Организационно-правовые основы осуществления государственного финансового контроля в Российской Федерации

Государство при каждой общественно-экономической формации всегда стремилось создать четкую структуру государственного управления, в том числе адекватную систему государственного контроля. В принципе любое государство не может развиваться без эффективной системы государственного управления и контроля. Развитие рыночных отношений в России обусловливает необходимость развития государственного контроля в системе правовых механизмов управления.

Понятие «контроль» связано с понятием «управление». Оно происходит от английского глагола «to control», имеющего различные значения. В экономическом смысле он означает управление и наблюдение. Контроль существует только во взаимосвязи с управлением, поэтому сущность и содержание контроля могут быть обстоятельно раскрыты только во взаимосвязи с управлением, которое он обслуживает. Без контроля управление не имеет смысла.

Функции управления и контроля существуют со времен глубокой древности. Их появление обусловлено формированием в процессе общественного развития совокупности факторов, к которым относятся: разделение общественного труда; возникновение товарно-денежного обмена; формирование институтов государства и права.

Государственное устройство общества, как и разделение общественного труда, предполагает наличие многоступенчатой социальноадминистративной иерархии, в которой полномочия каждой нижестоящей иерархической ступени определяются главной задачей - исполнять решения, принятые на более высоком уровне иерархической лестницы. Такое разграничение полномочий и обязанностей явилось главным фактором, вызвавшим обособление функции управления.

Еще на ранних стадиях становления государственного устройства общества потребность в традиционно-устойчивом централизованном управлении сложным производственно-административным комплексом с внутренними неоднозначными, иногда даже противоположными интересами вызывалась появлением обычаев и необходимостью принятия законов и правил, определяющих права, обязанности и ответственность членов общества. Исполнение требований обычаев и решений вышестоящих в иерархии административных органов государства, соблюдение прав, обязанностей и принципа ответственности членов общества, установленных правилами и законами, обеспечивались посредством контроля.

Обязательность и необходимость контроля признается во всех развитых странах и отражена в международных документах. «Организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом», - отмечено в принятой IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 г., Лимской Декларации руководящих принципов контроля.

В современных условиях контроль обеспечивает возможность осуществлять управление деятельностью общества и его обособленными организациями, а также складывающимися в нем социально- экономическими отношениями. Таким образом, в реальной действительности контроль является неотъемлемой частью всего процесса управления и не может существовать без взаимосвязи с ним.

Содержание контроля в управлении экономикой исследователи трактуют в узком и широком смысле. В узком смысле контроль связывают с какой-либо отдельной функцией управления, например планированием, когда с помощью контроля выявляются те или иные погрешности в плане и предотвращается, таким образом, срыв его выполнения. Под контролем в узком смысле подразумевают также проверку деятельности кого-либо или чего-либо.

В широком смысле контроль в управлении экономикой можно рассматривать как проверку соблюдения и выполнения нормативно установленных задач, планов и решений. В данном случае на первый план выдвигается функциональное назначение контроля, его участие на определенной стадии управленческого процесса. Как завершающий этап управленческой деятельности контроль, позволяющий сопоставить достигнутые результаты с запланированными, является одной из установившихся точек зрения в научной литературе.

Контроль рассматривают и как способ, или механизм с помощью которого проводится сравнение результатов с поставленными задачами. Контроль сводится к виду деятельности, обеспечивающему сравнение фактических результатов с установленными показателями и внесение в случае необходимости соответствующих изменений. Отдельные специалисты определяют контроль как способ организации обратных связей, благодаря которым орган управления получает информацию о ходе выполнения его решения.

Контроль рассматривают и как вид деятельности по наблюдению и проверке соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям (законам, планам, нормам, стандартам, правилам, приказам), выявлению результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений от требований управленческих решений, принятых принципов организации и регулирования. Выявляя отклонения и причины их возникновения, контроль позволяет определить и провести мероприятия по изменению способов воздействия на объект с целью преодоления отклонений и устранения препятствий для оптимального функционирования объекта управления.

Контроль одновременно является самостоятельной функцией управления и завершающей стадией процесса управления. Как и всякий другой процесс, управление можно условно разделить на стадии. В виде самостоятельной функции контроль имеет место на всех стадиях управления.

