Методические подходы по обоснованию объемов поддержки

Сельское хозяйство - отрасль, дающая значительный мультипликативный эффект в других отраслях экономики. Поэтому планирование суммы средств, выделяемых в регионе на поддержку сельского хозяйства, должно осуществляться с учетом его приоритетности, а не по остаточному принципу, или отталкиваясь от достигнутого в предыдущем году уровня [86, с. 156].

Уровень развития сельскохозяйственного производства во многом зависит от размера государственных средств, направленных на поддержку сельского хозяйства. В свою очередь величина государственной поддержки сельского хозяйства зависит от потребностей отрасли в ней, а также от возможностей экономики страны.

Ещё сравнительно недавний исторический опыт показывает, что опасная дезинтеграция государственных институтов, системный экономический кризис, серьезные просчеты при проведении экономических и социальных реформ, огромная внешняя и внутренняя государственная задолженность, бюджетный дефицит не позволяли государству компенсировать экономические потери сельского хозяйства.

Учитывая широкие возможности российской экономики, следует обосновать потребности сельского хозяйства в средствах государственного субсидирования. Как показывают многочисленные расчёты российских учёных, поддержку сельского хозяйства необходимо увеличивать для обеспечения роста сельскохозяйственной продукции с учётом диспаритета цен между сельскохозяйственной продукцией и материальными ресурсами.

В настоящее время в методологических концепциях планирования государственной поддержки сельского хозяйства сложилось несколько принципиально различных подходов. Кратко, они исходят из следующих принципов: вклада отрасли в формирование ВВП; сравнения с уровнем поддержки сельского хозяйства в развитых странах; восстановления и поддержание межотраслевого паритета цен и доходов; определения потребности в субсидиях по отдельным видам сельскохозяйственной деятельности; обеспечения условий воспроизводства и необходимой рентабельности для конкретных производителей сельскохозяйственной продукции.

Существующие методические подходы по обоснованию уровня государственной поддержки сельского хозяйства рассмотрены Всероссийским НИИ экономики, труда и управления в сельском хозяйстве (ВНИЭТУСХ), Всероссийским НИИ экономики сельского хозяйства (ВНИИЭСХ), Всероссийским НИИ экономики, производства и нормативов (ВНИИПиЭН), Институтом экономической политики им. Е.Т. Гайдара (Институт Гайдара).

Учёными Института Гайдара наиболее хорошо обобщена разработанная специалистами ОЭСР методика «Основные методологические аспекты определения уровня государственной поддержки сельского хозяйства» [137], которая основывается на сравнении с уровнем поддержки в развитых странах.

Уровень поддержки определяется оценкой результатов вмешательства государства в аграрный сектор через аграрный протекционизм и регулирование соотношений между внутренними и мировыми ценами на продукцию. Обобщающими показателями здесь выступают эквивалент субсидий производителю (ЭСС) и эквивалент субсидий потребителю (ЭСП) [37, 162, 164, 179].

Расчёт ЭСС учитывает следующие категории национальной аграрной политики: все меры, воздействующие на ценообразование в сельском хозяйстве и на потребительском рынке (поддержка рыночных цен); меры, определяющие систему прямых выплат налогоплательщиков производителям, не влекущие рост потребительских цен (прямые платежи); меры по снижению цен на основные средства производства (дотации на снижение издержек); меры, способствующие в перспективе снижению цен, не предполагающие прямые выплаты производителям (общее обслуживание); прочие меры косвенной поддержки, главными элементами которых являются наднациональные субсидии и прочие меры косвенной поддержки.

ЭСС рассчитывается с учётом всех ассигнований на поддержку сельского хозяйства, кроме мер регулирования производства в пищевой промышленности и на потребительском рынке, ассигнований, не специфичных для аграрного рынка (например, транспортные субсидии), ассигнований, выделяемых производителям средств производства для сельского хозяйства.

Для исключения двойного счёта при исчислении значения ЭСС делается оценка воздействия на рыночные цены уровня поддержки сельского хозяйства при распределении субсидий в рамках аграрного сектора. Это налоги на потреблённые корма для расчёта ЭСС для всех продуктов животноводства, уровня поддержки цен на корма, масличные культуры и налоги на корма промышленного приготовления, используемые в животноводстве.

1. Общий уровень эквивалента субсидий производителю в алгебраической форме представляется так [164]:

где Об - объём производства;

Цвн - цены внутреннего рынка в пересчёте на национальную валюту;

Цм - мировые цены;

Пир - прямые выплаты фермерам;

Ни - налоги;

Пб - прочие платежи из бюджета.

2. Эквивалент субсидий потребителю (ЭСП), показывает уровень поддержки аграрного сектора за счёт поступлений от потребителей (в основном через цены). В связи с этим он показывается в отрицательных величинах.

При расчёте ЭСП учитывают две категории показателей:

  • а) платежи потребителей производителям на поддержку рыночных цен;
  • б) бюджетные платежи потребителям в условиях проводимой сельскохозяйственной политики.

Общий объём ЭСП исчисляется по формуле [164]

где Потр - объём потребления;

Бс - бюджетные субсидии потребителям продовольствия.

На основе указанных расчётов сравнивается объём внутренней поддержки с поддержкой в развитых странах и принимается решение об увеличении (снижении) бюджетного субсидирования отечественного товаропроизводителя сельскохозяйственной продукции.

Такой подход, на наш взгляд, неадекватен существующим реалиям российской экономики. Сложившийся опыт государственной поддержки сельского хозяйства в Российской Федерации существенно отличается от развитых стран Запада, где качественный уровень развития сельскохозяйственного производства на порядок выше. Следует также иметь в виду, что Россия- страна со своим социально- экономическим жизненным укладом и историческим наследием - существует как самостоятельная мировая цивилизация. Поэтому ссылки на статистические данные по объёму поддержки сельского хозяйства в странах с развитой рыночной экономикой являются «не столько научным аргументом таких обоснований, сколько общей популистской декларацией якобы «заботы» об отечественном сельском хозяйстве» [84, с.6].

По нашему мнению, существенным недостатком такого подхода является то, что он не учитывает производственные условия сельского хозяйства. Напомним, что условия сельскохозяйственного производства в России, в том числе и естественные (природно-климатические), в несколько раз хуже, чем в Европе и США. При этом обоснование объёмов субсидирования не связано с оценкой эффективности использования средств поддержки, а также не увязано с достижением конкретных целей и решением задач текущего и долгосрочного характера в сельском хозяйстве. Отсутствие соответствующих данных в органах статистики не позволяет объективно рассчитывать показатели ЭСС и ЭСП в Российской Федерации. Поэтому вышеназванные причины делают такой подход к обоснованию уровня государственной поддержки сельскохозяйственного производства в российских условиях затруднительным.

Суть «Методики обоснования уровня поддержки сельского хозяйства из регионального бюджета» [86], разработанной во ВНИИПи- ЭН заключается в определении уровня поддержки в расчете на 1 рубль валовой продукции отрасли в текущих ценах из регионального бюджета и из федерального бюджета в среднем по России за последние три года. Если региональный показатель поддержки в расчете на 1 рубль валовой продукции оказывается ниже общероссийского, ставится задача его достижения.

Расчёт поддержки отрасли осуществляется по формуле

где S - общая сумма средств, выделяемых из регионального бюджета на поддержку сельского хозяйства на следующий год;

К - уровень поддержки сельского хозяйства из федерального бюджета в расчете на 1 рубль валовой продукции в среднем по России в действующих ценах за последние три года;

С - стоимость валовой продукции отрасли в регионе за последний год.

Если уровень поддержки АПК в расчете на единицу валовой продукции из регионального бюджета уже достиг аналогичного показателя поддержки АПК России из федерального бюджета, то следует увеличивать достигнутый уровень поддержки на планируемый процент прироста валовой продукции сельского хозяйства (формула 4) или же выделять дополнительные средства под конкретные программы (формула 5).

где D— процент прироста валовой продукции на планируемый год по сравнению с предыдущим.

где Р - средства для реализации новых программ, инвестиционных проектов.

Вышеперечисленные формулы расчета объемов поддержки АПК из регионального бюджета ориентированы на ситуацию, когда поддержка АПК из федерального бюджета в среднем по России в расчете на 1 рубль валовой продукции сельского хозяйства не будет снижаться. Ситуация со снижением федеральной поддержки не рассматривается, поскольку уровень поддержки АПК в Российской Федерации в настоящее время намного ниже, чем в странах с развитой экономикой, и его дальнейшее снижение недопустимо.

По утверждению авторов этой методики, ее использование на практике может обеспечить массу преимуществ.

Во-первых, ее подходы обеспечивают автоматизм в реализации федеральной аграрной политики на региональном уровне.

Во-вторых, такие подходы будут вынуждать регионы с низким уровнем поддержки сельского хозяйства подтягиваться к среднероссийскому уровню их поддержки, способствуя тем самым выравниванию условий хозяйствования сельских товаропроизводителей в разных регионах.

В-третьих, эти подходы будут гарантировать предсказуемость региональной политики в сфере поддержки сельского хозяйства, что позволит товаропроизводителям принимать более обоснованные управленческие решения.

И, в-четвертых, методика проста и понятна, для своей реализации использует доступную всем информацию, не требует проведения сложных экономических расчетов.

Однако, на наш взгляд, не лишена эта методика и недостатков.

Во-первых, в рамках административной реформы центр тяжести государственной поддержки сместился на региональный уровень. Поэтому ориентироваться на федеральный бюджет, как предлагается в методике, в ближайшее время не следует.

Во-вторых, вынудить регионы с низким уровнем поддержки подтянуться к среднероссийскому уровню, скорее всего не получится, поскольку из 89 субъектов РФ только 13 являются донорами. Многие регионы, являющиеся аграрноориетированными, имеют социально направленные бюджеты с дефицитом, что лишает их объективной возможности осуществлять поддержку даже приоритетных отраслей сельского хозяйства [262, с. 150].

В-третьих, выравнивание уровня поддержки по всем субъектам никак не обеспечит равный уровень развития сельского хозяйства регионов. В нашей стране существуют громадные различия между регионами по плодородию почв. Поэтому равный объём средств для всех приведёт к нерациональному использованию аграрного потенциала страны.

Поэтому мы считаем, что такие нормативы поддержки будут препятствовать формированию единого рыночного пространства, приведут к усилению дифференциации регионов по уровню социально- экономического развития сельскохозяйственного производства и сельских территорий.

Концептуальным подходом к обоснованию государственного субсидирования сельского хозяйства являются разработки ВНИИЭСХ. Это «Методические рекомендации по определению объёма финансовых ресурсов, изъятых из аграрного сектора экономики через систему цен» [141] и «Методические рекомендации по определению укрупнённых нормативов бюджетного финансирования сельского хозяйства на федеральном и региональном уровнях» [142].

Методика основывается на устранении негативных последствий, вызванных диспаритетом цен на промышленную и сельскохозяйственную продукцию. В результате такого несовершенства рыночных отношений из сельского хозяйства ежегодно изымается определённая сумма ресурсов.

Основными признаками изъятия ресурсов являются уменьшение стоимости основных и оборотных средств, низкая заработная плата работников, низкая рентабельность или убыточность сельского хозяйства. Объём изъятых ресурсов определяется как сумма отклонений указанных фактических показателей сельского хозяйства от нормативных значений. В качестве норматива для определения прибыли принимается средняя по экономике рентабельность. Оплата труда принимается на уровне прожиточного минимума, увеличенная на 25% для минимальных затрат по содержанию детей [141].

Нормативные затраты на возмещение израсходованных средств производства включают амортизацию и материальные оборотные средства.

Схема расчётов такова. Сравниваются основные и оборотные средства двух смежных лет, причём показатели предыдущего года переоцениваются в цены текущего года. Если объёмы текущего года оказываются меньше, чем в предыдущем, то это принимается за пример изъятия ресурсов.

Расчёты дополнительной потребности в ресурсах для обеспечения условий простого воспроизводства производятся для сельхозорга- низаций, крестьянских (фермерских) хозяйств (К(Ф)Х), хозяйств населения (ЛПХ).

Для такого расчёта принимаются соотношения между нормативными и фактическими значениями показателей, рассчитанных для сельскохозяйственных организаций (14,1%). Они корректируются на товарность, которая в сельскохозяйственных организациях равна 75%, в К(Ф)Х- 50%, в ЛПХ- 15%. То есть коэффициент корректировки в К(Ф)Хравен 14,1x0,67 (50:75), в ЛПХ- 14,1x0,2 (15:75) [142, с.И].

Расчёт показателей изъятия ресурсов производится по трём направлениям: прирост основного капитала, прирост оборотного капитала, прирост «человеческого» капитала. Так как все расчёты изначально производятся без учёта цен, на последней стадии делается переоценка по каждому направлению прироста капитала. Полученные значения нормативов поддержки предназначены для обеспечения условий простого воспроизводства.

Для обеспечения накопления и повышения инвестиционной активности нормативы бюджетного финансирования рассчитываются с учётом роста (накопления) основного и оборотного и «человеческого» капитала в 5-10%.

За норматив государственного финансирования принимается сумма средств поддержки для простого и расширенного воспроизводства.

Основным преимуществом названного методического подхода по обоснованию средств господдержки сельского хозяйства является то, что он исходит из реальных условий деятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей. Средства, рассчитанные по такой методике, устраняют негативные последствия, образовавшиеся в результате диспаритета цен.

Также методика имеет социальную направленность, поскольку учитывает необходимый рост уровня жизни сельского населения. Названная методика также не лишена недостатков.

Во-первых, погашение разницы между фактическим и нормативным уровнем заработной платы из бюджета, на наш взгляд, является не совсем правильным. Решением по данному вопросу должны стать стимулирующие меры, направленные на повышение объёмов производства продукции до такого уровня, который обеспечил бы нормальную заработную плату работникам сельхозпредприятий. При этом для расчёта части нормативной заработной платы на содержание детей следует исходить из количества детей, приходящихся на одного занятого в сельском хозяйстве, а не из 25% как предлагается указанной методикой.

Во-вторых, норматив поддержки для восстановления парка основных средств до необходимого уровня следует рассчитывать исходя из потребностей в таких средствах. Потребность в конкретных видах основных средств для каждого производителя лучше всего определять исходя из наличия земельных ресурсов, используемых в производстве, вида и особенностей хозяйственной деятельности. Затем всё это возможно представить в денежном выражении.

В-третьих, апеллировать данными по ЛПХ считаем нецелесообразным. Дело в том, что учесть реальные показатели по хозяйствам населения невозможно, так как они не зарегистрированы как субъекты предпринимательства, а значит, не предоставляют никакой отчётности о своей деятельности. Поэтому данные по хозяйствам населения носят больше субъективный характер, следовательно, их достоверность можно поставить под сомнение.

На наш взгляд, основным недостатком рассматриваемого методического подхода к обоснованию средств государственной поддержки сельского хозяйства является то, что он не основан на оценке эффективности использования средств поддержки, а также не учитывает различные природно-климатические условия хозяйственной деятельности. Применение нормативов поддержки, рассчитанных по данной методике, усилит дифференциацию регионов в уровне развития сельскохозяйственного производства.

Методика ВНИИЭСХ позволяет рассчитать объём необходимых средств поддержки только на федеральном и региональном уровнях. Определить размер субсидий для конкретного хозяйства по данной методике достаточно затруднительно.

Альтернативной относительно вышерассмотренных концептуальных подходов является «Методика планирования бюджетных субсидий для сельскохозяйственного производства» [139, 140], разработанная ВНИОПТУСХ.

Названная методика определения размеров государственной поддержки заключается в том, чтобы правильно рассчитать затраты для простого и расширенного воспроизводства в сельском хозяйстве и выделить рыночные и внерыночные источники финансирования.

Указанный подход располагает несколькими вариантами расчёта нормативов поддержки, что даёт органам управления возможность выбора.

Методология построения нормативов затрат на производство продукции основывается на теории предельных затрат. Согласно этой теории, рациональное ведение хозяйства с увеличением затрат позволяет увеличить доход. При этом затраты на единицу продукции будут сокращаться до определённого предела, поэтому возникает задача оптимизации уровня затрат. За оптимальный принимается такой уровень затрат, при котором достигается максимум прибыли на единицу продукции.

На начальной стадии все хозяйства региона выделяются в группы предприятий по однородным природно-экономическим условиям производства. Это производится на основе комбинированных группировок по естественному плодородию почв и фактическому уровню затрат на 100 га сельхозугодий.

В разрезе выделенных групп хозяйств разрабатываются нормативные показатели текущих затрат и потребности в основных производственных фондах. Нормативы текущих затрат характеризуют величину, необходимую для сохранения сложившегося уровня выхода товарной продукции.

Далее рассчитывается норматив прироста текущих затрат и производственных фондов на единицу прироста товарной продукции. Аналогичный расчёт можно выполнить методом парного регрессионного анализа. В этом случае коэффициент регрессии в уравнении интерпретируется как средние нормативы окупаемости затрат на производство товарной продукции.

Расчёт нормативов субсидий осуществляется на основе названных выше нормативов затрат. Расчёты проводятся для условий ведения простого и расширенного производства. При этом используются индексы-дефляторы.

Другим вариантом для расчёта объёмов государственных субсидий сельскохозяйственным производителям на региональном и федеральном уровнях является метод, основанный на агрегированных показателях в целом по региону. Такие расчёты рассматриваются как предварительные, так как они будут уточняться на основе дифференцированных нормативов.

Обоснование проводится в два этапа.

На первом этапе оценивается эффективность совокупной поддержки сельского хозяйства.

На втором этапе проводится обоснование объёма бюджетных средств поддержки сельскохозяйственных организаций.

Объём поддержки последующих лет ОП; определяется по прогнозам объёмов производства продукции в денежном выражении в ценах соответствующих лет на основе значения окупаемости поддержки ОКЗ региона по товарной продукции с учётом индексов цен на материальные ресурсы ИЦМР; и продукцию ИЦП; следующим образом:

а) рассчитываются затраты на производство (себестоимость) товарной продукции на последующие годы СТЦ по индексам объёмов производства ИТП;, цен на продукцию ИЦП;, цен на ресурсы ИЦМР; и окупаемости товарной продукции без поддержки предыдущего года

OK3i.ii

  • б) по значению окупаемости товарной продукции с поддержкой базового года ОКЗп задаются их значения на последующие годы на таком же или повышенном уровне;
  • в) определяются объёмы поддержки по годам:

Просчитываются два варианта прогноза: по индексу цен в промышленности по методологии ГКС, по расчёту МЭРТ, по всей продукции сельского хозяйства.

Продолжением указанной методики является методика распределения средств поддержки. Согласно этой методике, средства государственной поддержки должны определяться таким образом, чтобы финансовый результат от поддержки по региону был как можно больше при как можно меньшем числе хозяйств, у которых поддержка сокращается.

Норматив поддержки на 100 га сельхозугодий для каждого хозяйства увязывается с показателями площади, объёма товарной продукции за счёт субсидий на одного рабочего и эффективности поддержки. Названные показатели переводятся в условные единицы измерения.

Согласно методике распределения, способ распределения поддержки по хозяйствам выглядит следующим образом:

1. По каждому хозяйству определяется условная площадь сельхозугодий:

где: СХУх - площадь сельхозугодий хозяйства;

ТПРа6х, ЭПХ - товарная продукция за счёт объёма поддержки на одного рабочего и эффективность поддержки по хозяйству.

2. Рассчитывается среднеобластной норматив выделения поддержки на единицу условной площади:

где: ОПобл - объём поддержки по области;

УСХУ0бл - условная площадь сельхозугодий по области.

3. Определяется объём поддержки, выделяемой хозяйству:

4. Находится норматив поддержки на 100 га сельхозугодий по хозяйству:

Итак, «Методика планирования бюджетных субсидий для сельскохозяйственного производства», разработанная ВНИОПТУСХ в отличие от рассматриваемых ранее методических подходов имеет ряд преимуществ.

Во-первых, обоснование объёмов субсидирования основывается на оценке эффективности использования средств поддержки, что повышает возможность контроля рациональности использования бюджетных средств.

Во-вторых, размер поддержки увязан с достижением конечных целей в сельском хозяйстве, так как расчёт исходит из конкретных объёмов необходимого производства сельскохозяйственной продукции.

В-третьих, методика позволяет провести расчёт непосредственно по каждому производителю сельскохозяйственной продукции с учётом природно-экономических условий их хозяйственной деятельности.

Наряду с достоинствами методики наблюдаются и её недостатки.

На наш взгляд, целесообразнее всего было бы характеризовать природно-экономические условия с помощью показателей кадастровой стоимости 1 гектара сельхозугодий, а не балльной оценки. Это позволило бы учесть, например, такие факторы, как: количество осадков за вегетационный период, наличие силовых машин и рабочей силы на единицу земельной площади и т. п.

Другим недостатком рассматриваемой методики является обоснование уровня бюджетной поддержки только по получателям бюджетных средств, что исключает возможность попадания других хозяйств в список бюджетополучателей. Скорее всего, в средствах государственной поддержки нуждаются все сельскохозяйственные производители региона, ввиду плохих условий деятельности и неудовлетворительного финансового состояния.

На наш взгляд наиболее целесообразно было бы использовать в качестве основных критериев распределения не товарную продукцию на одного рабочего и окупаемость затрат, а, например, рациональность использования земли как основного богатства сельского хозяйства. Максимальный эффект в сельском хозяйстве с единицы земельной площади можно получить только с помощью наилучшего использования плодородия земельных угодий.

Но главный недостаток методики - отсутствие социальной направленности. Как известно, конечным результатом государственной политики, в том числе и субсидирования сельского хозяйства, является улучшение уровня жизни, в первую очередь, за счёт повышения доходов сельских жителей.

 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >