ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ И ЕГО РЕГУЛИРОВАНИЕ

ПОНЯТИЕ И СПОСОБЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЗЕМЕЛЬ

ПОНЯТИЕ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ЗЕМЕЛЬ, ВОЗМОЖНОСТЬ ЕГО ИЗМЕНЕНИЯ

Понятие «правовой режим земель» давно применяется в научной и учебной литературе. Однако законодательство не содержит его конкретного определения, раскрывая такой режим лишь через принадлежность к той или иной категории земель, а также через разрешенное использование земельного участка, установленное в соответствии с зонированием территорий. Так, согласно ЗК РФ (подп. 8 п. 1 ст. 1, п. 2 ст. 7) отнесение земель и земельных участков к определенной категории как раз и определяет их правовой режим. Поэтому приведем несколько определений правового режима земель, которые даны наиболее известными учеными в области земельного права.

Так, Н.И. Краснов охарактеризовал указанный режим как установленный в целях рационального использования земли порядок: 1) возможного (должного) поведения по отношению к ней; 2) государственного управления земельным фондом; 3) землепользования и 4) охраны земель[1]. Определение, близкое к этому, дано И.А. Иконицкой[2]. Согласно О.И. Крассову, такой режим — это установление основного целевого назначения земель, территориальное зонирование, ограничение прав, публичные сервитуты и установление разрешенного использования, посредством которых и определяется содержание прав на земельные участки, а также особенности их использования и охраны[3]. С.А. Боголюбов понимает под соответствующим режимом совокупность установленных законодательством правил использования земель и включения их в гражданский оборот, охраны, учета и мониторинга, распространяющихся на определенную категорию земель[4].

Приведенные выше позиции совпадают в главном — правовой режим земель увязан с установленным для них целевым назначением, т.е. с их включением в состав определенный категории земель.

Современный институт категорий земель сформировался в советский период, поскольку в дореволюционной России структурирование земельного фонда было основано не на особенностях правового режима земель, а исходя из субъектного состава владельцев и пользователей земель. Тогда выделялись следующие земли: государственные, удельные, кабинетские (дворцовые), монастырские и церковные, майоратные, частновладельческие, посессионные, общественные и крестьянские. Все они имели различный правовой режим[5]. Результатом же национализации земли, последовавшей за революцией 1917 г. и связанной с ней исключительностью государственной собственности на землю, стало определение государством (как единоличным собственником) хозяйственного назначения всех земель и земельных участков. Соответственно, в советском земельном праве была введена соответствующая такому назначению категоризация единого государственного земельного фонда.

Осуществленный в 1990-е гг. переход к новым земельным правоотношениям никак не повлиял на систему категорий земель. И это правильно, поскольку принцип целевого назначения земель не зависит от существующих или изменяющихся форм собственности на землю и распространяется как на право земельной собственности, так и на право землепользования, владения землей и на аренду земли.

Законодательством предусмотрены следующие семь целевых категорий земель:

  • • земли сельскохозяйственного назначения, суммарная площадь которых составляет 386,1 млн га (они занимают 22,6% земельного фонда страны);
  • • земли населенных пунктов — 19,9 млн га (1,2%);
  • • земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения (далее — земли промышленности и иного специального назначения) — 16,9 млн га (0,9%);
  • • земли особо охраняемых территорий и объектов — 46,1 млн га (2,7%);
  • • земли лесного фонда — 1121,9 млн га (65,6%);
  • • земли водного фонда — 28,0 млн га (1,6%);
  • • земли запаса — 90,9 млн га (5,3%).

Отнесение всех земель (земельных участков, входящих в их состав) к одной из установленных вышеназванных категорий является обязательным. Если же по каким-либо причинам для конкретного земельного участка такое целевое назначение не установлено, то решение об отнесении его к землям определенной категории (в зависимости от цели использования, для которой он предоставлялся) принимает орган местного самоуправления городского округа или муниципального района по месту нахождения такого участка.

Указание на принадлежность земельного участка к определенной категории земель (на его целевое назначение) содержится во всех актах о предоставлении участков и договорах о совершении с ними любых сделок. Если правообладатель участка использует его не в соответствии с целевым назначением, то такой участок может быть у него изъят.

В то же время законодательство допускает перевод земельного участка из одной категории земель в другую (изменение его целевого назначения), поскольку по мере развития производства, транспорта и иных сфер хозяйственной деятельности для этого требуются участки, которые могут иметь другое назначение. Например, достаточно распространенной практикой является перевод земельных участков сельскохозяйственного назначения в земли промышленности и иного специального назначения при строительстве автомобильных и железных дорог, линий электропередачи и связи, трубопроводов, различных объектов промышленности, энергетики и др. Также как результат урбанизации расширяются территории населенных пунктов. При этом законодательством установлен ряд ограничений, которые направлены на недопущение необоснованного перевода земель из одной категории в другую.

Так, принять решение о переводе земель в другую категорию могут только уполномоченные на то органы государственной власти или местного самоуправления, компетенция которых четко определена законодательством, т.е. частные лица — правообладатели земельных участков не вправе самовольно изменить назначение своего участка, а для земель сельскохозяйственного назначения такое ограничение установлено и для органов местного самоуправления. При этом для каждой из категорий земель определены конкретные условия, при которых допускается их перевод в другую категорию.

Органами, уполномоченными принимать решения о переводе земель из одной категории в другую, являются:

Правительство РФ — в отношении земель, находящихся в федеральной собственности, а также в отношении таких, государственная собственность на которые не разграничена, но при этом они необходимы для федеральных нужд или для установления либо изменения черты городов федерального значения;

  • • органы исполнительной власти субъектов РФ — в отношении земель, находящихся в собственности соответствующих регионов. Также они переводят в другие категории расположенные на их территории земли, собственность на которые не разграничена (кроме необходимых для федеральных нужд или для установления или изменения черты городов федерального значения), и земли сельскохозяйственного назначения, принадлежащие на праве собственности муниципальным образованиям или частным лицам;
  • • органы местного самоуправления — в отношении земель, находящихся в муниципальной или в частной собственности (кроме земель сельскохозяйственного назначения), а в случаях, установленных законами субъектов РФ, — также и по поводу земель, государственная собственность на которые не разграничена.

Лицо, заинтересованное в том, чтобы перевести земельный участок из одной категории в другую, подает соответствующее ходатайство в один из указанных выше уполномоченный орган. В ходатайстве в обязательном порядке указываются: 1) кадастровый номер земельного участка; 2) категория земель, в состав которой он входит; 3) испрашиваемая категория земель; 4) права на участок; 5) обоснование испрашиваемого перевода. Для перевода земельного участка в другую категорию требуется согласие на это его правообладателя. Однако такого согласия не требуется, если перевод, связан с созданием особо охраняемой природной территории или с установлением либо изменением черты населенного пункта.

Решение о переводе (либо об отказе в нем) принимается в двухмесячный срок (Правительством РФ — в трехмесячный). При этом законодательством установлен весьма ограниченный перечень оснований для отказа в испрашиваемом переводе: 1) установленный в соответствии с федеральными законами запрет (либо ограничение) перевода для таких земель или земельных участков из одной категории в другую; 2) отрицательное заключение государственной экологической экспертизы (если проведение такой экспертизы предусмотрено федеральным законом); 3) несоответствие испрашиваемого целевого назначения утвержденным документам территориального планирования, документации по планировке территории или землеустроительной документации.

Следует отметить, что в последние годы активно обсуждается вопрос об отмене института категорий земель (так утвержденные в 2012 г. Основы госземполитики прямо предусматривают отказ от категорий земель). Это обусловлено тем, что сформировавшаяся в советский период практика деления земельного фонда на категории и их состав не в полной мере соответствуют текущим особенностям земельных отношений. В качестве наиболее вероятного правового механизма, который может заменить нынешнюю систему категорий земель, предлагается зонирование территории, которое в той или иной мере предусмотрено законодательством большинства развитых государств (страны континентальной Европы, США, Канада, Австралия).

  • [1] Общая теория советского земельного права / отв. ред. Г.А. Аксененок, И.А. Ико-ницкая, Н.И. Краснов. М. : Наука, 1983. С. 346.
  • [2] Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: Учебник. М. : Юрисгь,1999. С. 181.
  • [3] Крассов О.И. Понятие и содержание правового режима земель // Экологическоеправо, 2003. № 1. С.4.
  • [4] Земля и право: Пособие для российских землевладельцев / под. ред. С.А. Боголюбова. М.: Инфра-М, 1997. С. 34-35.
  • [5] Классификация дана по: Земельное право / под ред. Г.А. Аксененка. М. : Юридическая литература, 1969. С. 12—13 ; см. также Земельное право /под ред. Н.Д. КазанцеваиА.А. Рускола. М. : Гос. изд-во юридической литературы, 1949. С. 13.
 
Посмотреть оригинал
< Пред   СОДЕРЖАНИЕ   ОРИГИНАЛ   След >