Стадия постановки проблемы, подлежащей решению Стадия определения (установления) цели Стадия планирования мероприятий по достижению цели Стадия реализации мероприятий по достижению цели Стадия регулирования мероприятий по достижению поставленной цели

Стадия контроля (анализа и оценки) результатов деятельности по достижению поставленной цели

Многогранность контроля обусловлена многоплановостью управленческой деятельности. Поскольку любая общественная и индивидуальная деятельность направлена на достижение конкретных целей, например цели экономики - удовлетворение личных и общественных потребностей в материальных и духовных благах, то соответственно всякое управление в целом связано с достижением этих целей. Учитывая, что контроль обслуживает управление экономикой, его конечными целями также являются цели управления экономикой.

Основой существования любого государства является осуществление им своих функций, которые в свою очередь должны быть обеспечены материально-финансовой базой. Источником образования материально-финансовой базы, обеспечивающей функционирование экономических субъектов, а также государства, выступает хозяйственная (экономическая) деятельность. Хозяйственная деятельность экономических субъектов - это деятельность, связанная с процессами производства и реализации продукции, выполнения работ, оказания услуг или продажи товаров, необходимых потребителям.

В процессе хозяйственной деятельности между экономическими субъектами, а также между ними и государством возникают финансовые отношения, т.е. денежные отношения, связанные с формированием собственных и привлечением заемных средств, их использованием на финансирование затрат и инвестиций, образованием и распределением полученной выручки и прибыли.

Совокупность хозяйственной деятельности экономических субъектов и возникающих в ее процессе финансовых отношений представляет собой финансово-хозяйственную (финансово-экономическую) деятельность экономических субъектов.

Часть результатов, получаемых хозяйственными субъектами от осуществления финансово-хозяйственной деятельности, в виде налогов и других обязательных платежей направляется в общегосударственный денежный фонд - государственный бюджет и в государственные внебюджетные фонды.

Средства государственного бюджета и государственных внебюджетных фондов используются для государственного регулирования экономики, стимулирования хозяйственной конъюнктуры, финансирования социальных программ, науки и культуры, здравоохранения и образования, пенсионного обеспечения граждан, вооруженных сил, формирования финансовых и материальных резервов, содержания органов государственного управления и на другие общественные нужды.

Совокупность субъектов, объектов и их отношений, возникающих в процессе финансово-хозяйственной деятельности между экономическими субъектами и государственными органами, образуют экономическую систему государства.

Финансово-хозяйственные отношения осуществляются в соответствии с установленными государством законами, нормами и правилами, определяющими права, обязанности и ответственность участвующих в них субъектов. Соблюдение прав, выполнение обязанностей и несение ответственности участниками финансово-хозяйственной деятельности обеспечивается посредством управления и финансовохозяйственного (финансово-экономического) контроля.

Контроль за соблюдением прав, выполнением обязанностей и несением ответственности участниками финансово-хозяйственной деятельности осуществляется в соответствии с нормативными правовыми актами специально уполномоченными органами разных уровней государственного устройства (федерального, субъектов Федерации и муниципального), а также негосударственными организациями и физическими лицами.

Финансово-экономический контроль можно определить как регламентированную нормами права деятельность уполномоченных государственных, муниципальных органов, а также негосударственных организаций, органов и лиц, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений правовых норм и управленческих решений, обеспечивающих нормальное функционирование экономической системы государства и ее элементов.

Большинство ученых и специалистов подразделяют экономический контроль на финансовый и финансово-хозяйственный (или финансово-экономический). По мнению автора, такое подразделение контроля не вполне оправдывает себя по следующим причинам.

С одной стороны, всякая экономическая деятельность, подлежащая или подвергаемая контролю, опосредуется финансовыми (денежными) отношениями, т.е. отношениями формирования (аккумулирования), распределения и перераспределения средств денежных фондов. Под денежными фондами в данном случае следует понимать денежные средства (собственные, заемные, целевые), которые субъекты экономической деятельности аккумулируют на своих банковских расчетных и текущих счетах, на счетах в органах Федерального казначейства и в кассе. Эти денежные фонды распределяются на фонды, предназначенные для осуществления текущей основной деятельности, фонды потребления и накопления для расчетов по основной деятельности, по заработной плате с сотрудниками и дивидендам с участниками и акционерами, для расчетов с бюджетом и государственными и негосударственными внебюджетными фондам, а также для других целей.

В процессе экономической деятельности все расчеты осуществляются, как правило, в денежной форме. Однако, даже если такие расчеты совершаются в натуральной форме или в форме зачетов взаимных требований, то и в этих случаях выполняемые хозяйственные операции учитываются в денежном выражении и, следовательно, выражают финансовые отношения. Финансовыми отношениями опосредуются все экономические (хозяйственные) взаимоотношения как между субъектами коммерческой и некоммерческой деятельности, так и между субъектами хозяйственной деятельности и государством, включая и его субъекты (субъекты Российской Федерации, муниципальные образования и т.д.). Из этого следует, что всякий экономический контроль, связанный с образованием, распределением и обращением денежных фондов и с участием денежных средств, является финансовым.

С другой стороны, поскольку любые финансовые отношения опосредуют экономические (хозяйственные) взаимоотношения субъектов хозяйственной деятельности, в том числе государства и его субъектов, постольку они являются экономическими (хозяйственными). Контроль за такой деятельностью невозможен без исследования происходящих хозяйственных процессов. Следовательно, контроль, осуществляемый за такой деятельностью, является экономическим (хозяйственным).

В чистом виде финансовый контроль может существовать, если это контроль за выполнением заранее определенных в денежном выражении плановых либо расчетных параметров финансовых взаимоотношений при выполнении денежных взаиморасчетов и обязательств на конкретную дату или в определенные сроки (например, контроль путем простого выявления отклонений фактических денежных показателей от расчетных, плановых или договорных, возникающих между субъектами денежных взаиморасчетов на конкретную дату или за определенный период).

Так, финансовым контролем в чистом виде может быть признан контроль за полнотой и своевременностью осуществления расчетов между участниками бюджетного процесса по заранее определенным денежным параметрам на определенную дату или за определенный период без исследования причин образования отклонений. Контроль за полнотой и своевременностью расчетов по денежным обязательствам участников договорных отношений на конкретную дату или за определенный период, без выявления причин возникших отклонений, также является финансовым контролем в чистом виде. Такой контроль позволяет выявлять отклонения в полноте и своевременности осуществления денежных взаиморасчетов. Установление причин отклонений, выявленных в процессе проведения финансового контроля, требует исследования хозяйственных операций и управленческих действий по их осуществлению, а это уже финансово-хозяйственный (экономический) контроль.

Только такой контроль может быть признан финансовым, в процессе осуществления которого сопоставляются установленное время и денежные суммы взаиморасчетов и определяются отклонения, но опускается исследование конкретных фактов хозяйственной и управленческой деятельности. Однако контроль в рассматриваемом нами аспекте практически не бывает чисто финансовым или чисто хозяйственным. В основном в процессе контроля всегда затрагиваются вопросы финансовых отношений и хозяйственной (экономической) деятельности.

Таким образом, «финансовый контроль», «экономический контроль», «финансово-экономический» контроль и «финансовохозяйственный» контроль - понятия практически неразрывные, близкие по смыслу, почти равнозначные (тождественные). Однако при одностороннем и узком рассмотрении финансовый контроль определяет только следствие (последствие) финансовых взаимоотношений, тогда как финансово-экономический контроль исследует совокупность причин и следствий (последствий). Учитывая, что контроль редко ограничивается только определением следствий (последствий), в наибольшей степени действительному содержанию рассматриваемой нами категории - «контроля» - соответствует понятие «финансово-экономический контроль». В то же время понятие «финансовый контроль» применимо, когда целью контроля является установление несоответствий в денежных расчетах субъектов финансовых взаимоотношений.

Роль финансового контроля особенно возрастает в условиях финансового кризиса. Чтобы определить понятие государственного финансового контроля, необходимо вначале установить его место в общей системе государственного контроля. Это место определяется в первую очередь объектом контроля, т.е. государственными финансами. Данное понятие можно рассматривать в узком и широком смысле слова. Если рассматривать государственные финансы в узком смысле слова, то это собственно государственный бюджет, сферы его формирования и использования.

Бюджетная система Российской Федерации есть основанная на экономических отношениях и государственном устройстве, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов России, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов[1].

Бюджет выполняет такие функции как распределение ВВП и государственно-правовое регулирование экономики. Государственный бюджет играет важную роль в рыночной экономики и выполняет несколько взаимосвязанных между собой функций. Так, одновременно с распределительной функцией действует контрольная функция бюджета, которая имеет очень важное значение и предполагает возможность государственного финансового надзора как поступлением в бюджет доходов, так и расходами бюджетов всех уровней бюджетной системы.

Помимо этого, необходимо четкое разделение сферы финансовых доходов государства и сферы финансовых расходов. И здесь задачей для государственного финансового контроля в этом случае является эффективность деятельности государственных контролирующих органов на всех уровнях государственной власти[2].

Это предполагает необходимость построения его на строго научной основе. Исходя из концепции научного подхода, государственный финансовый контроль служит выявлению правонарушений в бюджетной сфере и применения санкций к тем, кто не соблюдает бюджетное законодательство.

Государственный финансовый контроль, являясь неотъемлемой частью государственного контроля, обеспечивает эффективное функционирование экономической системы страны[3].

Правовое регулирование - это целенаправленное воздействие на поведение людей и общественные отношения с помощью правовых (юридических) средств. Из определения вытекает, что регулированием можно назвать только такое воздействие, при котором ставятся достаточно ясно обозначенные цели.

Профессор С.О. Шохин на основании анализа норм Конституции Российской Федерации и сложившейся в Российской Федерации финансовой системы подчеркивал, что финансовое законодательство, бесспорно, выступает как предмет совместного ведения, что отражено в Конституции РФ и соответствует принципу федерализма[4].

Профессор Е.Ю. Грачева определяет категорию финансового контроля, как регламентированной нормами права деятельность государственных, муниципальных органов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования.[5]

Следовательно, основываясь на том, что органы государственной власти субъектов РФ имеют право принимать законы и правовые акты, которые не могут противоречить федеральным законам, можно сделать вывод, что федеральным законодательством должны быть определены основы осуществления финансового контроля, который позволит в каждом регионе и муниципальном образовании принимать акты, определяющие порядок осуществления контроля за исполнением соответствующего бюджета.

Правда, в Российской Федерации до сих пор нет закона о государственном финансовом контроле. Президент Российской Федерации поручал Правительству Российской Федерации подготовить и внести в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проект федерального закона «О государственном финансовом контроле в Российской Федерации». В указанном проекте закона необходимо дать понятие государственного финансового контроля, установить единые правовые и методологические основы осуществления государственного контроля в финансовой сфере, состав органов государственного финансового контроля, их компетенцию, цели и задачи, направления деятельности и механизм их взаимодействия.

Данный закон позволит придать стройность системе государственного финансового контроля и упорядочит взаимодействие контролирующих органов. Однако до сих пор вопрос о принятии такого закона окончательно не решен.

Вместе с тем проблемы правового регулирования вопросов государственного финансового контроля возникают на уровне регионов Российской Федерации. На региональном уровне сегодня успешно функционируют также контрольные органы, соответствующих законодательных органов субъектов РФ.

Однако отсутствие на федеральном уровне единой методологической базы для деятельности счетных палат в регионах и неоднозначность понимания их функций создают ощутимые проблемы для эффективного функционирования органов государственного финансового контроля, создаваемых органами законодательной власти субъектов Российской Федерации, что приводит к существенному разнообразию в принципах их образования и деятельности на региональном уровне.

Здесь напрашивается вывод о необходимости достижения унификации в правовом статусе и функциях данных контрольных органов. Таким образом, представляется возможным определить основные задачи регионального контрольно-счетного органа:

  • - организация не только текущего, но также предварительного и последующего контроля исполнения бюджета;
  • - осуществление нового принципа контроля, основная цель которого не «поимка и наказание» нарушителя бюджетного законодательства, а определение слабых мест в его работе и помощи в их устранении;
  • - введение в работу контрольно-счетного органа экспертноаналитических функций, благодаря которым появится возможность не просто выявлять и констатировать факт бюджетного законодательства, но и рассматривать причины и условия возникновения данных нарушений для того, чтобы выработать конкретные предложения по совершенствованию бюджетного процесса.

Стоит также отметить, что при отсутствии федерального закона о финансовом контроле и единообразия в формировании региональных контрольных органов, отдельные вопросы по организации системы государственного финансового контроля в субъектах РФ в настоящее время решает Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации. Декларацию о создании Ассоциации подписали представители все субъекты РФ.

Дальнейшее развитие и совершенствование внешнего государственного финансового контроля невозможно без реального научного, информационного, методического обеспечения деятельности контрольно-счетных органов, без формирования единой системы стандартов и методик контрольной и экспертно-аналитической деятельности. Формирование этой системы требует объединения усилий ученых и практиков в сфере государственного финансового контроля. Существуют определенные сложности в организации единой «вертикали» финансового контроля. Ведь Россия, являясь федеративным государством, в вопросах государственного бюджета руководствуется принципом бюджетного федерализма, заложенным в Конституции РФ. Поэтому централизация финансового контроля неизбежно вступила бы в противоречие с данным принципом.

Вместе с тем изолированность региональных контрольносчетных органов, их обособленность друг от друга вряд ли способствуют качественному решению стоящих перед ними задач. Существует множество вопросов организационного, правового, методического и методологического характера, которые нельзя решить без изучения и обобщения опыта работы контрольно-счетных органов всех уровней.

И здесь, создание Ассоциации контрольно-счетных органов РФ как добровольного объединения руководителей контрольно-счетных органов трехуровневой бюджетной системы Российской Федерации (федерального, регионального и муниципального) является одним из способов решения этих вопросов.

Здесь напрашивается вывод о необходимости внесения изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации или принятия нового

Федерального закона, связанного с совершенствованием деятельности региональных счетных палат в Российской Федерации.

Существуют определенные сложности в организации единой «вертикали» финансового контроля. Ведь Россия, являясь федеративным государством, в вопросах государственного бюджета руководствуется принципом бюджетного федерализма, заложенным в Конституции РФ. Поэтому централизация финансового контроля неизбежно вступила бы в противоречие с данным принципом.

Вместе с тем изолированность региональных контрольносчетных органов, их обособленность друг от друга вряд ли способствуют качественному решению стоящих перед ними задач. Существует множество вопросов организационного, правового, методического и методологического характера, которые нельзя решить без изучения и обобщения опыта работы контрольно-счетных органов всех уровней. И здесь, создание Ассоциации контрольно-счетных органов РФ как добровольного объединения руководителей контрольно-счетных органов трехуровневой бюджетной системы Российской Федерации (федерального, регионального и муниципального) является одним из способов решения этих вопросов.

Таким образом, на основании вышеизложенного, можно сделать следующие выводы:

  • - государственный финансовый контроль необходимо рассматривать в широком смысле, а именно как контроль над формированием, использованием и воспроизводством национального достояния;
  • - исходя из определения государственного финансового контроля определено его место в системе государственного управления как функция государственного управления производительными силами и производственными отношениями в обществе.
  • - правовое регулирование в сфере контроля исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации на федеральном уровне можно считать сформированным, однако, на уровне субъектов РФ отсутствует единая нормативно-правовая база, регламентирующая их деятельность.

Отсюда и существует такое понимание государственного финансового контроля, что объектами могут выступать не только хозяйствующие организации, использующие бюджетные средства, но и всякая организация, использующая ресурсы государства, которыми являются: земля и лес, вода и недра, биологические ресурсы, а также государственная собственность.

Помимо этого, необходимо четкое разделение сферы финансовых доходов государства и сферы финансовых расходов. И здесь задачей для государственного финансового контроля в этом случае является эффективность деятельности государственных контролирующих органов на всех уровнях государственной власти. Это предполагает необходимость построения его на строго научной основе[6].

Государственный финансовый контроль, являясь неотъемлемой частью государственного контроля, обеспечивает эффективное функционирование экономической системы страны. Говоря о правовом регулировании в сфере исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, следует отметить, что система нормативно-правовых актов по обеспечению деятельности контрольно-счетных органов представляет собой четыре уровня.

Данный закон о государственном финансовом контроле позволит придать стройность системе государственного финансового контроля и упорядочит взаимодействие контролирующих органов. Однако до сих пор вопрос о принятии такого закона окончательно не решен.

Вместе с тем проблемы правового регулирования вопросов государственного финансового контроля возникают на уровне регионов Российской Федерации.

Основы этого контроля закреплены в Конституции Российской Федерации, уставах субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований. Создание высших органов финансового контроля соответствующими законодательными (представительными) органами власти является объективным требованием и показателем развитой демократической системы управления государственными финансами, а также требованием международных стандартов в области организации финансового контроля.

Однако отсутствие на федеральном уровне единой методологической базы для деятельности счетных палат в регионах и неоднозначность понимания их функций создают ощутимые проблемы для эффективного функционирования органов государственного финансового контроля, создаваемых органами законодательной власти субъектов Российской Федерации, что приводит к существенному разнообразию в принципах их образования и деятельности на региональном уровне.

Существуют определенные сложности в организации единой «вертикали» финансового контроля. Ведь Россия, являясь федеративным государством, в вопросах государственного бюджета руководствуется принципом бюджетного федерализма, заложенным в Конституции РФ. Поэтому централизация финансового контроля неизбежно вступила бы в противоречие с данным принципом.

Вместе с тем изолированность региональных контрольносчетных органов, их обособленность друг от друга вряд ли способствуют качественному решению стоящих перед ними задач. Многие очень важные для развития вопросы организационно-правового, методического и методологического характера, которые нельзя решить без обобщения опыта работы контрольно-счетных органов всех уровней государства[2] [8].

О.В. Никулина высказывает точку зрения, согласно которой государственный финансовый контроль - это комплексная система контрольных действий органов власти и управления, базирующаяся на законах государства, имеющая назначением рассматривать вопросы валового национального продукта, контролируя все потоки денежных средств, связанных с формированием государственных финансовых

ресурсов, полноту и своевременность их поступления, а также их целе- вое использование .

Коллектив авторов под руководством С.В. Степашина рассматривает государственный финансовый контроль в узком и широком смысле. В первом случае государственный финансовый контроль является контролем по исполнению доходной и расходной частях бюджета.

Как правильно отмечает В.А. Кабашкин, различные научные трактовки понятия «финансовый контроль» свидетельствуют о том, что он является достаточно сложным элементом в системе управления государственными финансами, комплексным понятием[9].

Как видим, при определении указанного понятия одни авторы опираются преимущественно на его финансовую составляющую, а другие - на юридическую.

Представляется, что наиболее верной является точка зрения С.В. Степашина, поскольку она представляет комплексный подход к рассматриваемому понятию[10].

На наш взгляд, финансовый контроль представляет собой совокупность действий и операций, которые осуществляют государственные органы власти.

Таким образом, целью государственного финансового контроля является обеспечение законности и эффективности расходования государственных средств и использования государственной собственности. Основными задачами финансового контроля являются:

  • - проведение экспертиз по проектам актов в финансовобюджетной сфере;
  • - оценка обоснованности доходных и расходных статей бюджета;
  • - осуществление контроля за исполнением доходных и расходных статей бюджета;
  • - оценка целесообразности и эффективности расходования бюджетных и внебюджетных средств;
  • - проверка целевого использования бюджетных и внебюджетных средств;
  • - осуществление контроля действующего механизма межбюджетных отношений;
  • - оценка эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления;
  • - предупреждение и пресечение правонарушений в финансовой сфере.

Все отношения, связанные с финансовым контролем в бюджетной сфере России в первую очередь регулируются нормами Бюджетного Кодекса РФ, Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации», постановлением Правительства Российской Федерации об утверждении Положения о Министерстве финансов Российской Федерации и другими нормативно-правовыми актами.

Правовые основы осуществления государственного (муниципального) контроля установлены в главе 26 БК РФ. Указанные нормы кодекса определяют органы государственной власти, осуществляющие финансовый контроль на соответствующем уровне бюджетной системы и формы, в которых он реализуется[1].

Что касается объекта государственного финансового контроля, в литературе высказаны несколько позиций по данному вопросу.

По мнению Н.Д. Бровкиной, называть объектом финансового контроля контролируемые организации не совсем точно, т.к. организация - юридическое лицо, и ее должностные лица в общей системе права являются не объектами, а субъектами; а объектом контроля является деятельность контролируемых субъектов в целом или ее отдельное направление.

Говоря о правовом регулировании в сфере исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, следует отметить, что система нормативно-правовых актов по обеспечению деятельности контрольносчетных органов представляет собой четыре уровня.

В настоящее время законодательство пока еще только развивается в этом направлении. И некоторая противоречивость его норм создает в настоящее время условия для неоднородных решений, а также способствует развитию положений о финансовом контроле в рамках законодательства субъектов Российской Федерации без надлежащего учета целостности бюджетной системы и ее правового единства.

В теории и практике государственного финансового контроля не имеется единого подхода к определению, как понятие государственного финансового контроля, так и иных основных понятий контрольной деятельности, таких как «орган финансового контроля», «система финансового контроля», «метод финансового контроля» и др.

Исходя из указанного понятия государственного финансового контроля можно определить, что его главной целью является обеспечение законности и эффективности использования государственных бюджетных и внебюджетных финансовых средств и государственной собственности.

В литературе высказаны точки зрения, согласно которым целями государственного финансового контроля являются также «максимизация поступления денежных средств в казну и недопущение их нецелевого и неэффективного расходования».

Н.Д. Бровкина считает необходимым выделить в системе государственного финансового контроля управляющего субъекта, т.к. именно управляющий субъект имеет власть и именно он определяет политику при воздействии на объект контроля и объем контроля, назначает лиц, осуществляющих контроль, их полномочия, принимает решения по результатам контроля и т.д.

Субъектами государственного финансового контроля являются специально уполномоченные контрольные органы и (или) их структурные подразделения, деятельность которых регулируется законодательством Российской Федерации. Одновременно и они воздействуют на объекты государственного финансового контроля тоже на основе бюджетного законодательства.

По поводу выделения объектов финансового контроля в литературе высказаны несколько позиций по данному вопросу. Так, нередко относят к объектам контроля учреждения и организации, в отношении которых данный контроль осуществляется.

Объектами контроля являются все государственные органы, в том числе их аппараты и учреждения Российской Федерации, органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, союзы, ассоциации и иные объединения независимо от видов и форм собственности), если они получают, перечисляют и используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.

При осуществлении бюджетного контроля проверка проводится по следующим направлениям:

  • - соответствие деятельности организации учредительным документам, обоснованности расчетов сметных назначений;
  • - исполнение смет доходов и расходов;
  • - использование бюджетных средств по целевому назначению;
  • - обеспечение сохранности денежных средств и материальных ценностей;
  • - обоснованность поступления и расходования внебюджетных источников финансирования;
  • - соблюдение финансовой дисциплины, правильность ведения бухгалтерского учета и достоверность отчетности;
  • - обоснованность операций с денежными средствами и ценными бумагами, а расчетных и кредитных операций;
  • - полнота и своевременность расчетов с бюджетом и внебюджетными фондами;
  • - операции с основными средствами и нематериальными активами;
  • - операции, связанные с инвестициями;
  • - расчеты по оплате труда и прочие расчеты с физическими лицами;
  • - обоснованность произведенных затрат, связанных с текущей деятельностью, и затрат капитального характера;
  • - формирование финансовых результатов и их распределение.

Наиболее верной представляется точка зрения, согласно которой

объект государственного финансового контроля предлагается рассматривать в двух аспектах: как финансовые ресурсы, которые формируются и расходуются участниками финансовых взаимоотношений и как система субъектов, подлежащих контролю, среди которых можно выделить распорядителей и получателей денежных средств бюджетов всех уровней.

Для осуществления финансового контроля создаются особые контрольные органы, укомплектованные высококвалифицированными специалистами. Их права, обязанности и ответственность строго регламентированы, в том числе и в законодательном порядке. Финансовый контроль как особая область контроля, связанная с использованием стоимостных категорий, имеет определенную сферу применения и соответствующую целевую направленность.

Основы государственного финансового контроля определены нормами главы 26 Бюджетного кодекса РФ[12]. Законодательные органы осуществляют следующие формы финансового контроля:

  • - предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проектов законов о бюджете;
  • - текущий контроль - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;
  • - последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отячетов об исполнении бюджетов.

Объектом финансового контроля являются денежные, распределительные процессы при формировании и использовании финансовых ресурсов, в том числе в форме фондов денежных средств, на всех уровнях и звеньях народного хозяйства.

Непосредственным предметом проверок выступают такие финансовые (стоимостные) показатели, как прибыль, доходы, налог на добавленную стоимость, рентабельность, себестоимость, издержки обращения, отчисления на различные цели и в фонды.

Эти показатели имеют синтетический характер, поэтому контроль за их выполнением, динамикой, тенденциями охватывает все стороны производственной, хозяйственной и коммерческой деятельности объединений, предприятий, учреждений, а также механизм финансово-кредитных взаимосвязей.

Сферой финансового контроля являются практически все операции, совершаемые с использованием денег, а в некоторых случаях и без них (бартерные сделки и т. п.). Контролю подлежат не только плохо работающие предприятия и организации, но и имеющие нормальные результаты деятельности.

Государственный финансовый контроль включает проверку:

  • - соблюдения требований экономических законов, оптимальности пропорций распределения и перераспределения стоимости валового общественного продукта и национального дохода;
  • - составления и исполнения бюджета (бюджетный контроль);
  • - определение финансового состояния и эффективного использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов предприятий и организаций, бюджетных учреждений;
  • - налоговый контроль;
  • - другие направления.

Перед финансовым контролем стоят следующие задачи:

  • - содействие сбалансированности между потребностью в финансовых ресурсах и размерами денежных доходов и фондов народного хозяйства;
  • - обеспечение своевременности и полноты выполнения финансовых обязательств перед государственным бюджетом;
  • - выявление внутрипроизводственных резервов роста финансовых ресурсов, в том числе по снижению себестоимости и повышению рентабельности;
  • - содействие рациональному расходованию материальных ценностей и денежных ресурсов на предприятиях, в организациях и бюджетных учреждениях, а также правильному ведению бухгалтерского учета и отчетности;
  • - обеспечение соблюдения законодательства и нормативных актов, в том числе в области налогообложения предприятий, относящихся к различным организационно-правовым формам;
  • - содействие высокой отдаче внешнеэкономической деятельности предприятий, в том числе по валютным операциям и др.

  • [1] Бюджетный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3823.
  • [2] Степашин С.В. Государственный финансовый контроль в противодействии коррупции //Журнал российского права. 2012. № 7.
  • [3] Косаренко Н.Н. Система государственного контроля в Российской Федерации. - М., 2008. - С. 23.
  • [4] Шохин С.О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. -М.: Финансы и статистика, 1999. С. 24.
  • [5] Грачева Е.Ю., Ивлиева М.Ф., Соколова Э.Д. Финансовое право в вопросах и ответах / Подред. Е.Ю.Грачевой. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2003. С. 41- 43.
  • [6] Косаренко Н.Н. Система государственного контроля в Российской Федерации. - М., 2008. С. 46.
  • [7] Степашин С.В. Государственный финансовый контроль в противодействии коррупции //Журнал российского права. 2012. № 7.
  • [8] Никулина О.В. Эффективность бюджетного контроля в России и за рубежом // Финансы икредит. 2007. № 32.
  • [9] Кабашкин В.А. Государственный контроль и государственный аудит: различия для потребителя // http://www.eamf.biz/doclads/Kabashkin.doc.
  • [10] Степашин С.В., Столяров Н.С., Шохин С.О., Жуков В.А. Государственный финансовыйконтроль: Учебник для вузов. СПб.: Питер, 2004. С. 83.
  • [11] Бюджетный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3823.
  • [12] Бюджетный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3823
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >