Основные направления развития административного ценообразования России

Система государственных органов ценового регулирования: состояние, проблемы, тенденции

Исследование правового регулирования организации и деятельности системы управления в сфере регулирования цен (тарифов) в Российской Федерации следует начать с определения понятий «орган исполнительной власти» и «компетенция органа исполнительной власти», для чего необходимо рассмотреть основные признаки органа исполнительной власти на основе действующего законодательства и теорий конституционного, административного и гражданского права.

Как следует из ст. 10 Конституции РФ, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Анализ ст. 77, 78, 112 Конституции РФ позволяет установить, что предназначением исполнительных органов власти является реализация на территории государства исполнительной власти путем организации исполнения законов и иных нормативных правовых актов.

Об этом же свидетельствуют правовые нормы ряда законодательных актов. В соответствии со ст. 1,4 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. №2-ФКЗ «О Правительстве Россий- ской Федерации» Правительство РФ, осуществляя исполнительную власть, организует исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров Российской Федерации. В соответствии с п. 2 ст. 20 Федерального закона от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Фе- дерации» высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ обеспечивает исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, ^{[1] [2]}

конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ на территории субъекта РФ.

Понятие «исполнительная власть» состоит из двух терминов «власть» и «исполнение». Власть выражается в праве и возможности распоряжаться, повелевать, подчинять своей воле, управлять. Исполнение проявляется в осуществлении на деле, проведении в жизнь, выполнении. Таким образом, функциональным выражением исполнительной власти является исполнительная, распорядительная и организующая деятельность, основанная на власти.

Как отмечает Н. И. Лазаревский, в область деятельности исполнительной власти входит все, «что законом не предоставлено ни суду, ни законодательным учреждениям»^[3]. Отсюда следует, что отличительной чертой органа исполнительной власти от иных органов власти является то, что он создается государством для достижения целей и реализации функций государственного управления, практического исполнения актов нормотворчества и наделяется управленческой компетенцией в определенной сфере (отрасли).

Орган исполнительной власти организационно самостоятелен, то есть не является частью или структурным подразделением иной организации (образования). А.И. Елистратов характеризует его как государственное учреждение, представляющее собой «совокупность должностных лиц, группируемых по их компетенции в государственной деятельности»^[4] .

В гражданском праве^[5] орган исполнительной власти рассматривается как государственное учреждение - некоммерческая организация, созданная соответственно Российской Федерацией, субъектом РФ, муниципальным образованием (государственное или муниципальное учреждение) для осуществления управленческих функций .

⁴

В теории административного права понятие органа исполнительной власти трактуется по-разному. А.П. Алехин под органом исполнительной власти как ветви государственной власти понимает учреждение (образование, установление), созданное для участия в осуществлении функций этой власти и наделенное в этих целях полномочия- ми государственно-властного характера .

В качестве государственной организации рассматривает орган исполнительной власти Ю.Н. Старилов: «... часть системы органов государственной власти в Российской Федерации, учрежденная самим государством для исполнения и обеспечения законов и иных нормативных правовых актов, реализации функций государственного управления во всех сферах жизни государства и общества посредством использования специальных форм и методов осуществления управленческих действий, обладающая соответствующей структурой, компетенцией, государственно-властными полномочиями и штатом государственных служащих»^{[6] [7] [8]}.

По мнению Н.М. Конина, орган государственной исполнительной власти как часть государственного аппарата представляет собой государственно-властную организацию, наделенную управленческой компетенцией и осуществляющую задачи и функции государства по- средством исполнительно-распорядительной деятельности .

По нашему мнению, орган исполнительной власти можно представить как государственное или муниципальное учреждение, созданное для достижения целей и реализации функций государственного или муниципального управления, практического исполнения актов нормотворчества и наделенное управленческой компетенцией в определенной сфере (отрасли).

В результате проведенного исследования предлагается авторское понятие органа исполнительной власти применительно к рассматриваемой системе управления в сфере регулирования цен (тарифов): «Орган исполнительной власти в сфере регулирования цен (тарифов) - государственное или муниципальное учреждение, созданное для достижения целей и реализации функций управления в сфере регулирования цен (тарифов) и наделенное управленческой компетенцией».

Имманентно присущим понятию «орган исполнительной власти» является понятие «компетенция».

В действующем законодательстве отсутствует определение понятия «компетенция», что вызывает разные мнения относительно его содержания.

В юридических словарях содержание понятия компетенции определяется как совокупность установленных нормативными правовыми актами задач, функций, прав и обязанностей (полномочий) государственных органов, должностных лиц, общественных организаций, коммерческих и некоммерческих организаций.

По-разному трактуется рассматриваемое понятие в специальной литературе по административному праву. В одном случае компетенция органа исполнительной власти рассматривается административистами как достаточно сложное организационно-юридическое понятие, включающее в себя четыре обязательных элемента: цели и задачи деятельности органа; обеспечивающие решение этих задач функции управления; полномочия или права и обязанности органа в осуществлении закрепленных за ним управленческих функций; организационные и пра- вовые формы и методы деятельности ; в другом случае - как система полномочий органа исполнительной власти, включающих конкретные права и обязанности, предоставленные ему для осуществления возло- женных на него задач и функций в сфере исполнительной власти .

На наш взгляд, в первом случае речь идет о системе управления с ее закономерно расположенными элементами (цели, задачи, функции, формы и методы деятельности). Более точным и отражающим содержание рассматриваемого термина представляется второе понимание компетенции.

В ранее действовавшем Федеральном законе от 24 июня 1999 г. №119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»^{[9] [10] [11] [12]} под компетенцией органа государственной власти понималась совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией РФ и принятыми в соответствии с ней конституциями (уставами) субъектов РФ.

Такое же понимание компетенции сохранилось в действующем законодательстве: например, в соответствии с ч. 4 ст. 1.3.1 КоАП РФ органы исполнительной власти субъектов РФ уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях в пределах компетенции, установленной главой 23 КоАП РФ, в которой содержится перечень органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, и перечень их полномочий.

Таким образом, именно совокупность полномочий воспринимается как компетенция органа исполнительной власти в действующем законодательстве.

Лингвистический анализ показывает, что слово «компетенция» происходит от латинского «competo» и означает «добиваться, соответствовать, подходить». Толкование понятия компетенция, содержащееся в словарях русского языка , во многом схоже, под компетенцией понимают:

• - круг полномочий, предоставленных законом, уставом или иным актом конкретному органу или должностному лицу;
• - круг полномочий какого-либо учреждения, лица или круг дел, вопросов, подлежащих чьему-либо ведению.

Следует отметить, что под полномочием понимается официально предоставленное право какой-нибудь деятельности^{[13] [14] [15]}. Полномочия также определяются как права и обязанности государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица, иных участников общественных отношений, установленные нормативным юридиче- ским актом .

Учитывая изложенное, компетенцию органа исполнительной власти в сфере регулирования цен (тарифов) можно определить как совокупность закрепленных за ним полномочий (прав и обязанностей), необходимых для достижения целей управления в сфере регулирования цен (тарифов).

Организационная структура системы управления в сфере регулирования цен (тарифов) представляет собой совокупность структурно организованных единиц (звеньев управления), находящихся во взаимодействии. Управление осуществляется как путем организации каждого звена управления, так и путем организации отношений между звеньями управления.

Структура рассматриваемой системы основана на законодательном разграничении полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами, органами местного самоуправления и имеет два уровня - государственный и муниципальный. В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (и. 2 ст. 77 Конституции РФ). Основы ценовой политики находятся в ведении Российской Федерации (и. «ж» ст. 71 Конституции РФ). Таким образом, государственный уровень организационной структуры системы управления представлен федеральными и региональными органами исполнительной власти.

Рассмотрим организацию деятельности и компетенцию Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти в сфере регулирования цен (тарифов).

Правовой статус Президент РФ определен в Конституции РФ. Будучи главой государства и обеспечивая единство государственной власти, Президент РФ не входит в организационную структуру ни одной из ветвей власти. При этом, обладая широкими полномочиями в области исполнительной власти, Президент РФ является высшим носителем, организатором и руководителем системы государственной ис- полнительной власти в стране .

В сфере государственного регулирования цен (тарифов) Президент РФ обладает множеством полномочий, которые в зависимости от направленности его деятельности могут быть разделены на следующие группы:

1. Полномочия, связанные с участием Президента РФ в законодательной деятельности Федерального Собрания - парламента РФ

В соответствии со ст. 84 Конституции РФ Президент РФ вносит законопроекты в Государственную Думу, подписывает и обнародует федеральные законы.

Президентом РФ подписано множество федеральных законов, содержащих правовые нормы в сфере государственного регулирования цен (тарифов), например, Федеральный закон от 13.07.2015 №220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомо- ^[16]

бильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

2. Нормотворческие полномочия

В соответствии со ст. 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации. Нормативные акты главы государства носят властный характер, служат базой для функционирования исполнительной власти в Российской Федерации и наряду с федеральными конституционными и федеральными законами составляют правовую основу для издания Правительством РФ постановлений и распоряжений .

В целях реализации экономических реформ и повышения эффективности рыночной экономики приняты Указ Президента РФ от 17 сентября 1992 г. №1089 «О государственном регулировании цен на отдельные виды энергоресурсов»^{[17] [18]} и Указ Президента РФ от 28 февраля 1995 г. №221 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)».

3. Координационные полномочия

Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ) и может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ).

4. Коллизионные полномочия

В соответствии с ч. 2 ст. 85, ч. 3 ст. 115 Конституции РФ Президент РФ вправе:

• - приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом;
• - отменять постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ.
• 5. Организационные полномочия

В соответствии со ст. 83 Конституции РФ Президент РФ назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ; имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ; принимает решение об отставке Правительства РФ; по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров.

Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ (ч. 1 ст. 110 Конституции РФ) - коллегиальный орган, состоящий из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, возглавляющий единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

В сфере государственного регулирования цен (тарифов) Правительство РФ обладает множеством полномочий. Перечислим основные из них. Правительство РФ реализует предоставленное ему право законодательной инициативы. Например, Правительством РФ был внесен проект Федерального закона №183327-3 «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» (в части изменения полномочий федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации при регулировании тарифов), который был принят и подписан Президентом РФ 26 марта 2003 г.^[19]

Правительство РФ разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен (ст. 15 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»). Постановлениями Правительства РФ утверждаются основы ценообразования и правила государственного регулирования тарифов: например, постановлением Правительства РФ от 13.05.2013 №406 «О государственном регулировании тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения»^[20] утверждены Основы ценообразования и Правилами регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения.

Правительство РФ руководит работой федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, в том числе, наделенных компетенцией в сфере государственного регулирования цен (тарифов):

Министерство экономического развития РФ, Министерство транспорта РФ, Министерство энергетики РФ, Министерство связи и массовых коммуникаций РФ, Федеральная антимонопольная служба, Федеральное агентство воздушного транспорта, Федеральное агентство связи.

Для установления компетенционного разграничения между указанными федеральными органами исполнительной власти в сфере государственного регулирования цен (тарифов), целесообразно рассмотреть утвержденные положения о них.

В соответствии с п. 5.5.29. Положения о Министерстве здравоохранения РФ^[21] министерство осуществляет государственную регистрацию и ведение государственного реестра предельных отпускных цен на лекарственные препараты, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов.

Правила регистрации утверждены постановлением Правительства РФ от 29.10.2010 №8 6 5 ^[22]. В соответствии с п. 3 Правил Министерство здравоохранения РФ регистрирует предельные отпускные цены производителя на лекарственный препарат; в установленных случаях осуществляет их перерегистрацию; вносит указанные цены в государственный реестр предельных отпускных цен производителей на лекарственные препараты, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов; выдает держателю или владельцу регистрационного удостоверения лекарственного препарата выписки из приказа Министерства здравоохранения РФ о государственной регистрации (перерегистрации) предельной отпускной цены производителя на лекарственный препарат.

Правила государственной регистрации и перерегистрации устанавливаемых производителями лекарственных препаратов предельных отпускных цен на лекарственные препараты, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, Правила ведения государственного реестра предельных отпускных цен производителей на лекарственные препараты, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов утверждены Правительством РФ^[23].

Подведомственная Министерству здравоохранения РФ Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения^[24] проводит мониторинг ассортимента и цен на жизненно необходимые и важнейшие лекарственные препараты. Порядок проведения такого мониторинга утвержден в 2009 г. и продолжает действовать по состоянию на 1 марта 2017 г. Как следует из Положения об организации и осуществлении мониторинга ассортимента и цен на жизненно необходимые и важнейшие лекарственные препараты^[25], Управления Росздравнадзора по субъектам Российской Федерации ежемесячно, по состоянию на 15 число месяца, организуют сбор информации о ценах на лекарственные препараты от медицинских организаций и аптечных организаций, расположенных на территории субъекта Российской Федерации и включенных в мониторинг. Результаты мониторинга направляются в Минздрав России, а после обобщения - в виде доклада в Правительство РФ.

Компетенцией в сфере государственного регулирования цен (тарифов) наделено Министерство транспорта Российской Федерации^[26]. Оно уполномочено принимать нормативные правовые акты, в том числе утверждать правила формирования и применения тарифов, взимания сборов в области гражданской авиации. Им утверждены Правила формирования и применения тарифов на регулярные воздушные перевозки пассажиров и багажа, взимания сборов в области гражданской авиации^{[27] [28]}, Правила формирования тарифов и сборов за обслуживание воздушных судов в аэропортах и воздушном пространстве Российской Федерации .

Минтранс России осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственного ему Федерального агентства воздушного транспорта.

В соответствии с подп. 5.4.20 п. 5.4 ст. 5 Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта, утвержденного постановлением

Правительства РФ от 30 июля 2004 г. №396 , агентство осуществляет

предоставление разрешений иностранным назначенным авиапредприятиям на эксплуатацию договорных линий, а также согласование тарифов в отношении указанных линий в рамках реализации межправительственных соглашений о воздушном сообщении.

Министерство транспорта Российской Федерации определяет тарифы на международные транзитные железнодорожные перевозки. На 2017 год установлены ставки на транзитные перевозки грузов по российским железным дорогам и ставки дополнительных сборов^{[29] [30]}.

Также осуществляет государственное управление в сфере ценообразования Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации^{[31] [32]}. В 2016 году оно было наделено новыми полномочиями по принятию методики определения сметных цен строительных ресурсов и их определению.

С 1 февраля 2017 года введена в действие утвержденная Минстроем России³' Методика применения сметных норм, в которой определяются основы системы ценообразования и сметного нормирования в области градостроительной деятельности. Особый порядок ценообразования обязателен для применения при определении сметной стоимости строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, финансируемых с привлечением:

• - средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
• - средств юридических лиц, созданных Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, юридических лиц, доля в уставных (складочных) капиталах которых Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований составляет более 50 процентов.

Кроме того Методика обязательна к применению при определении сметной стоимости капитального ремонта многоквартирного дома, осуществляемого за счет средств собственников помещений в многоквартирном доме, полностью или частично за счет средств регионального оператора, товарищества собственников жилья, жилищного, жилищно-строительного кооператива или иного специализированного потребительского кооператива.

Сметные цены строительных ресурсов общедоступны, соответствующую информацию возможно будет получить в федеральной государственной информационной системе ценообразования в строи- тельстве , которая будет создана до 1 марта 2017 г.

Административное ценообразование осуществляется и в области связи. В соответствии со ст. 20 Федерального закона «О связи»^{[33] [34]} подлежат государственному регулированию цены на услуги присоединения и услуги по пропуску трафика, оказываемые операторами, занимающими существенное положение в сети связи общего пользования. Перечень таких услуг утвержден и введен в действие с 1 января 2006 г.^[35].

Основными органами регулирования являются Министерство связи и массовых коммуникаций РФ^[36] и Федеральное агентство связи^[37].

Министерство связи и массовых коммуникаций РФ вправе принимать нормативные правовые акты по вопросам установленной сферы деятельности министерства и подведомственных ему федеральной службы и федеральных агентств, в том числе Федерального агентства связи. Например, до настоящего времени действует приказ Министерства информационных технологий и связи РФ, преобразованного в Министерство связи и массовых коммуникаций РФ, от 24 мая 2006 г. №66 «Об утверждении Методики расчета экономически обоснованных затрат и нормативной прибыли на услуги присоединения и услуги по пропуску трафика и на универсальные услуги связи»^[38]. Минком- связи России утвержден Административный регламент Федерального агентства связи по предоставлению государственной услуги по регулированию цен на услуги присоединения и услуги по пропуску трафика, оказываемые операторами, занимающими существенное положение в сети связи общего пользования^[39].

В соответствии с Правилами государственного регулирования цен на услуги присоединения и услуги по пропуску трафика, оказываемые операторами, занимающими существенное положение в сети связи общего пользования^[40] Федеральное агентство связи осуществляет государственное регулирование цен на услуги присоединения и услуги по пропуску трафика путем установления предельных (максимальных и (или) минимальных) цен.

В соответствии с Положением о Министерстве экономического развития РФ, утвержденном постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. №43 7^[41], Минэкономразвития России осуществляет функции по формированию государственной политики и нормативноправовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития.

Оно является ответственным за подготовку предложений в Правительство РФ об установлении предельных розничных цен на отдельные виды социально значимых продовольственных товаров первой необходимости, в случаях установленных законом. Так, в соответствии с п. 5 ст. 8 Федерального закона от 28 декабря 2009 г. №381-Ф3 «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации»^[42], Правительство РФ имеет право устанавливать предельно допустимые розничные цены на срок не более чем 90 календарных дней в субъектах Российской Федерации, где в течение 30 календарных дней подряд рост розничных цен на отдельные виды социально значимых продовольственных товаров первой необходимости составит 30 и более процентов.

Перечень таких товаров и порядок установления предельно допустимых розничных цен утверждены Правительством РФ^[43].

Административное ценообразование осуществляется и на табачную продукцию, несмотря на то, что максимальная розничная цена на табачные изделия самостоятельно устанавливается продавцом, поэтому в систему органов ценового регулирования возможно включить Министерство финансов РФ^[44] и Федеральную налоговую службу^[45].

Министерство финансов РФ осуществляет правовое регулирование по вопросам опубликования розничных цен табачной продукции.

В соответствии с порядком^[46] целью создания информационного ресурса «Сведения о минимальных и максимальных розничных ценах на табачные изделия, производимые на территории Российской Федерации» помимо повышения эффективности налогового администрирования акциза на табачные изделия, также является опубликование минимальных и максимальных розничных цен на табачные изделия, установленных производителями табачной продукции.

Такое опубликование^[47] позволяет регулировать реализацию табачной продукции по ценам, которые не должны быть ниже минимальных и выше максимальных розничных цен.

Правовым основанием государственного регулирования цен на табачную продукцию являются статья 13 Федерального закона «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака»^[48] и статья 187.1. Налогового кодекса РФ . Нарушение порядка ценообразования на табачную продукцию влечет ответственность по ст. 14.6 КоАП РФ.

Компетенцией в сфере государственного регулирования цен (та- рифов) наделено Министерство энергетики РФ как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по формулированию и реализации государственной политики и нормативноправовому регулированию в сфере топливно-энергетического комплекса.

Минэнерго России осуществляет формирование и обеспечение функционирования государственной системы долгосрочного прогнозирования спроса и предложения на оптовом и розничных рынках электрической энергии и мощности, в том числе разработку прогноза топливно-энергетического баланса и системы мер, направленных на обеспечение потребностей экономики в электрической и тепловой энергии. Такие балансы являются основой при расчетах цен (тарифов) в сфере электроэнергетики.

Кроме того, Минэнерго России самостоятельно принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности, в том числе, порядок определения нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии, теплоносителя, нормативов удельного расхода топлива при производстве тепловой энергии, нормативов запасов топлива на источниках тепловой энергии (за исключением источников тепловой энергии, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), в том числе, в целях государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения.

Реализация Минэнерго России указанных функций позволяет ФАС России осуществлять государственное регулирование предельных уровней цен (тарифов) в сфере электроэнергетики.

Более подробного исследования требует правовое регулирование организации и деятельности Федеральной антимонопольной службы как органа исполнительной власти, наделенного самым большим объемом разнообразных полномочий в сфере государственного регулирования цен (тарифов). ^{[49] [50] [51]}

ФАС России осуществляет государственное регулирование цен (путем установления, утверждения и регистрации) в различных отраслях экономики и сферах деятельности. В отрасли электроэнергетики:

цены (тарифы) на услуги коммерческого оператора оптового рынка электрической энергии и мощности;

цены (тарифы) на услуги по обеспечению системной надежности Единой энергетической системы России и по обеспечению ее вывода из аварийных ситуаций;

плату за технологическое присоединение к единой национальной электрической сети;

цены (тарифы) на услуги по передаче электрической энергии;

цены (тарифы) на услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике;

цены (тарифы) на электрическую энергию (мощность), на тепловую энергию;

предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни цен (тарифов) на поставляемую населению и приравненным к нему категориям потребителей электрическую энергию (мощность)

и ряд других цен (тарифов).

В сфере газоснабжения: тарифы на транспортировку газа по трубопроводам; оптовые цены на сжиженный газ для бытовых нужд; размер платы за снабженческо-сбытовые услуги, оказываемые конечным потребителям поставщиками газа.

Также ФАС России регулирует цены (тарифы) на транспортировку нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, на продукцию ядерно-топливного цикла, в сфере водоснабжения, транспорта и связи.

Отдельный блок полномочий связан с досудебным урегулированием споров в сфере административного ценообразования. Так, ФАС России рассматривает разногласия, возникающие между органами государственного ценового регулирования, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, и потребителями, и принимает решения, обязательные для исполнения: в отрасли электроэнергетики, в сфере теплоснабжения, водоснабжения и коммунального комплекса, а также в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении.

Следует отметить, что ФАС России не только принимает нормативные правовые акты по вопросам ценообразования, согласовывает решения региональных органов регулирования, но и осуществляет государственный контроль за соблюдением организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, требований о принятии программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

В целях обеспечения единообразного применения законодательства и обеспечения государственной ценовой дисциплины ФАС России отменяет решения региональных органов регулирования в случаях, если они были приняты с превышением полномочий или нарушением законодательства.

Вышеуказанные полномочия ФАС России осуществляет непосредственно и через свои территориальные органы. С 20 января 2017 г. вступило в силу Положение о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы^[52]. Согласно Положению территориальные органы не наделены полномочиями в сфере административного ценообразования. Соответственно, по-прежнему, ценовую политику на территории субъектов Российской Федерации осуществляют органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления,

Федеральная антимонопольная служба лишь согласовывает назначение и освобождение от должности руководителя регионального органа регулирования.

Государственный уровень организационной структуры системы управления в сфере государственного регулирования цен (тарифов) включает также органы исполнительной власти субъектов РФ. Как следует из отчета ФСТ России о результатах деятельности в 2009 году и задачах на среднесрочную перспективу, по состоянию на 25 февраля 2010 г. создано 90 органов исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов^[53].

Рассмотрим региональное управление в сфере ценообразования на примере Астраханской области, поскольку система и структура исполнительных органов государственной власти Астраханской области созданы по аналогии с федеральной. Содержащиеся в Законе Астраханской области от 2 февраля 2005 г. №2/2005-03 «О системе исполнительных органов государственной власти Астраханской области»^[54] термины «министерство», «служба» и «агентство» соответствуют понятиям, закрепленным в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

Система органов исполнительной власти Астраханской области в сфере государственного регулирования цен (тарифов) представлена Правительством Астраханской области, министерством экономического развития Астраханской области и службой по тарифам Астраханской области, министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области, министерством промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области.

В соответствии со ст. 26, 27 Устава Астраханской области от 9 апреля 2007 г. №21/2007-03 Правительство Астраханской области является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Астраханской области; разрабатывает и реализует экономическую, финансовую и инвестиционную политику Астраханской области; осуществляет меры по развитию предпринимательства и ограничению монополистической деятельности.

Постановлением Правительства Астраханской области от 2 июля 2008 г. №346-П «О ценообразовании в отношении продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг»^{[55] [56] [57]} утверждены Основы ценообразования в указанной сфере и Правила государственного регулирования тарифов (цен) на продукцию производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг.

Правительством Астраханской области устанавливаются тарифы (цены) на продукцию, товары и услуги, государственное регулирование которых отнесено к компетенции исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Примером может служить постановление Правительства Астраханской области от 27 февраля 2010 г. №68-П «Об установлении предельных розничных надбавок к фактическим отпускным ценам производителей на жизненно необходимые и важнейшие лекарственные средства» .

В соответствии с постановлением губернатора Астраханской области «О структуре исполнительных органов государственной власти

Астраханской области» Правительство Астраханской области осуществляет руководство министерствами Астраханской области, в том числе Министерством экономического развития Астраханской области.

В соответствии с Положением о Министерстве экономического развития Астраханской области , оно является исполнительным органом государственной власти Астраханской области, проводящим государственную политику и осуществляющим нормативно-правовое регулирование в сфере анализа и прогнозирования социально- экономического развития Астраханской области. Оно принимает нормативные правовые акты по вопросам в установленной сфере деятельности Министерства и подведомственной ему службе по тарифам Астраханской области: например, постановление Министерства экономического развития Астраханской области от 3 июля 2007 г. №12-п «Об утверждении Методических указаний по расчету розничной цены на твердое топливо» .

В соответствии с Положением о службе по тарифам Астраханской области, утвержденным постановлением Правительства Астраханской области от 6 апреля 2005 г. №49-П^{[58] [59] [60] [61]}, служба является исполнительным органом государственной власти Астраханской области, осуществляющим государственное регулирование цен (тарифов), регулирование которых отнесено к компетенции субъектов Российской Федерации, за исключением регулирования цен (тарифов), относящегося к полномочиям других исполнительных органов государственной власти Астраханской области, и осуществляющим региональный государственный контроль (надзор) по вопросам, отнесенным к полномочиям службы, на территории Астраханской области.

В установленной сфере деятельности служба по тарифам Астраханской области наделена следующими полномочиями:

• 1. Нормативно-правовое регулирование. Служба по тарифам Астраханской области издает нормативные правовые акты по вопросам государственного ценового регулирования и правовые акты по иным вопросам в определенной сфере деятельности.
• 2. Государственное регулирование цен (тарифов). Служба по тарифам Астраханской области устанавливает тарифы (сбытовые надбавки, ставки, платы и т.д.), подлежащие государственному регулированию.
• 3. Контрольные, надзорные полномочия. Служба по тарифам Астраханской области осуществляет контроль за применением регулируемых службой цен (тарифов) и проводит проверки хозяйственной деятельности организаций, осуществляющих деятельность в сфере регулируемого субъектами Российской Федерации ценообразования, в части обоснованности величины и правильности применения указанных цен (тарифов). Осуществляет региональный государственный надзор за применением регулируемых Правительством Астраханской области цен (тарифов) на товары (услуги).
• 4. Иные полномочия, в том числе проведение анализов и мониторингов; ведение перечня хозяйствующих субъектов, осуществляющих на территории Астраханской области регулируемые виды деятельности.

Службу возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности губернатором Астраханской области по согласованию с ФАС России. Руководитель службы имеет заместителей, назначенных на должность и освобождаемых от должности руководителем службы по согласованию с заместителем председателя Правительства Астраханской области - министром экономического развития Астраханской области. Организационная структура службы по тарифам Астраханской области сформирована исходя из функциональных направлений деятельности.

Наделены полномочиями в сфере административного ценообразования и другие исполнительные органы государственной власти Астраханской области, например, министерство строительства и жилищ- но-коммунального хозяйства Астраханской области осуществляет мероприятия по реформированию жилищно-коммунального хозяйства в целях совершенствования системы оплаты за жилое помещение и коммунальные услуги. Министерство промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области участвует в государственном регулировании тарифов на услуги транспорта. Министерство ^{[62] [63]}

здравоохранения Астраханской области^[64] осуществляет региональный государственный контроль за применением цен на лекарственные препараты, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, организациями оптовой торговли, аптечными организациями, индивидуальными предпринимателями, имеющими лицензию на фармацевтическую деятельность.

Таким образом, проведенные исследования показали, что компетенцией в сфере регулирования цен (тарифов) только на территории Астраханской области наделено множество органов исполнительной власти. Учитывая разнообразную систему органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, предполагается, что таких органов регулирования насчитывается более трех сот.

Факт существования большого количества управляющих субъектов в рассматриваемой сфере создает ситуацию, когда система управления не в состоянии эффективно и рационально упорядочивать взаимоотношения участников совместной деятельности, что затрудняет практическое исполнение нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения по образованию и применению цен.

Ряд полномочий органов управления, по сути, дублируется. Приведем пример. ФАС России устанавливает предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни цен (тарифов) на поставляемую населению и приравненным к нему категориям потребителей электрическую энергию (мощность). В рамках установленных предельных уровней позже региональные органы управления устанавливают фиксированные тарифы на электрическую энергию. В результате по одним и тем же материалам происходит двойная экспертиза и принимается два нормативных правовых акта (об установлении предельных уровней тарифов и об установлении тарифов), то есть, как следствие, происходит дублирование полномочий федеральных и региональных органов управления, а также двойные затраты трудового, финансового, временного ресурсов.

Ситуация осложняется, если по результатам экспертизы региональных органов управления требуется превышение установленного ФСТ России предельного максимального уровня тарифов. Тогда материалы, представленные организациями, и экспертное заключение регионального органа управления повторно направляются в ФАС России для проведения экспертизы и принятия решения о согласовании превышения предельного максимального уровня тарифов, установленного ФАС России.

Повышение эффективности управления в сфере государственного регулирования цен (тарифов) видится прежде всего в исключении органов исполнительной власти субъектов РФ из системы органов регулирования цен (тарифов) и наделении указанными функциями территориальных органов ФАС России.

Предлагается внести изменения в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», признав утратившим силу пункты 55, 55.1 части 2 статьи 26.3.

• [1] См.: СЗ РФ. - 1997,-№51,-Ст. 5712.
• [2] См.: СЗ РФ. - 1999. - № 42. - Ст. 5005.
• [3] См.: Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. - Т. I.Конституционное право. 2-е изд. - СПб.: Слово, 1910. - С. 50.
• [4] См.: Елистратов А.И. Очерк государственного права (конституционное право). 2-е изд.,перераб. - М., 1915. - С. 31.
• [5] См.: Гражданское право: в 4 т. - T. 1. Общая часть / отв. ред. Е.А. Суханов. - М.: ВолтереКлувер, 2008. - С. 18; Гражданское право: учебник: в 3 т. - Т. 1 / Е.Н. Абрамова, Н.Н. Аверченко,К.М. Арсланов и др.; под ред. А.П. Сергеева. - М: РГ-Пресс, Юрайт, 2010. - С. 28.
• [6] См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: учебник. Первая ч.- М.: Зерцало, 2009. - С. 114.
• [7] См.: Бахрах Д.Н., Российский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. - М.: Норма,2005.-С. 186.
• [8] См.: Конин Н.М. Административное право России: учебник. - М.: Проспект, 2010. - С. 7.
• [9] См.: Юридическая энциклопедия / под общ. ред. М.Ю. Тихомирова - М.: Изд. ТихомироваМ.Ю..2005.-С. 812.
• [10] См.: Конин Н.М. Административное право России: учебник. - М.: Проспект, 2010. - С. 73.
• [11] См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: учебник. Перваяч. - М.: Зерцало, 2009. - С. 123.
• [12] См.: СЗ РФ. - 1999. - № 26. - Ст. 3176.
• [13] См., напр.: Толковый словарь русского языка: в 4 т. / под ред. Д.Н. Ушакова. - М.: TEPPA,1996. - T. 1. - С. 1427; Ефремова Т.Ф. Новый словарь русского языка: в 2 т. - М.: Русскийязык, 2000. - T. 1. - С. 698; Ожегов С.И. Словарь русского языка / под общ. ред. проф. Л.И.Скворцова. - М.: ОНИКС - 21 век, 2004. - С. 283.
• [14] См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. - М.: Азбуковник,1998.-С. 554.
• [15] См.: Конституционное право: энцикл. словарь / отв.ред. С.А. Авакьян. - М.: НОРМА;ИНФРА-М, 2001.-С. 429.
• [16] См.: Конин Н.М. Административное право России: учебник. - М.: Проспект, 2010. - С. 65.
• [17] См.: Зорькин В.Д., Лазарев Л.В. Комментарий к Конституции Российской Федерации. -М.: Эксмо, 2010. - С. 38.
• [18] См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. - 1992. - № 12.- Ст. 929.
• [19] См.: О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственномрегулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»:Федер. закон от 26 марта 2003 г. № 38-ФЗ // СЗ РФ. - 2003. - № 13. - Ст. 1180.
• [20] См.: СЗ РФ. 2013. № 20. Ст. 2500.
• [21] См.: Постановление Правительства РФ от 19.06.2012 № 608 «Об утверждении Положенияо Министерстве здравоохранения Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. № 26. Ст. 3526.
• [22] См.: Постановление Правительства РФ от 29.10.2010 №865 «О государственномрегулировании цен на лекарственные препараты, включенные в перечень жизненнонеобходимых и важнейших лекарственных препаратов» // СЗ РФ. 2010. № 45. Ст. 5851.
• [23] См.: Постановление Правительства РФ от 29.10.2010 №865 «О государственномрегулировании цен на лекарственные препараты, включенные в перечень жизненнонеобходимых и важнейших лекарственных препаратов»// СЗ РФ. 2010. № 45.Ст. 5851.
• [24] См.: Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 323 «Об утверждении Положенияо Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения» // СЗ РФ. 2004. № 28. Ст. 2900.
• [25] См.: Приказ Минздравсоцразвития России от 27.05.2009 № 277н «Об организации иосуществлении мониторинга ассортимента и цен на жизненно необходимые и важнейшиелекарственные препараты» // Российская газета. 2009. № 99.
• [26] См.: Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 № 395 «Об утверждении Положенияо Министерстве транспорта Российской Федерации»// СЗ РФ. 2004. № 32.Ст. 3342.
• [27] См.: Приказ Минтранса России от 25.09.2008 № 155 // Бюллетень нормативных актовфедеральных органов исполнительной власти. 2008. № 50.
• [28] См.: Приказ Минтранса России от 17.07.2012 №241 «Об аэронавигационных иаэропортовых сборах, тарифах за обслуживание воздушных судов в аэропортах и воздушномпространстве Российской Федерации»// Российская газета. 2012. № 186.
• [29] См.: СЗ РФ. - 2004. - № 32. - Ст. 3343.
• [30] См.: Приказ Минтранса России от 16.12.2016№ 387 «О расчетах за транзитные перевозкигрузов железнодорожным транспортом в международном сообщении и валюте платежа на2017 фрахтовый год" // http://www.pravo.gov.ru
• [31] См.: Постановление Правительства РФ от 18.11.2013 №1038 «О Министерствестроительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации»// СЗ РФ. 2013ю№47. Ст. 6117.
• [32] См.: Приказ Минстроя России от 29.12.2016 № 1028/пр «Об утверждении Методикиприменения сметных норм» // Вестник ценообразования и сметного нормирования. Вып. 1.2017.
• [33] См.: Постановление Правительства РФ от 23.09.2016 №959 «О федеральнойгосударственной информационной системе ценообразования в строительстве»// СЗ РФ. 2016.№40. Ст. 5741.
• [34] См.: Федеральный закон от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи»// СЗ РФ. 2003. № 28. Ст. 2895.
• [35] См.: Постановление Правительства РФ от 19.10.2005 №627 «О государственномрегулировании цен на услуги присоединения и услуги по пропуску трафика, оказываемыеоператорами, занимающими существенное положение в сети связи общего пользования»// СЗРФ. 2005. №44. Ст. 4553.
• [36] См.: Постановлением Правительства РФ от 02.06.2008 №418 «О Министерстве связи имассовых коммуникаций Российской Федерации»// СЗ РФ. 2008. - № 23. - Ст. 2708.
• [37] См.: Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 320 «Об утверждении Положенияо Федеральном агентстве связи»// СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2783.
• [38] См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 2006.- № 25. - Ст. 12.
• [39] См.: Приказ Минкомсвязи России от 04.06.2012 № 152 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства связи по предоставлениюгосударственной услуги по регулированию цен на услуги присоединения и услуги попропуску трафика, оказываемые операторами, занимающими существенное положение в сетисвязи общего пользования»// Бюллетень нормативных актов федеральных органовисполнительной власти. 2012. № 47.
• [40] См.: Постановление Правительства РФ от 19.10.2005 №627 «О государственномрегулировании цен на услуги присоединения и услуги по пропуску трафика, оказываемыеоператорами, занимающими существенное положение в сети связи общего пользования»// СЗРФ. 2005. №44. Ст. 4553.
• [41] См.: СЗ РФ. - 2008. - № 24. - Ст. 2867.
• [42] См.: СЗ РФ. 2010. № 1.Ст. 2.
• [43] См.: Постановление Правительства РФ от 15.07.2010 № 530 «Об утверждении Правилустановления предельно допустимых розничных цен на отдельные виды социально значимыхпродовольственных товаров первой необходимости, перечня отдельных видов социальнозначимых продовольственных товаров первой необходимости, в отношении которых могутустанавливаться предельно допустимые розничные цены, и перечня отдельных видовсоциально значимых продовольственных товаров, за приобретение определенного количествакоторых хозяйствующему субъекту, осуществляющему торговую деятельность, недопускается выплата вознаграждения»// СЗ РФ. 2010. № 30. Ст. 4103.
• [44] См.: Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 329 «О Министерстве финансовРоссийской Федерации»// СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3258.
• [45] См.: Постановление Правительства РФ от 30.09.2004 № 506 «Об утверждении Положенияо Федеральной налоговой службе»// СЗ РФ. 2004. № 40. Ст. 3961.
• [46] См.: Приказ ФНС России от 28.05.2012 № ММВ-7-3/354@ «О создании информационногоресурса "Сведения о минимальных и максимальных розничных ценах на табачные изделия,производимые на территории Российской Федерации»// Доступ из Консультант.
• [47] 3 См.: Информация о максимальных розничных ценах находится в открытом доступе:https://service.nalog.ru/tabak.do
• [48] См.: Федеральный закон от 23.02.2013 № 15-ФЗ «Об охране здоровья граждан отвоздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака»// СЗ РФ. 2013.№8. Ст. 721.
• [49] См.: Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 № 117-ФЗ// СЗРФ. 2000. № 32. Ст. 3340.
• [50] См.: Положение о Министерстве энергетики Российской Федерации: утв. постановлениемПравительства РФ от 28 мая 2008 г. № 400 // СЗ РФ. - 2008. - № 22. - Ст. 2577.
• [51] См.: Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 331 «Об утверждении Положенияо Федеральной антимонопольной службе»// СЗ РФ. - 2004. - № 31. - Ст. 3259.
• [52] См.: Приказ ФАС России от 23.07.2015 №649/15 «Об утверждении Положения отерриториальном органе Федеральной антимонопольной службы»// Электронный ресурс.http://www.pravo.gov.ru Доступ 22.03.2017.
• [53] См.: Отчет ФСТ России о результатах деятельности в 2009 году и задачах насреднесрочную перспективу // Информационный бюллетень Федеральной службы потарифам,-2010.-№ 11. - С. 183-194.
• [54] См.: Астраханские известия. - 2005. - № 5(732). - Ст. 6.
• [55] См.: Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области. - 2007. -№ 18.-С. 26.
• [56] См.: Там же. 2008. - № 37. - С. 38.
• [57] См.: Сборник Законов и нормативных правовых актов Астраханской области. - 2010. -№ 10.-С. 2.
• [58] См.: Постановление Губернатора Астраханской области от 07.10.2014 № 92 «О структуреисполнительных органов государственной власти Астраханской области»// Сборник законови нормативных правовых актов Астраханской области. - 2014. - № 50. - С. 7.
• [59] См.: Постановление Правительства Астраханской области от 03.03.2005 № 8-П «Оминистерстве экономического развития Астраханской области»// Астраханские известия.2005. -№ 12(739).-С. 4.
• [60] См.: Сборник Законов и нормативных правовых актов Астраханской области. - 2008. -№ 8. - С. 20.
• [61] См.: Астраханские известия. - 2005. - № 21(748).
• [62] См.: Постановление Правительства Астраханской области от 31.10.2016 №381-П «О министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Астраханской области»//Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области. - 2016. -№ 44. - С. 20.
• [63] См.: Постановление Правительства Астраханской области от 19.05.2010 №210-П «О министерстве промышленности, транспорта и природных ресурсов Астраханской области»//Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области. - 2010. -№ 23. - С. 19.
• [64] См.: Постановление Правительства Астраханской области от 01.03.2005 №4-П «Оминистерстве здравоохранения Астраханской области»// Астраханские известия", N 11,17.03.2005.