Структурно-функциональная организация потестарных субъектов системы управления оказанием первой помощи

Административно-правовой статус потестарных субъектов системы управления оказанием первой помощи

Рассматривая в данной главе структурно-функциональную организацию субъектов управления оказанием первой помощи, необходимо отметить, что управленческая деятельность осуществляется ими в рамках сложившейся системы управления, организационно-правовые характеристики которой, а также роль и место в ней управляющих субъектов были рассмотрены нами выше. Продолжая в данном параграфе исследовать содержательную сторону системы управления оказанием первой помощью, определим административно-правовой статус органов исполнительной власти, осуществляющих управленческие функции в сфере первой помощи. Такое исследование, как указывает А.Ю. Якимов, является важной предпосылкой познания сущности органа государственной власти и роли в управленческой деятельности, определения направлений и средств его совершенствования[1]. Для этого необходимо остановиться на общетеоретическом понятии «правовой статус», так как это понятие по-прежнему является дискуссионным в отечественной правовой науке. В юридической литературе выделяют узкое и широкое значение понятия «правовой статус».

Для узкой трактовки характерна попытка разграничения понятий правого статуса и правового положения. При этом термин «правовое положение» рассматривается как более широкое понятие. Так, по мнению В.В. Бараненкова, правовой статус соотносится с правовым положением как частное и целое[2]. Р.А. Ромашов также разграничивает данные понятия и дает им следующие определения. Под правовым статусом автор понимает совокупность прав и обязанностей, персонифицирующих лицо в качестве участника юридически значимых отношений. А правовое положение автор трактует как совокупность факторов, определяющих место лица в правотворческом и правореализационном процессе, при этом в качестве составных элементов автор включает правовой статус, а также связи и взаимодействия лица, характеризующие его расположение в механизме правового регулирования[3].

Интересна в этом аспекте точка зрения С.С. Алексеева, который полагает, что статус - стабильное, основополагающее качество в правовом состоянии субъекта, и включает правосубъектность в единстве с другими общими правами и обязанностями. Конкретные же права и обязанности отражают скорее специфику реального правового положения лица, связанного с наличием тех или иных юридических фактов, нежели основы общего положения лица в данной правовой системе[4].

Сторонники широкой трактовки считают термины «правовой статус» и «правовое положение» синонимами[5]. В обоснование данной точки зрения указывается на семантическую и этимологическую тождественность терминов «положение» и «статус», так как латинское слово «status» в переводе означает «положение», «состояние». В этой связи было справедливо замечено, что попытки разграничить понятия «правовое положение» и «правовой статус» представляются неосновательными как с семантической, так и с юридической точки зрения[6].

Так, по мнению Б.Б. Тишаева, статус и есть положение, и данные понятия должны использоваться как взаимозаменяемые[7]. Н.И. Матузов и А.В. Малько утверждают, что статус и положение представляют собой признанную конституцией и законодательством совокупность прав и обязанностей субъектов, а также полномочий органов и должностных лиц, с помощью которых они выполняют свои социальные роли[8]. При этом для широкой трактовки термина «правовой статус» характерно включение других элементов, помимо прав и обязанностей. Так, А.И. Лепешкин называет в качестве составляющего элемента правового статуса (положения) гарантии прав и обязанностей[9],

Л.Д. Воеводин - правоспособность и принципы[10], Н.И. Матузов - общую (статутную) ответственность[11]. Характерно в данном аспекте высказывание С.А. Авакьяна, который понимает под статусом «оформленное нормативным актом положение органа, организации, объединения, должностного лица, личности. Статус характеризует их природу, место в системе общественных отношений и субъектов права, важнейшие права и обязанности, формы (порядок) их реализации и принимаемые при этом акты или совершаемые действия»[12].

Соглашаясь с широкой трактовкой понятия правовой статус, далее рассмотрим какие элементы выделяются в структуре правового статуса применительно к административно-правовому аспекту. К.М. Конджакулян выделяет следующие элементы правового статуса управленческих органов: цели, функции, связи, полномочия, ответственность, организацию работы[13]. Д.Н. Бахрах выделяет в структуре административно-правового статуса субъектов управления такие блоки элементов, как целевой (включающий юридически закрепленные цели, задачи, функции субъекта), структурно-организационный (содержащий нормативное регулирование порядка образования, легализации, реорганизации, ликвидации субъектов и т. д.) и компетенционный блоки (состоящий из предметов ведения, прав и обязанностей)[14]. Из указанных элементов правового статуса Ю.Н. Старилов важнейшей составной частью правового статуса государственного органа, определяющей его роль и назначение в российском государстве, считает компетенцию[15].

При этом, при трактовке понятия «компетенция» в отечественной юридической литературе высказаны многочисленные точки зрения[16]. Так, Д.Н. Бахрах трактует компетенцию как властные полномочия (обязанности и права) и подведомственность (круг дел) органа власти[17]. А.Б. Зеленцов считает, что компетенцию следует понимать как строго определенную нормативными актами совокупность полномочий (прав и обязанностей) публичного органа в отношении установленного для него предмета ведения[18]. М.Б. Лазарев рассматривает компетенцию органов управления как виды воздействий на объекты управления при осуществлении в определенной сфере конкретных управленческих функций (информация, прогнозирование, координация, контроль, планирование), и отмечает, что компетенция очерчивается путем указания на функции, которые возложены на орган применительно к той или иной сфере деятельности[19]. При этом как указывает Анисимов П.В., функции не только очерчивают компетенцию, но и отражаются в ней[20]. Мы разделяем точку зрения К.М. Конджакуляна, в соответствии с которой компетенция органа исполнительной власти включает функции и конкретные полномочия (права и обязанности) в отношении определенных предметов ведения[21].

По нашему мнению, вышеперечисленные точки зрения авторитетных ученых относительно правовой природы компетенции управленческого органа во многом объективны. Их анализ позволяет обобщить научные подходы к трактовке понятия компетенции, и сделать вывод о том, что традиционно в российской юридической науке понятие компетенции управленческого органа включает в себя следующие элементы: цели и задачи деятельности органа; функции органа, обеспечивающие решение управленческих задач; совокупность правообязанностей, то есть полномочий органа, обеспечивающих реализацию функций органа; организационные формы и методы деятельности органа[22].

Экстраполируя вышеприведенные теоретические интерпретации элементов правового статуса на наше исследование административноправового статуса субъектов управления организацией оказания первой помощи, представляется необходимым сфокусировать внимание на компетенции как на важнейшем элементе административно-правового статуса. При этом, как справедливо отмечает А.Б. Зеленцов, разнотипность правового статуса субъектов административного права выражается прежде всего в закрепленной законом организационной и функциональной зависимости одних субъектов от других, обусловленной особой структурой их фактических взаимосвязей в сфере публичного управления[23].

Так, содержание статуса субъекта управления напрямую зависит от того, является ли данный субъект федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления. На основании данного признака среди субъектов организационно-правового управления оказанием первой помощи в Российской Федерации можно выделить две большие группы. В первую группу входят органы государственной власти. Согласно Указу Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» в системе федеральных органов исполнительной власти насчитывается 20 федеральных министерств, 34 федеральные службы, а также 24 федеральные агентства. Кроме того, исходя из федеративного устройства, предусматривающего разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в этой группе необходимо также рассмотреть функции в области организации первой помощи исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. А ко второй группе субъектов управления относятся органы местного самоуправления, представляющие собой, как справедливо отмечает Н.М. Чепурнова, самостоятельный уровень публичной власти, обеспечивающий управляемость социальной системы местного уровня[24].

Сгруппировав вышеназванным образом субъекты управления деятельностью по организации оказания первой помощи, начнем исследование их административно-правового статуса для вычленения элементов специализированной компетенции в области первой помощи.

Нами было установлено, что, в отличие от сугубо медицинских элементов охраны здоровья граждан, которые управляются органами здравоохранения, организация оказания первой помощи включает управление деятельностью широкого круга объектов управления, органам здравоохранения не подчиняющихся. Поэтому Минздрав России и иные органы управления здравоохранением не способны осуществить комплексное управление деятельностью по организации оказания первой помощи. В этом аспекте справедливым является суждение Н.М. Бевеликовой о том, что новые императивы социального государства побуждают все государственные органы действовать эффективно в направлении обеспечения социальных прав граждан и укрепления их гарантий[25]. Действительно, каждый орган исполнительной власти, исходя из специфики управленческого воздействия на определенную сферу (производственную, транспортную, социального обеспечения, здравоохранения, и т. д.), обладает элементами специализированной компетенции в рассматриваемой нами области и отвечает за организацию оказания первой помощи в установленных законодательством границах.

На наш взгляд, рассматривать в настоящей работе все элементы компетенции в сфере первой помощи всех органов исполнительной власти, имеющих прямое или косвенное отношение к управлению деятельностью по оказанию первой помощи, нецелесообразно, поскольку, исходя из общей концепции диссертационной работы, это выходит за рамки нашего исследования. При этом, как писал Б.М. Лазарев, «при определении компетенции органов управления нужно своевременно выявить объективную потребность в той или иной управленческой функции применительно к тем или иным объектам, находить наилучшие в конкретных условиях варианты распределения функций между различными органами»[26]. В этом контексте хочется согласиться с точкой зрения В.Г. Вишнякова утверждающего, что вопрос о создании рациональных взаимоотношений между органами управления должен решаться путем анализа функций управлений, поскольку анализ этих функций позволяет выяснить их характер и определить, какой орган и какими методами их должен осуществлять[27]. В связи с этим из всех элементов компетенции мы остановимся на анализе функции органов исполнительной власти, которые непосредственно затрагивают управление деятельностью по оказанию первой помощи. Для того, чтобы комплексно исследовать их специфические особенности и предложить авторскую классификацию, далее осветим теоретические подходы к интерпретации понятия «функция управления».

Г.В. Атаманчук понимает под функциями органов исполнительной власти их обязанности, круг деятельности и назначение[28]. А.А. Кондрашев трактует функции управления как вид деятельности, основанный на разделении и кооперации и характеризующийся определенной однородностью, сложностью и стабильностью воздействий на объект со стороны субъекта управления[29]. В управленческо- правовом аспекте интересна позиция В.Д. Граждана, утверждающего, что функции в своей совокупности представляют собой содержание управленческого процесса: выработка и принятие решения, организация, регулирование, корректирование, учет и контроль[30]. А.П. Коренев, рассуждая в управленском аспекте о трактовке данного понятия, утверждает, что независимо от назначения и способа реализации функции представляют собой совокупность организационных механизмов, с помощью которых достигается полезный результат и воплощение в реальность целей и задач, во имя которых создан тот или иной орган исполнительной власти[31]. А.Б. Агапов также придерживается позиции, согласно которой функции представляют собой обособленные направления управленческой деятельности, позволяющие осуществлять управляющее воздействие путем совершения определенных действий и операций, необходимых для достижения поставленных целей при наиболее оптимальном использовании ресурсов[32].

Наиболее распространенной в российской юридической литературе является классификация функций органов исполнительной власти на общие, специальные и вспомогательные[33]. Ю.Н. Старилов относит к общим функциям следующие: информационное обеспечение деятельности государственных органов; прогнозирование и моделирование развития системы государственного управления, государственных органов, стандартов государственного управления; планирование; организацию; распорядительство; руководство; координацию; контроль; регулирование; учет[34]. М.А. Лапина схоже понимает общие функции управления и относит к ним следующие: сбор и обработка (анализ) социальной информации; прогнозирование; организация; регулирование или распорядительство, координация и взаимодействие, осуществляемые для достижения общих целей управления; контроль и учет[35]. Схожий подход у и Б.М. Лазарева, который подразделял функции на: сбор, обработку, анализ информации, передачу информации другим органам; прогнозирование; организацию; регулирование; руководство; координацию; планирование; стимулирование; контроль; учет.[36] В.А. Юсупов относит к общим функциям органов государственной власти регулирование, прогнозирование, планирование, организацию, координацию, учет и контроль[37]. К специальным функциям автор относит подбор кадров и их расстановку, составление бюджета, осуществление долгосрочных целей и преодоление кризисных ситуаций. Вспомогательные функции, по мнению А.М. Омарова, прямо не выражают регулятивного воздействия, а предназначены для обслуживания процесса регулирования в рамках специальных и общих функций[38]. Они проявляются в поощрении, материальном обеспечении, стимулировании и т. д.[39]

Кроме того, отдельные ученые разделяют функции органов государственной власти на правотворческие и правоприменительные[40], постоянные и временные, основные и дополнительные[41], первоначальные и производные, организационно-распорядительные и административно-хозяйственные[42], руководящие, регулирующие, расчетноаналитические, организационные и контрольные и т. д.

В.Д. Зорькин справедливо отмечает некоторую условность научных подходов к различным классификациям управленческих функций органов исполнительной власти и считает, что наиболее объективно они будут проявляться при рассмотрении всей действующей на сегодняшний день системы российских министерств и ведомств. Однако, если анализировать отдельный орган, то его функции вне зависимости от их практического значения будут являться узкопрофильными, направленными на достижение конкретных целей. Общие функции, присущие всей этой системе (нормотворчество, правоприменение, координация), в правовых актах, регламентирующих деятельность того или иного ведомства, трансформируются в специализированные, которые в конечном итоге обретают статутные начала и становятся основными для должностных лиц всех уровней[43].

Применяя комплексный подход к анализу управления деятельностью по оказанию первой помощи, нам представляется необходимым в первую очередь проанализировать всю совокупность функций органов исполнительной власти, создающих систему управления деятельностью по оказанию первой помощи. А затем сгруппировать вместе функции и подвергнуть их анализу с позиции достаточности и эффективности имеющихся функций органов управления и корреспондирующих им полномочий для административно-правового обеспечения деятельности по оказанию первой помощи.

Полагаем, организационно-правовой анализ всех законодательно установленных функций органов исполнительной власти и полномочий для их реализации должен проводиться через призму общих функций, присущих всей системе управления деятельностью по оказанию первой помощи, так как деятельность по оказанию первой помощи является межведомственной. При этом представляется целесообразным опираться на утвержденную авторитетными учеными классификацию. В этом аспекте представляется интересным подход Д.Н. Бахраха, который различает три группы общих функций: функции ориентирования системы, функции обеспечения системы и функции оперативного руководства. Указанные общие функции конкретизируются в функциях отдельных органов, должностей[44]. Очевидно, что указанные функции должны присутствовать в ходе управления оказанием первой помощи.

С учетом вышеизложенного, попытаемся сгруппировать функции органов, осуществляющих организационно-правовое управление оказанием первой помощи, следующим образом:

  • 1) функции ориентирования системы управления деятельностью по оказанию первой помощи (прогнозирования, планирования, нормативного регулирования, методического руководства);
  • 2) функции обеспечения системы управления деятельностью по оказанию первой помощи (кадрового, материально-технического, финансового, организационно-структурного, информационного, правоприменительного);
  • 3) функции оперативного руководства деятельностью по оказанию первой помощи (непосредственного регулирования деятельности, учета, контроля, оценки всей работы, отдельных работников, выполнения конкретных заданий, применения мер воздействия).

Представляется, что данный подход к анализу управленческих функций, основанный на классификации, разработанной Д.Н. Бахрахом, позволит нам наиболее полно проанализировать правовое установление функций управления оказанием первой помощи, так как вышеприведенная классификация, на наш взгляд, закладывает необходимую сумму функции, обусловленную целями управления в данной сфере и спецификой объектов государственного управления. На данном этапе динамического развития организационно-правового управления оказанием первой помощи крайне важным является выявление правового содержания имеющихся функций ориентирования системы управления деятельностью по оказанию первой помощи и их достаточности для установления основ эффективного управления оказанием первой помощи, включая функции прогнозирования и планирования, методического руководства и нормативного регулирования. Далее также необходимо раскрыть сущность функций обеспечения системы управления деятельностью по оказанию первой помощи и оперативного руководства деятельностью по оказанию первой помощи, проанализировать результаты их осуществления, а также выявить недостающие функции.

Таким образом, исследование административно-правового статуса субъектов управления деятельностью по организации оказания первой помощи было сфокусировано на вычленении элементов специализированной компетенции в области первой помощи. Был сделан вывод о необходимости анализа только тех функций органов исполнительной власти, которые непосредственно затрагивают управление деятельностью по оказанию первой помощи. Сгруппировав вышеназванные функции органов, осуществляющих организационно-правовое управление оказанием первой помощи, проанализируем, как указанные общие функции наполняются конкретным содержанием, трансформируясь в специальные (специфические) функции, свойственные соответствующему органу государственной власти.

  • [1] Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. М.: Проспект, 1999. С. 29.
  • [2] Бараненков В.В. Указ. соч. С. 34.
  • [3] Ромашов Р.А. Указ. соч. С. 3.
  • [4] См.: Алексеев С.С. Общая теория права. Т.2. М., 1982. С. 142-143.
  • [5] См.: Витрук Н.В. Основы теории правового статуса личности в социалистическомобществе. М., 1986. С.20 ; Солдатов С.А. Общественные организации в РоссийскойФедерации. Политико-правовое и институционное исследование. М., 1994. С. 142 ;Кудрявцева Г.А. Право собственности общественных объединений по федеральномузаконодательству России // Государство и право. 1998. № 4. С. 34—41 ; Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. - М., 2004. С. 178.
  • [6] См.:Братановский С.Н. Принципы организации и функционирования муниципальнойслужбы// Гражданин и право.2011.№5.С.9
  • [7] См.: Тишаев Б.Б. К вопросу о понятии правового статуса индивида // История государства и права. 2008. № 16. С. 31.
  • [8] См.: Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 1997. С. 237.
  • [9] См.: Лепешкин А.И. Правовое положение советских граждан. М., 1966. С. 3-11.
  • [10] См.: Воеводин Л.Д. Содержание правового положения личности в науке советскогогосударственного права // Советское государство и право. 1965. № 2. С. 42-50.
  • [11] См.: Матузов Н.И. Личность. Права. Демократия: Теоретические проблемы субъективного права. Саратов, 1972. С. 189-205.
  • [12] См.: Конституционное право. Энциклопедический словарь / Отв. ред. С.А. Авакьян.М., 2001. С. 121.
  • [13] См.:Конджакулян К.М.Бицефальная система исполнительной власти: Сравнительноправовое исследование //Закон и право, № 4, 2014.45.
  • [14] См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 177.
  • [15] См.: Старилов Ю.Н. Служебное право : учебник. М., 1996. С. 257.
  • [16] См.: Советское административное право / Под ред. Ю.М. Козлова. М., 1973. С. 96 ;Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. М., 1996. С. 28 ; Ковачев Д.А. Функции, задачи, компетенция и правоспособность государственного органа // Правоведение. 1985. № 4. С. 45 ; Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учеб, для вузов. М., 2008. С. 188.
  • [17] См.: Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 177-178.
  • [18] Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории: Монография. Изд. 2-е, испр. и доп. - М.: РУДН, 2009. Режим доступа: http://web-local.rudn.ru/web-local/prep/rj/index.php?id=717&p=6634.
  • [19] Лазарев Б.М. Компетенция органов управления М., 1972. С. 40; Якимов А.Ю. Статуссубъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации: Монография.М.: Проспект, 1999. С. 31-32.
  • [20] Анисимов П.В. Права человека и правозащитное регулирование: Проблемы теории ипрактики: Монография. Волгоград: ВА МВД России, 2004. С. 194.
  • [21] См.: Конджакулян К.М.Некоторые проблемы в системе государственного управления(Сравнительно-правовой анализ) // Закон и право. . 2014. №11.С.34. .
  • [22] См., например: Конин Н.М. Российское административное право. Общая часть: Курслекций. Саратов, 2001. С. 144; Братановский С.Н.,Зеленов М.Ф.,Марьян Г.В. Административное право: учебник. М.: Юнити -Дана, 2014.С.234 ; Четвериков В.С. Административное право: Учебник. М.: Эксмо, 2010. С. 122.
  • [23] Зеленцов А.Б. Указ. соч. Режим доступа: http://web-local.mdn.ru/web-local/prep/-rj/index.php?id=717&р=6634.
  • [24] См.: Чепурнова Н.М. Муниципальное право Российской Федерации : учебнопрактическое пособие. М. 2007. С. 18
  • [25] Бевеликова Н.М. Компетенция Правительства Российской Федерации в сфере здравоохранения // Медицинское право. 2009. № 3. С. 7-12.
  • [26] Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М.: Юридическая литература, 1972.
  • [27] Вишняков В.Г. О принципе двойного подчинения органов советского государственного управления. Правоведение. 1965. № 2. С. 46-54.
  • [28] См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления : курс лекций. М., 1997. С. 60.
  • [29] См.: Кондрашев А. А. Позитивная ответственность органов государственной власти вконституционном законодательстве Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 4. С. 22-25.
  • [30] См.: Граждан В.Д. Теория управления: учебное пособие. М., 2007. С. 22.
  • [31] См.: Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М., 1978. С. 89
  • [32] См.: Агапов А.Б. Административное право: учебник. М., 2009. С. 456.
  • [33] См.: Конин Н. М. Административное право России. М., 2004. С. 100 ; Агапов А. Б.Административное право: учебник. М., 2006. С. 326 ; Административное право / Подред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 2000. С. 71.
  • [34] Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. 1: История. Наука.Предмет. Нормы. Субъекты. М., 2002. С. 145.
  • [35] Лапина М.А. Реализация исполнительной власти в Российской Федерации: Научно-практическое пособие. М., 2006. С. 50.
  • [36] Лазарев Б.М. Указ, соч., 1972.
  • [37] См.: Юсупов В. А. Научная организация исполнительной власти. Волгоград, 2003. С. 40
  • [38] См.: Омаров А.М. Социальное управление: некоторые вопросы теории и практики. М.,1980.
  • [39] См.: Юсупов В. А. Там же.
  • [40] См.: Бельский К.С. Полицейское право / Под ред. А.В. Куракина. М., 2004. С. 274.
  • [41] См.: Ноздрачев А.Ф. О развитии административного законодательства // Государство иправо. 1996. №7. С. 3-18.
  • [42] См.: Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 375.
  • [43] См.: Зорькин В.Д. Ценностный подход в конституционном регулировании прав и свобод // Журнал российского права. 2008. № 12. С. 13-14; Братановский С.Н. Конституционное право России: учебник М.: РИОР, 2011.С.65.
  • [44] См.: Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С.178.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >