М., 1998. С. 29.
  • [2] Сидоров В.Н. Таможенное право. Практикум. Учебное пособие / Сер. 58 Бакалавр. Академический курс (1-е изд.). Москва, 2014. С. 25; Сидоров В.Н. Модернизация современногогражданского права: радикальные изменения в правовом положении некоммерческих юриди
  • [3] См. Шилина Е.В. Финансово-правовые аспекты взаимодействия банковской системы итаможенных органов в Российской Федерации: Автореф. канд. юрид. наук. Саратов. 2006. С.15, Голубь А.А Правовой статус таможенных органов на современном этапе // Таможенноедело. 2006. № 4.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >